美國(guó)福祉制度與福祉財(cái)政特征研究*

劉曉梅 烏曉琳

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連，116025)

廣義上，幾乎所有的社會(huì)保障和福利服務(wù)都屬于福祉，所有與社會(huì)保障和福利服務(wù)相關(guān)的制度組合可定義為福利制度。[注]陳立行認(rèn)為福利是為了滿足人們生存的基本需求而提供的一種物質(zhì)援助。福祉強(qiáng)調(diào)的是讓人們感到幸福和滿足的一種狀態(tài)。如果說(shuō)福利是一種物質(zhì)援助，那么社會(huì)福祉則是一種平等、尊嚴(yán)、權(quán)力的保障制度。福祉制度是一個(gè)發(fā)展的概念，其概念受主觀、客觀的因素影響，不同國(guó)家對(duì)福祉制度的界定各不相同，同一國(guó)家在不同時(shí)期對(duì)福祉制度的界定不盡相同，不同學(xué)者對(duì)福祉制度的理解也不同。本文將福祉定義為一種新型的社會(huì)環(huán)境，它包括社會(huì)和個(gè)人的需要。那么，福祉財(cái)政則是一種政府通過(guò)國(guó)家公權(quán)力將所得進(jìn)行再分配的制度，它包括以實(shí)現(xiàn)受益對(duì)象待遇均等化為目標(biāo)而采取的財(cái)政制度及相關(guān)的社會(huì)政策，即國(guó)家通過(guò)財(cái)政方面的舉措，將富有者的所得轉(zhuǎn)移給貧窮者，以保障社會(huì)成員的基本生存權(quán)利。若將福祉制度比喻為人體，那么福祉財(cái)政可視為血液。

艾斯平·安德森(Esping Andersen)在《福利資本主義的三個(gè)世界》中以非商品化(De-commondification)[注]“非商品化”指的是個(gè)人福利相對(duì)地既獨(dú)立于其收入之外，又不受其購(gòu)買(mǎi)力影響的保障程度。艾斯平選用此概念，并將由此概念擴(kuò)展的分析量綱作為福利體制比較分類的標(biāo)準(zhǔn)之一。和福利的階層化(Stratification)[注]“階層化”指的是福利效果的度量。雖然福利國(guó)家都會(huì)涉足社會(huì)階層化過(guò)程，但是其具體表現(xiàn)形式各不相同。艾斯平設(shè)定了階層化的七種比較量綱，以區(qū)分福利體制的各種類型。為量綱將福利資本體制分為三種：自由主義體制(Liberal Regime)、保守主義體制(Conservative Regime)和社會(huì)民主主義體制(Social Democratic Regime)。[1]當(dāng)然，不同體制下各個(gè)國(guó)家的福祉財(cái)政略有不同，這是因?yàn)楦ｌ碡?cái)政的推行需要以較高的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及較好的國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制為前提，它要求國(guó)家(中央政府)對(duì)公共財(cái)政施行強(qiáng)有力的干預(yù)。

美國(guó)是自由主義體制的代表國(guó)家，其福祉財(cái)政兼具普適性和特殊性的特征。自由主義體制普遍存在于盎格魯-薩克遜(Anglo-Saxon)國(guó)家群組中。在這種體制下，“國(guó)家用于社會(huì)政策的公共支出水平比較低，待遇津貼一般需要資產(chǎn)審查，公共服務(wù)的提供是選擇性的”，[2]即體制中居支配地位的是經(jīng)濟(jì)調(diào)查式的社會(huì)救助、少量“普救式”的轉(zhuǎn)移支付以及作用有限的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。[3]因此，美國(guó)的福祉財(cái)政崇尚公共福祉財(cái)政支出效率，福祉的理念一向是救急救難。

保守主義體制多存在于以意大利和德國(guó)為代表的一些國(guó)家中，前者史稱合作主義國(guó)家，后者則是自俾斯麥以來(lái)形成的家長(zhǎng)式權(quán)威主義國(guó)家。這種體制中，社會(huì)權(quán)利的資格是以工作業(yè)績(jī)?yōu)橛?jì)算基礎(chǔ)，即以參與勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄為前提條件，因此帶有保險(xiǎn)的精算性質(zhì)。社會(huì)民主主義體制存在于瑞典、挪威和丹麥這些斯堪的納維亞國(guó)家中，此種體制以貝弗里奇的普遍公民權(quán)原則為宗旨，保證工人分享中產(chǎn)階層所享有的全部權(quán)利。[4]

近年來(lái)，一些保守主義體制和社會(huì)民主主義體制的國(guó)家福祉財(cái)政改革也顯示出美國(guó)特征。如制定受益對(duì)象的精準(zhǔn)化界定標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立多層次與低保障的福祉項(xiàng)目，以及構(gòu)筑福祉財(cái)政的多元化主體等。與美國(guó)相比，中國(guó)的公共福祉效率性不高，公共財(cái)政的績(jī)效性還需改進(jìn)，財(cái)政支出的精準(zhǔn)性仍需改革。因此，研究美國(guó)福祉財(cái)政對(duì)中國(guó)具有一定的理論意義。

一、美國(guó)福祉制度的建立與發(fā)展

(一)《社會(huì)保障法》的制定

1933年是美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)最嚴(yán)重的時(shí)期，約有1300萬(wàn)的民用勞力失業(yè)，占全部民用勞力的1/4。除此以外，還有很多人只能找到一些臨時(shí)性的工作。[5]在這一時(shí)期，貧窮和失業(yè)已經(jīng)不再是個(gè)別人的問(wèn)題，而是由于社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)不利所造成的波及整個(gè)美國(guó)社會(huì)的普遍問(wèn)題。傳統(tǒng)的救濟(jì)方式無(wú)力幫助如此眾多的人擺脫困境，依靠救濟(jì)既不能解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)問(wèn)題，也不能激勵(lì)國(guó)民自立自強(qiáng)改變自身處境，政府需要盡快設(shè)立并施行新的福祉政策與幫扶標(biāo)準(zhǔn)來(lái)改變當(dāng)時(shí)的情況。而構(gòu)建長(zhǎng)期有效的社會(huì)福祉體系則是改善當(dāng)時(shí)困境的有力舉措。

美國(guó)最初的福祉體系就是在社會(huì)各方的呼吁下應(yīng)運(yùn)而生的。1935年8月14日，羅斯福總統(tǒng)簽署了《社會(huì)保障法》，以這部法案為基礎(chǔ)，整個(gè)美國(guó)建立起最初的救助制度。它針對(duì)健康、失業(yè)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為各州的老齡群體、失能與半失能群體、撫育兒童的女性群體及未成年群體等提供了較為充分的法律保障與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。雖然這部《社會(huì)保障法》存在著局限，例如未能確定全國(guó)性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由各州自行決定各個(gè)項(xiàng)目的細(xì)則與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等，但是并不能因此否認(rèn)《社會(huì)保障法》是一部劃時(shí)代意義的法案，它的頒發(fā)標(biāo)志著美國(guó)政府與社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)從財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到人的權(quán)利。它擴(kuò)大了政府在社會(huì)福祉領(lǐng)域的責(zé)任，同時(shí)也標(biāo)志著美國(guó)公共福祉體系的確立。

(二)公共福祉體系的構(gòu)筑

自由主義(Liberalism)意指尊重個(gè)人自由的思想，也就是“應(yīng)保障人類與生俱來(lái)的生命、財(cái)產(chǎn)、自由等天賦人權(quán)免于遭受濫權(quán)侵害”。[6]自由主義體制下的美國(guó)在早期的政策制定中對(duì)福祉的界定較為嚴(yán)苛，政府制定的福祉政策與創(chuàng)建的項(xiàng)目均側(cè)重于扶持貧困群體。而且?guī)в芯戎再|(zhì)的公共福祉也是美國(guó)福祉財(cái)政的獨(dú)有特點(diǎn)。這是因?yàn)槊绹?guó)存在巨大的貧富差距，所以政府管控的財(cái)政支出大多用于保障貧困群體的生存權(quán)與改善貧困群體的生存環(huán)境。公共福祉作為以商業(yè)保險(xiǎn)為主的美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充，是美國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分?，F(xiàn)如今美國(guó)的公共福祉體系可以從現(xiàn)金福祉、實(shí)物福祉和稅收減免三個(gè)方面進(jìn)行歸納。

現(xiàn)金福祉由補(bǔ)充性保障收入(Supplemental Security Income，SSI)[注]補(bǔ)充性保障收入(Supplemental Security Income，SSI)是一項(xiàng)由聯(lián)邦資助(補(bǔ)充)的為盲人、殘疾人和65歲及以上的老人等低收入者提供最低收入保障的救助計(jì)劃。這項(xiàng)計(jì)劃起始于1972年，1974年之前由聯(lián)邦政府提供基金，州政府具體管理。1974年以后這部分政府支出被歸入聯(lián)邦政府的補(bǔ)充性保障收入計(jì)劃，由聯(lián)邦政府統(tǒng)一籌款(來(lái)源于總稅收收入)并根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，各州可以根據(jù)自己的情況予以適當(dāng)追加。以及貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助(Temporary Assistance to Needy Families，TANF)[注]貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助(Temporary Assistance to Needy Families，TANF)是1935年由時(shí)任總統(tǒng)羅斯福批準(zhǔn)的將失依兒童補(bǔ)助納入社會(huì)安全法案的計(jì)劃，隨后在1961年和1962年該法案經(jīng)歷了兩次重大改變，這兩次改變都與家庭有關(guān)。1961年添加了失業(yè)父母的補(bǔ)助細(xì)則，使得失業(yè)父母因?yàn)榧彝ビ幸蕾噧和軌蚪邮芫戎?962年該法案將“失依兒童補(bǔ)助”改稱為“撫養(yǎng)未成年子女家庭補(bǔ)助”，主要強(qiáng)調(diào)補(bǔ)助是以家庭為單位，而不是以兒童為單位。等組成。前者是將1935年的老齡福祉、視覺(jué)失能者福祉和1950年修正的失能者救助等，在1974年由《社會(huì)安全修正案》統(tǒng)一整合并重新命名為補(bǔ)充性保障收入。后者是由1935年失依兒童補(bǔ)助(Aid to Dependent Children，ADC)和1962年修正的撫養(yǎng)未成年子女家庭補(bǔ)助計(jì)劃(Aid to Families with Dependent Children，AFDC)發(fā)展而來(lái)。

實(shí)物福祉包括營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助、醫(yī)療救助和住房補(bǔ)助。營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助包括補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助計(jì)劃(Supplemental Nutrition Assistance Program，SNAP)和校園餐項(xiàng)目計(jì)劃。前者由1964年的食品券(Food Stamp)項(xiàng)目發(fā)展而來(lái)，后者由1946年的國(guó)家校園午餐計(jì)劃(National School Lunch Act，NSLP)、1966年的校園早餐計(jì)劃(School Breakfast Program，SBP)和特殊牛奶計(jì)劃(Special Milk Program，SMP)等組成。[7]其中，食品券是一種憑券方案(Voucher Schemes)，[注]憑券是一種實(shí)物再分配的手段，在限制個(gè)人支出決策的同時(shí)轉(zhuǎn)移購(gòu)買(mǎi)力。它是政府供應(yīng)某種貨物或服務(wù)的一種方法，即給予個(gè)人的資金，只準(zhǔn)用于購(gòu)買(mǎi)特定貨物或服務(wù)。為了確保提供的貨物花費(fèi)在特定的用途上，要發(fā)放一種只能交換特定貨物的配給票或憑券。美國(guó)政府采用了一種與相對(duì)貧困人們的食物有關(guān)聯(lián)的類似計(jì)劃(“食品券”計(jì)劃)。由農(nóng)業(yè)部提供農(nóng)產(chǎn)品，貧困者憑券可以購(gòu)買(mǎi)食品或免費(fèi)得到食品，該方案增加了貧困人口購(gòu)買(mǎi)食品的能力。[8]補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助計(jì)劃項(xiàng)目的管理責(zé)任由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。聯(lián)邦政府支付福祉費(fèi)用和制定廣泛的規(guī)則，州政府直接負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目管理。醫(yī)療救助指的是1965年美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)各州開(kāi)展的醫(yī)療援助補(bǔ)助計(jì)劃(Medicaid)，它是針對(duì)65歲及以上老人、半失能或失能者、低收入者、孕婦及多子女家庭等個(gè)人和家庭的醫(yī)療健康保障計(jì)劃，這項(xiàng)計(jì)劃被稱作美國(guó)醫(yī)保系統(tǒng)的最后支付者(The Payer of Last Resort)。[9]住宅補(bǔ)助包括公共住宅和房租補(bǔ)貼。公共住宅是對(duì)貧困群體提供的免費(fèi)住宅或低房租住宅。房租補(bǔ)貼是根據(jù)1974年《住宅與社區(qū)發(fā)展法案》的規(guī)定，當(dāng)貧困者收入低于該地區(qū)平均收入的80%時(shí)可以獲得的房租補(bǔ)助。

稅收減免指的是1975年的勞動(dòng)所得稅抵免(Earned Income Tax Credit，EITC)，這是一種針對(duì)低收入勞動(dòng)者的稅收與福祉政策，只要申請(qǐng)人符合條件，便批準(zhǔn)其從應(yīng)納稅額中直接扣減抵免額。若抵免額大于當(dāng)期應(yīng)納稅額，申請(qǐng)人還能夠直接取得返還收入。勞動(dòng)所得減免為美國(guó)工薪家庭提供福祉，其納稅單位可以選擇個(gè)人，也可以選擇夫妻雙方。

二、美國(guó)福祉財(cái)政的改革

與第二次世界大戰(zhàn)后20年的興旺繁榮相反，20世紀(jì)70年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退。經(jīng)濟(jì)滯脹的現(xiàn)象嚴(yán)重困擾著美國(guó)社會(huì)與國(guó)民。盡管聯(lián)邦政府在公共福祉方面的開(kāi)支持續(xù)擴(kuò)大，但貧困人口的數(shù)量依然有增無(wú)減。美國(guó)商會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)布里恩特(Myron Brilliant)在2018年博鰲亞洲論壇年會(huì)上表示，美國(guó)面臨的首要挑戰(zhàn)是福祉制度的改革，他說(shuō)：“福利支出占美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的一大部分，如果這一制度不加改革，美國(guó)債務(wù)率就會(huì)持續(xù)攀升?！辈祭锒魈卣J(rèn)為要想解決美國(guó)的債務(wù)問(wèn)題，就應(yīng)該解決福祉制度的改革問(wèn)題。

(一)注重人力資源的投資：2014年《兒童照護(hù)與發(fā)展法案》

2014年11月19日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《兒童照護(hù)與發(fā)展法案》(Child Care and Development Block Grant Act of 2014)。該法案自1996年以來(lái)首次授權(quán)兒童照護(hù)和發(fā)展基金(The Child Care and Development Fund，CCDF)項(xiàng)目，其代表了對(duì)兒童照護(hù)項(xiàng)目的歷史性重新設(shè)想。

兒童照護(hù)和發(fā)展基金是政府的兒童照護(hù)補(bǔ)助項(xiàng)目，由政府向那些工作、培訓(xùn)或教育項(xiàng)目中的低收入家庭提供一定額度的津貼補(bǔ)助。這些補(bǔ)貼可抵消美國(guó)家庭用于購(gòu)買(mǎi)照護(hù)兒童商品和服務(wù)的費(fèi)用，同時(shí)維系市場(chǎng)體系中的家長(zhǎng)選擇。兒童照護(hù)和發(fā)展基金也是一個(gè)聯(lián)邦域贈(zèng)款項(xiàng)目，運(yùn)行此項(xiàng)目時(shí)聯(lián)邦財(cái)政直接向州、地方等區(qū)域提供資金，以滿足當(dāng)?shù)匦枰４送?，各州在確定補(bǔ)助領(lǐng)取資格準(zhǔn)則(最多達(dá)到國(guó)家收入中位數(shù)的85%)、提供者支付率和家庭共同支付額以及服務(wù)的范圍和質(zhì)量方面具有一定的靈活性。

2014年《兒童照護(hù)與發(fā)展法案》對(duì)兒童照護(hù)和發(fā)展基金項(xiàng)目做出了擴(kuò)張性的改變。這些變化的重點(diǎn)是改善兒童照護(hù)的健康性和安全性，通過(guò)簡(jiǎn)化資格政策，提升該計(jì)劃的家庭友好性，以及確保對(duì)公眾的透明性。另外，還通過(guò)提供有關(guān)幼兒選擇的信息，提高幼兒早期學(xué)習(xí)和課外活動(dòng)的整體質(zhì)量。這些變化強(qiáng)調(diào)讓幼兒照護(hù)更經(jīng)濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)兒童健康發(fā)展和家庭經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的雙重目標(biāo)。

《兒童照護(hù)與發(fā)展法案》規(guī)定，每個(gè)州在決定其兒童照護(hù)和發(fā)展基金項(xiàng)目如何運(yùn)作方面擁有酌處權(quán)，例如制定資格指南、提供者付款率和家庭副本。待遇認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為父母處于工作或?qū)ふ夜ぷ髦?、處于參加職業(yè)培訓(xùn)或教育中、處于兒童必須需要看護(hù)服務(wù)的情況下。一般情況下，受益兒童年齡最高為13周歲，有特殊需要的兒童年齡可提升至19歲。在50個(gè)州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)，2015年單位家庭的初始資格閾值從最低的每月838美元(伊利諾伊州)到最高的每月5279美元(北達(dá)科他州)不等。

兒童照護(hù)與發(fā)展法案要求各州向接受兒童照護(hù)和發(fā)展基金項(xiàng)目補(bǔ)助的家庭子女提供至少12個(gè)月的補(bǔ)助，領(lǐng)取待遇的資格門(mén)檻設(shè)定為只要他們的收入維持或低于國(guó)家中等收入(SMI)85%，申請(qǐng)家庭的父母收入就會(huì)增加。此外兒童照護(hù)與發(fā)展法案還要求各州對(duì)特定人群的服務(wù)進(jìn)行優(yōu)先排序，這些特定人群包括低收入家庭的兒童(考慮家庭規(guī)模)、有特殊需要的兒童，也包括國(guó)家規(guī)定的弱勢(shì)群體等。各州在處理如何為這些人口提供優(yōu)先權(quán)時(shí)比較靈活，具體手段有優(yōu)先考慮入學(xué)、免除共同支付、為獲得更高質(zhì)量的護(hù)理支付更高的費(fèi)率、使用贈(zèng)款或合同為優(yōu)先人群預(yù)留名額等。

2015年美國(guó)政府財(cái)政年度數(shù)據(jù)顯示，有約89%的已通過(guò)資格認(rèn)證的兒童照護(hù)服務(wù)可供家長(zhǎng)選擇，并且至少有14個(gè)州和地方與購(gòu)買(mǎi)兒童照護(hù)服務(wù)的父母簽訂款項(xiàng)補(bǔ)助合同。有兒童照護(hù)需求的家長(zhǎng)可以選擇任何滿足州政府和地方政府要求的兒童照護(hù)提供方，包括托兒所、家庭成員、鄰居、家庭兒童護(hù)理項(xiàng)目、課后計(jì)劃和基于信仰的項(xiàng)目。兒童照護(hù)和發(fā)展基金項(xiàng)目資助的兒童照護(hù)提供方必須符合各州和部落規(guī)定的健康和安全要求。與兒童照護(hù)和發(fā)展基金項(xiàng)目相比較，兒童照護(hù)與發(fā)展法案規(guī)定各州必須嚴(yán)格執(zhí)行一些特定領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，兒童看護(hù)人員需接受全面的犯罪背景檢查；項(xiàng)目人員關(guān)于健康、安全要求的培訓(xùn)；定期對(duì)兒童照護(hù)服務(wù)提供者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)；重視兒童照護(hù)提供者的專業(yè)發(fā)展和培訓(xùn)進(jìn)展；加大支出以提高兒童照護(hù)質(zhì)量；設(shè)立家庭資格復(fù)審的12個(gè)月期限等具體措施。

2015年美國(guó)財(cái)政為兒童照護(hù)和發(fā)展基金項(xiàng)目撥款53.5億美元，平均每月約有140萬(wàn)名兒童受益。按規(guī)定，州政府需將此撥款的一部分?？顚ｍ?xiàng)用于改進(jìn)兒童照護(hù)服務(wù)質(zhì)量。此外，還應(yīng)按照《兒童照護(hù)與發(fā)展法案》進(jìn)一步提升此專項(xiàng)款的最高額度，增設(shè)旨在提高嬰兒和幼兒護(hù)理質(zhì)量的新條款。近年來(lái)，各州通過(guò)建立和擴(kuò)展質(zhì)量評(píng)級(jí)和改進(jìn)系統(tǒng)(Quality Rating and Improvement Systems，QRIS)，改進(jìn)教師和專業(yè)發(fā)展系統(tǒng)，研發(fā)新的信息技術(shù)，積極響應(yīng)政府關(guān)于提高兒童照護(hù)服務(wù)質(zhì)量的呼吁。建立和擴(kuò)展質(zhì)量評(píng)級(jí)和改進(jìn)系統(tǒng)的目的是通過(guò)在兒童護(hù)理和其他早期兒童教育項(xiàng)目中分配評(píng)級(jí)，協(xié)助制定和實(shí)施改進(jìn)計(jì)劃，并幫助公眾利用這些信息做出決定，以提高兒童照護(hù)的質(zhì)量。

《兒童照護(hù)與發(fā)展法案》還與兩個(gè)提供兒童照護(hù)基金的分塊補(bǔ)助計(jì)劃有關(guān)，即貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助和社會(huì)服務(wù)固定撥款(Social Services Block Grant，SSBG)。貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助向有子女的低收入家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)助和其他福祉或服務(wù)。各州可將高達(dá)30%的貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助整體贈(zèng)款轉(zhuǎn)移給兒童基金會(huì)，或?qū)⒇毨Ъ彝ヅR時(shí)補(bǔ)助資金直接用于兒童照護(hù)。社會(huì)服務(wù)固定撥款項(xiàng)目向各州提供資金，主要用于包括兒童照護(hù)在內(nèi)的許多社會(huì)服務(wù)。美國(guó)2015年財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)邦和相關(guān)州約120億美元的資金被用于兒童基金會(huì)、貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助等與兒童有關(guān)的社會(huì)服務(wù)。

聯(lián)邦政府還通過(guò)先期啟智計(jì)劃(Head Start Program)為幼兒教育提供資金，旨在促進(jìn)家庭關(guān)系的穩(wěn)定，保護(hù)兒童身心健康，為其入學(xué)前做好準(zhǔn)備。另外，通過(guò)向當(dāng)?shù)氐墓埠退饺朔菭I(yíng)利和營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供贈(zèng)款，為經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的兒童和家庭提供教育、照護(hù)、營(yíng)養(yǎng)、社會(huì)和其他服務(wù)。該計(jì)劃包括為學(xué)齡前兒童提供的先期啟動(dòng)服務(wù)，以及為嬰兒、幼兒和孕婦提供的早期啟動(dòng)服務(wù)。2015年美國(guó)財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，聯(lián)邦政府向該計(jì)劃提供了86億美元，在2014—2015年度為約110萬(wàn)名5歲兒童和孕婦提供了有效服務(wù)。

國(guó)家資助的學(xué)前教育項(xiàng)目是美國(guó)對(duì)兒童教育的另一項(xiàng)關(guān)鍵投資。在2014—2015年，42個(gè)州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)資助了一些學(xué)齡前兒童的學(xué)前教育項(xiàng)目。美國(guó)對(duì)學(xué)前教育項(xiàng)目的支出累計(jì)超過(guò)55億美元，為130多萬(wàn)名兒童提供了服務(wù)，每名兒童在學(xué)前教育的平均支出約為4679美元。美國(guó)各級(jí)政府和相關(guān)組織共同為加強(qiáng)啟智計(jì)劃、兒童照護(hù)以及學(xué)前教育三者之間的聯(lián)系和對(duì)接做了許多努力。例如，2007年的啟智計(jì)劃重新授權(quán)法案(Head Start Reauthorization Act of 2007)要求州長(zhǎng)指定一個(gè)關(guān)于早期兒童教育和護(hù)理(Early Childhood Education and Care，SAC)的國(guó)家咨詢委員會(huì)，以建立一個(gè)協(xié)調(diào)的幼兒教育和護(hù)理系統(tǒng)。

為兒童照護(hù)服務(wù)提供支持和幫助的另一個(gè)主要來(lái)源是兒童撫養(yǎng)照護(hù)信貸(Child and Dependent Care Credit)，它為支付撫養(yǎng)費(fèi)的家庭提供有償就業(yè)的稅收補(bǔ)助，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年該項(xiàng)目為629萬(wàn)納稅人提供了33億美元的補(bǔ)助。部分州除了聯(lián)邦稅收抵免外，還向家庭提供兒童和被撫養(yǎng)人的稅收抵免或扣減，但各州確立的資格認(rèn)定和待遇水平差別很大。

(二)福祉財(cái)政的參數(shù)微調(diào)

有關(guān)美國(guó)福祉政策具體參數(shù)的變化可從失業(yè)保險(xiǎn)最低工資的上漲與待遇的下降、稅收減免具體標(biāo)準(zhǔn)的更改等方面歸納。

失業(yè)保險(xiǎn)收入受聯(lián)邦和州政府所得稅的限制，但不受社會(huì)保障稅的限制。美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的待遇發(fā)放由勞工部負(fù)責(zé)監(jiān)督，各州因財(cái)政情況不同，其待遇領(lǐng)取條件與最高待遇水平等具體指標(biāo)存在顯著差異。一般來(lái)講都會(huì)要求受益者有基本工作能力并具備自主性，能夠積極主動(dòng)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。所有的工人都可以享受長(zhǎng)達(dá)20周的州福祉待遇。如果他們?cè)谶@些福祉用盡后仍然失業(yè)，可以申請(qǐng)啟動(dòng)延長(zhǎng)福祉期，將繼續(xù)領(lǐng)取補(bǔ)助。

在美國(guó)沒(méi)有規(guī)定直接向家庭提供稅收優(yōu)惠以支持支付租金。通過(guò)從個(gè)人的聯(lián)邦應(yīng)稅收入中扣除抵押貸款利息，以及在一些年內(nèi)首次購(gòu)房的抵免，購(gòu)房者可以獲得稅收優(yōu)惠。還通過(guò)提供稅收抵免，減少投資者的所得稅，為建造或修復(fù)負(fù)擔(dān)得起的出租住房提供獎(jiǎng)勵(lì)。聯(lián)邦住房租賃的支持主要通過(guò)美國(guó)住房和城市發(fā)展部(HUD)管理的聯(lián)邦資金年度撥款來(lái)完成。住房和城市發(fā)展部管理各種各樣的項(xiàng)目(如公共住房等)以提供經(jīng)濟(jì)適用住房。各州政府有權(quán)利將數(shù)量有限的聯(lián)邦其他項(xiàng)目的資金用來(lái)提供租賃住房補(bǔ)助。例如一些州政府選擇從貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助方案中撥出一部分資金，以實(shí)施租金補(bǔ)貼方案，這些方案通常為少數(shù)特定目標(biāo)人群提供短期援助。

美國(guó)聯(lián)邦政府住房和城市發(fā)展部根據(jù)計(jì)算家庭收入中位數(shù)來(lái)確定家庭是否符合聯(lián)邦租金補(bǔ)助計(jì)劃的資格。據(jù)統(tǒng)計(jì)2016年美國(guó)四口家庭的國(guó)民收入中位數(shù)為65700美元，其中80%的中位數(shù)為52560美元，其余30%為19722美元。以密歇根州為例，一個(gè)四口之家的收入中位數(shù)是每年62500美元，其中80%是50000美元，30%是18750美元。此外，美國(guó)政府對(duì)于特定需求的老年人和殘疾人、青年和家庭的租金支付有不同的扣除方案，如基于家庭特征的補(bǔ)助計(jì)劃或有限的目標(biāo)租金補(bǔ)貼等。

三、美國(guó)福祉財(cái)政的特征及成因分析

(一)福祉受益對(duì)象的精準(zhǔn)定位：信奉自由主義的盎格魯-薩克遜國(guó)家

美國(guó)對(duì)福祉受益對(duì)象的界定有著嚴(yán)格且精準(zhǔn)的評(píng)判機(jī)制，分析原因如下：

第一，自由主義認(rèn)為市場(chǎng)是自立的勞動(dòng)力的最佳保障。市場(chǎng)有利于勞動(dòng)力的解放，只要沒(méi)有外力的干擾，市場(chǎng)可以通過(guò)其自我調(diào)節(jié)機(jī)制確保所有的勞動(dòng)力有工作。它反對(duì)國(guó)家或政府的外力干涉，認(rèn)為市場(chǎng)具備自身的調(diào)節(jié)機(jī)制，外力的干擾越少越好，市場(chǎng)依靠其自身的調(diào)節(jié)機(jī)制可以保證勞動(dòng)力的福祉。自由主義認(rèn)為，勞動(dòng)力可能遭遇不可避免的風(fēng)險(xiǎn)跌入危機(jī)陷阱，但這并不是自身制度的局限所導(dǎo)致，而是個(gè)人道德淪喪、奢侈、懶惰的緣故。自由主義體制并不是一個(gè)慷慨的體制，這一點(diǎn)從美國(guó)的受益對(duì)象僅為貧困群體、老齡群體以及撫養(yǎng)兒童的婦女等社會(huì)弱勢(shì)群體以及低水平的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可以看出。

第二，美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家。最初的定居者大部分來(lái)自盎格魯-薩克遜民族，他們效仿英國(guó)的濟(jì)貧制度來(lái)建立美國(guó)的社會(huì)福祉。加爾文教徒對(duì)美國(guó)早期救助理念產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，他們崇尚克勤克儉，厭惡懶惰。所以美國(guó)并沒(méi)有全面性的救助制度，救助以各項(xiàng)分立的制度形式存在。美國(guó)的社會(huì)福祉僅僅對(duì)低收入階層和貧困群體提供必要的救助。美國(guó)政府一直認(rèn)為，對(duì)政府的長(zhǎng)期依賴從來(lái)都不是美國(guó)夢(mèng)的一部分，政府的目標(biāo)始終是幫助個(gè)人和家庭擺脫貧困。每位美國(guó)公民，無(wú)論健康或殘疾，無(wú)論年長(zhǎng)或年幼，無(wú)論組建家庭或獨(dú)身一人，都應(yīng)該有機(jī)會(huì)獲得一份工作，過(guò)上有尊嚴(yán)的自給自足的生活。

(二)福祉項(xiàng)目多層次與低保障：削減財(cái)政赤字

美國(guó)福祉體系涉及每一位美國(guó)國(guó)民的生老病殘、衣食住行與學(xué)習(xí)工作等多個(gè)方面，但是從個(gè)人或家庭的具體收益來(lái)看，美國(guó)公共福祉體系所提供的保障水平僅可滿足國(guó)民的最低生活需求。

以貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助項(xiàng)目為例，這個(gè)項(xiàng)目是根據(jù)《個(gè)人責(zé)任及勞動(dòng)機(jī)會(huì)調(diào)整法案》(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act)設(shè)定的，法案規(guī)定聯(lián)邦政府為項(xiàng)目制定相對(duì)合理的基準(zhǔn)指標(biāo)，州政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理。具體支付水平是根據(jù)申請(qǐng)者的實(shí)際情況，由各州政府酌情決定，與此同時(shí)，通常情況下，收益水平隨著家庭其他收入來(lái)源的增加而減少。因此，美國(guó)各州的具體支付水平差異顯著。各州的福祉減少率(Benefit reduction rate)[注]福祉減少率指每賺取1美元其他收入而減少的福利的比率。有很大的不同，一般隨著收入的增加，收益會(huì)減少一半至全部。在此項(xiàng)目下，“對(duì)于一個(gè)只有父母一方和兩個(gè)小孩的家庭來(lái)說(shuō)，各州的保障是不同的，2009年從阿肯色州的每月204美元到阿拉斯加州的1464美元，沒(méi)有一個(gè)州的家庭可以從該計(jì)劃中獲得足夠高的支付從而脫離貧困線”。[10]

據(jù)經(jīng)合組織SOCR數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助項(xiàng)目領(lǐng)取人數(shù)在2007年為3896830人，2014年為3406751人，8年內(nèi)待遇領(lǐng)取人數(shù)略有下降。與此同時(shí)補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助計(jì)劃領(lǐng)取人數(shù)在2007年為11563000人，2014年增長(zhǎng)為22699596人，8年內(nèi)待遇領(lǐng)取人數(shù)幾乎翻了1倍。美國(guó)白宮官方數(shù)據(jù)顯示，1996年美國(guó)政府在社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)上共支出約5000億美元，2017年增長(zhǎng)到16000億美元。并且1996年美國(guó)聯(lián)邦政府的債務(wù)總額約為5萬(wàn)億美元，2017年聯(lián)邦政府債務(wù)總額約為20萬(wàn)億美元，20年間美國(guó)政府債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從65%升至105%，遠(yuǎn)超60%的國(guó)際警戒線。貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助項(xiàng)目從一個(gè)側(cè)面反映了美國(guó)社會(huì)福祉支出的快速增加、領(lǐng)取人口的急劇增長(zhǎng)以及聯(lián)邦政府財(cái)政赤字的逐年上升。

(三)福祉財(cái)政的多元化主體：聯(lián)邦政府和州、地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的兼顧

美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，行政結(jié)構(gòu)包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府等。美國(guó)憲法確立了各級(jí)政府的職責(zé)和支出責(zé)任，賦予了各級(jí)政府相應(yīng)的征稅權(quán)，明確了聯(lián)邦、州、地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。美國(guó)憲法規(guī)定，憲法未賦予聯(lián)邦政府的權(quán)利都屬于各州和人民，因此聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府對(duì)福祉財(cái)政均承擔(dān)責(zé)任，盡管三者的財(cái)政責(zé)任略有不同。聯(lián)邦政府的權(quán)限已被具體列出，州政府擁有未被列舉的其他權(quán)利，相較而言，后者有著更大的自主權(quán)。

州政府的福祉財(cái)政責(zé)任包括三個(gè)方面。首先，州憲法、州法對(duì)各州政府根據(jù)稅收及支出增長(zhǎng)水平等指標(biāo)向各州征稅及支出設(shè)有一定的限制。例如2002年，美國(guó)為限制州政府財(cái)政規(guī)模，由州憲法、州法通過(guò)收入限制[注]收入限制指的是根據(jù)個(gè)人收入、物價(jià)上漲、人口增長(zhǎng)率等指標(biāo)對(duì)每年收入預(yù)算的增長(zhǎng)率進(jìn)行限制。、支出限制[注]支出限制指的是根據(jù)個(gè)人收入等指標(biāo)對(duì)支出預(yù)算的增長(zhǎng)率進(jìn)行限制。、控制預(yù)算[注]控制預(yù)算即靠推測(cè)收入控制預(yù)算，根據(jù)預(yù)測(cè)的收入限制預(yù)算的增長(zhǎng)。及以上類型的組合方法，在27個(gè)州實(shí)施了上述規(guī)定。其次，州憲法、州法對(duì)各州政府制定了“不靠發(fā)行公債平衡州預(yù)算”的限制。最后，州憲法、州法對(duì)各州政府發(fā)行債券進(jìn)行了限制。各州發(fā)行的債券大體可分為2種，即各州政府以信用能力為擔(dān)保發(fā)行的普通債券和因特殊事業(yè)發(fā)行的能夠保證收益率的收入債券，州憲法、州法限制的發(fā)行債券只是用于普通債券，具體手段如限制債券的最高額度等。除此以外，美國(guó)印第安納州、內(nèi)布拉斯加州、南達(dá)科他州的州憲法禁止發(fā)行普通債券。

地方政府的福祉財(cái)政責(zé)任依照各州憲法、州法嚴(yán)格被執(zhí)行，由于各州憲法、州法略有差異，各地方政府福祉財(cái)政責(zé)任也存在差異。以紐約州的地方政府稅收為例，1884年該州憲法規(guī)定了最早的稅收限制，即10萬(wàn)人及以上人口的縣或市，每年的寄存?zhèn)鶆?wù)本金加上應(yīng)付的利息不得超過(guò)縣或市個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)評(píng)價(jià)總額的2%。到了1920年美國(guó)共有33個(gè)市實(shí)施稅收限制，其限制水平控制在評(píng)價(jià)額的1%～2%，或?yàn)轭A(yù)算的一定比例，但對(duì)教育、特定市自治體自身業(yè)務(wù)的稅收將不做限制。然而，稅收限制的標(biāo)準(zhǔn)隨著州憲法的多次修訂一直在變化，但是其標(biāo)準(zhǔn)增減的幅度基本控制在1.5%～2.5%。此外，根據(jù)州憲法、州法的規(guī)定，紐約州對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行的監(jiān)督事項(xiàng)由州會(huì)計(jì)檢查室負(fù)責(zé)，具體包括保護(hù)地方資產(chǎn)、對(duì)地方進(jìn)行知識(shí)技術(shù)支援、對(duì)地方政府進(jìn)行定期檢查和審核、培訓(xùn)并獎(jiǎng)勵(lì)地方職員等內(nèi)容以便完善財(cái)政體系、節(jié)省開(kāi)支、提高服務(wù)效率。

四、啟示

本文以美國(guó)為例，通過(guò)梳理自由主義體制下整個(gè)國(guó)家的福祉財(cái)政政治，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)與制度局限，發(fā)現(xiàn)如下幾點(diǎn)啟示：

首先，在權(quán)衡公平與效率時(shí)，美國(guó)的福祉財(cái)政似乎更注重效率。美國(guó)的救助從來(lái)都是救急救難，受救助對(duì)象需要符合嚴(yán)苛的要求，這激勵(lì)了美國(guó)國(guó)民的自救與奮斗精神，例如救助對(duì)象只能領(lǐng)取到工資最低標(biāo)準(zhǔn)的一半的救助金，就充分體現(xiàn)了自由主義體制的文化。

其次，美國(guó)的福祉財(cái)政包括短期的福祉財(cái)政政策、中期的福祉財(cái)政政策、長(zhǎng)期的福祉財(cái)政政策。美國(guó)歷屆政府一直在不斷地修改這些政策的具體內(nèi)容，例如廢除不適宜的條例與細(xì)則，修正過(guò)時(shí)的判定標(biāo)準(zhǔn)并設(shè)立新的合乎實(shí)情的參數(shù)指標(biāo)，以及重組或拆分不同政策。其中，短期的福祉財(cái)政政策或制度在設(shè)計(jì)時(shí)以救急救難為宗旨，約1～3年就會(huì)修正一次。中期的福祉財(cái)政政策或制度在設(shè)計(jì)時(shí)以平衡現(xiàn)狀為宗旨，這一類型的政策或制度修正的頻率更高。而長(zhǎng)期的福祉財(cái)政政策或制度在設(shè)計(jì)時(shí)以長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，其修正的頻率與前面兩種政策相比是最低的。

第三，美國(guó)政府秉承重視公共福祉財(cái)政支出效率的原則，政府不過(guò)多地去干擾自由市場(chǎng)，盡職地扮演著引導(dǎo)者的角色，然而市場(chǎng)的自身局限終會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)，這將對(duì)整個(gè)自由體制造成重創(chuàng)。災(zāi)難到來(lái)之時(shí)，在美國(guó)各屆政府的應(yīng)對(duì)舉措中，社會(huì)福祉是政府應(yīng)盡的責(zé)任與采取的預(yù)防措施之一，并且美國(guó)政府堅(jiān)信這是政府的首要義務(wù)。

與美國(guó)相比，中國(guó)的社會(huì)保障制度起步晚，發(fā)展慢，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不盡合理，制度和體系盲點(diǎn)較多，在發(fā)展道路中走了不少?gòu)澛放c錯(cuò)路。通過(guò)研究美國(guó)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)及總結(jié)失敗教訓(xùn)，中國(guó)可以在未來(lái)的發(fā)展中規(guī)避美國(guó)正面臨的危機(jī)與困境。

首先，中國(guó)現(xiàn)階段福祉財(cái)政的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不盡合理，制度和體系的盲點(diǎn)較多。對(duì)此，應(yīng)在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，以轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)，深化相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)改革，提升政府效能，完善福祉財(cái)政制度。中國(guó)還應(yīng)修正現(xiàn)有救助資金供給的基本制度安排，增加項(xiàng)目之間的無(wú)縫銜接與配套關(guān)聯(lián)，促進(jìn)現(xiàn)有制度的可持續(xù)發(fā)展。

其次，中國(guó)應(yīng)強(qiáng)化福祉財(cái)政的責(zé)任意識(shí)，明確權(quán)責(zé)邊界，建立與治理主體履職相適應(yīng)的責(zé)任追究制度。中國(guó)應(yīng)明確各級(jí)政府是福祉工作的實(shí)施主體，明確財(cái)政投入是社會(huì)救助資金可靠、穩(wěn)定的來(lái)源，并建立科學(xué)合理、規(guī)范有效的財(cái)政投入機(jī)制，健全各級(jí)財(cái)政，對(duì)社會(huì)救助資金實(shí)行足額列支和按時(shí)撥付機(jī)制。

第三，中國(guó)應(yīng)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。市場(chǎng)準(zhǔn)入是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)基本的、初始的干預(yù)，是政府管理市場(chǎng)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的制度安排，是國(guó)家意志干預(yù)市場(chǎng)的表現(xiàn)，是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)職能的組成部分。大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入有助于通過(guò)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)提升我國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，增加中國(guó)的財(cái)政稅收。