環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在問(wèn)題及對(duì)策

張麗君( 昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500)

引言

當(dāng)今世界環(huán)境污染日益嚴(yán)重，世界各國(guó)對(duì)環(huán)境問(wèn)題越發(fā)重視，如何有效避免人類活動(dòng)可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響已成為亟待解決的鍵問(wèn)題。為更好的解決環(huán)境問(wèn)題，世界各國(guó)紛紛通過(guò)頒布法律的形式確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度經(jīng)歷了40年的發(fā)展，目前已經(jīng)建立起由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)于環(huán)境保護(hù)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際雙邊和多邊條約所構(gòu)成的完整的法律制度體系。但是我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度仍存在很多不足，如環(huán)評(píng)機(jī)制不完善、公眾參與機(jī)制不健全等，這些都在一定程度上阻礙了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效運(yùn)行，使得其效果未達(dá)到預(yù)期目的。

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題

（一）環(huán)評(píng)機(jī)制不完善。

當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)保部門與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的大部分責(zé)任。而這種環(huán)評(píng)機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中存在著漏洞，不夠完善，不能夠?qū)?shí)際工作起到應(yīng)有的約束作用。而導(dǎo)致這一問(wèn)題的主要原因在于環(huán)保部門與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之間利益關(guān)系的一致，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)通過(guò)與環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)內(nèi)部公職人員建立關(guān)系網(wǎng)，進(jìn)行利益輸送，保證在機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，項(xiàng)目資源的獲取以及報(bào)告的審批等方面獲得特殊照顧，在獲得環(huán)境影響評(píng)價(jià)項(xiàng)目資源方面，與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)有著特殊利益關(guān)系的環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)公職人員會(huì)主動(dòng)向建設(shè)單位推薦環(huán)機(jī)構(gòu)，或者將該類信息告知環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)則利用與環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的關(guān)系作為吸引建設(shè)單位的籌碼。[1]

由于兩個(gè)部門之間的利益關(guān)系較為復(fù)雜，因此，也就無(wú)法保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的公正性與可靠性。與此同時(shí)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位之間存在的利益矛盾，也對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的最終結(jié)果造成不良影響，使得其評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性與真實(shí)性不能得到保證。而這種不公正不可靠的規(guī)劃一旦實(shí)施，就會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。

（二）公眾參與機(jī)制不健全。

公眾參與制度不完善。環(huán)評(píng)離不開公眾的參與，同時(shí)也是方便社會(huì)大眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。但在實(shí)際操作中，缺乏完善的制度，使得信息披露的有效性不足、形式單一、內(nèi)容不夠等。建設(shè)單位對(duì)于環(huán)評(píng)工作中公眾的參與也缺乏重視。當(dāng)前來(lái)說(shuō)，公眾參與多是通過(guò)網(wǎng)上發(fā)布的形式，時(shí)間上非常倉(cāng)促，使得公眾參與度不夠，對(duì)于環(huán)評(píng)質(zhì)量的提高沒有起到應(yīng)有的作用。（2）公眾參與主體存在問(wèn)題。國(guó)際上將參與的主體分為三類：一是直接受影響的群體，二是受影響群體的代表，三是其他群體。當(dāng)前我國(guó)公眾參與的主體更多的屬于第一類，后兩類的參與較少。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，人們對(duì)周邊環(huán)境的要求越來(lái)越高，環(huán)保意識(shí)也不斷增強(qiáng)。但由于認(rèn)知上的片面性，無(wú)法準(zhǔn)確的理解污染與發(fā)展之間的關(guān)系，得到的調(diào)查結(jié)果并不能準(zhǔn)確的反映事實(shí)情況。而當(dāng)前我國(guó)對(duì)公眾參與的調(diào)查分析更多的是側(cè)重于簡(jiǎn)單的陳述，客觀的分析論證有所缺失。此外，公眾參與的對(duì)象多是普通群眾，由于文化水平的限制、環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)以及自身利益不同等，取得的效果并不理想。

（三）環(huán)評(píng)人員素質(zhì)不高

調(diào)查結(jié)果顯示，環(huán)境影響評(píng)價(jià)資格證，只能保證工作人員的從業(yè)資格，并不能保證工作人員的工作能力、業(yè)務(wù)水平。在我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)中，并不存在持證上崗的規(guī)定，導(dǎo)致大量無(wú)證人員上崗，這樣一來(lái)，環(huán)評(píng)工作人員的專業(yè)性就存在一定的問(wèn)題，存在工作人員缺乏規(guī)范性、專業(yè)性的嚴(yán)重問(wèn)題，在這種情況下，環(huán)評(píng)工作的開展存在很大的漏洞，導(dǎo)致環(huán)評(píng)質(zhì)量不高，使環(huán)評(píng)結(jié)果的可靠性存在問(wèn)題，為環(huán)評(píng)工作埋下巨大隱患。另一方面，環(huán)評(píng)人員除要有資格證外，還要了解環(huán)評(píng)方法和技術(shù)，充分掌握環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策。但是，從我國(guó)當(dāng)前的環(huán)評(píng)工作人員情況看，普遍存在整體素質(zhì)不高的現(xiàn)象，降低環(huán)評(píng)工作質(zhì)量。

除此之外，注冊(cè)環(huán)評(píng)工程師掛靠已成為業(yè)內(nèi)眾所周知的潛規(guī)則。相較于雇傭?qū)Ｂ氉?cè)環(huán)評(píng)工程師需要支付的十幾萬(wàn)年薪，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)更愿意選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的掛靠人員，因?yàn)樗麄兇蠖嘤蟹€(wěn)定的正式工作，作為額外收入的掛證費(fèi)，要價(jià)不會(huì)太高。因此許多機(jī)構(gòu)實(shí)際編寫環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的多是剛畢業(yè)工作，還未獲得注冊(cè)環(huán)評(píng)工程師資格或環(huán)境影響評(píng)價(jià)上崗證的年輕人，由于專業(yè)知識(shí)不足、經(jīng)驗(yàn)缺乏，編寫環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告時(shí)多是按照模板編寫，報(bào)告質(zhì)量難以保障。環(huán)評(píng)的工作質(zhì)量也不會(huì)提高。

（四）環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度不健全

環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批方面，由于目前我國(guó)仍缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，審批人員的自由裁量權(quán)較大，給審批中的暗箱操作提供了可乘之機(jī)。隨著審批權(quán)的下放，地方環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)獲得大部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批權(quán)，一些公職人員不能正確看待和運(yùn)用手中的權(quán)力，責(zé)任意識(shí)淡薄，把環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批當(dāng)成了撈取個(gè)人好處、牟取個(gè)人私利的工具，濫用自由裁量權(quán)。因?yàn)閷徟贫炔唤∪珡亩l(fā)各種問(wèn)題，降低工作質(zhì)量。主要體現(xiàn)在：1，審批信息公開不足。實(shí)際的審批工作中，大多數(shù)環(huán)境保護(hù)部門并不向公眾告知需要旅行的職責(zé)、義務(wù)，不積極、主動(dòng)的為他們提供環(huán)保信息。2，審批監(jiān)督制度不完善。一般情況下，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件多由環(huán)境保護(hù)部門審批，但未規(guī)定審批決定緣由。該現(xiàn)象說(shuō)明，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度缺乏完善的監(jiān)督體系；再次，審批結(jié)果救濟(jì)制度不完善。在侵害公眾環(huán)境權(quán)益現(xiàn)象頻發(fā)的情況下，環(huán)境保護(hù)訴訟通常受各制度影響，且司法救濟(jì)也面臨巨大困難。國(guó)家法制的不完善，導(dǎo)致部分環(huán)境污染單位出現(xiàn)法律漏洞，這也使公眾在環(huán)境保護(hù)中得不到應(yīng)有救濟(jì)。

二、環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的對(duì)策

（一）完善環(huán)境評(píng)價(jià)體制

面對(duì)當(dāng)前環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題，首先要做的就是建立完善的環(huán)評(píng)機(jī)制。具體如下：其一，將權(quán)力的制衡與監(jiān)督理論在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)治理中的運(yùn)用，在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的治理中，應(yīng)確保掌握治理權(quán)力的不再只是環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)這一單一主體，通過(guò)多中心的治理模式的運(yùn)用，使得行業(yè)自律組織、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、公眾分別掌握著部分治理的權(quán)力。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)治理的成效將受到這些主體之間相互作用的約束，各權(quán)力主體之間通過(guò)協(xié)調(diào)與制約，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)治理的目的。從而避免環(huán)評(píng)工作中存在利益關(guān)系一致而對(duì)環(huán)評(píng)工作質(zhì)量造成的不良影響。只有這樣才能夠盡量確保環(huán)評(píng)部門與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)公正公平的進(jìn)行工作。其二，建立相應(yīng)的責(zé)任制度與獎(jiǎng)懲制度，以激發(fā)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及其相關(guān)工作人員的責(zé)任感。這就要求對(duì)那些在規(guī)劃環(huán)評(píng)工作中弄虛作假的工作人員予以一定處罰，并追究其責(zé)任。[2]同時(shí)，還應(yīng)針對(duì)那些影響規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的行為予以制裁，避免規(guī)劃建設(shè)部門的不規(guī)范操作對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)流程造成擾亂。最后，還應(yīng)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分離，特別是要將受理環(huán)節(jié)、審查環(huán)節(jié)與審批環(huán)節(jié)等進(jìn)行有效隔離，讓規(guī)劃環(huán)評(píng)工作能夠更加公開透明，避免有人從中作梗，保證規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的效果。

（二）建立健全環(huán)評(píng)公眾參與制度

任何一部法律，都缺少不了法律監(jiān)督的環(huán)節(jié)。但是僅靠法律監(jiān)督仍難以保證該法律的有效實(shí)施，因此還需加入社會(huì)監(jiān)督的力量。而公眾是環(huán)境問(wèn)題的最終承受者，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性、有效性關(guān)系到公眾切身的環(huán)境利益，其理應(yīng)受到公眾的監(jiān)督，公眾參與也就成為社會(huì)監(jiān)督的一種重要表現(xiàn)形式。健全環(huán)評(píng)的公眾參與應(yīng)從以下幾方面著手：

1 擴(kuò)大公眾參與的范圍[3]

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)關(guān)于公眾參與的內(nèi)容更多的還是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)定。而我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》專門用一章節(jié)對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與進(jìn)行了具體規(guī)定，但對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)依舊停留在表面和原則性上，與實(shí)際工作仍存在一定偏差，并且關(guān)于政府機(jī)關(guān)的決策、立法建議、計(jì)劃等對(duì)象都未加入公眾參與階段。與國(guó)外的公眾參與機(jī)制相比，我國(guó)還存在一個(gè)大問(wèn)題就是未將該機(jī)制納入進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全過(guò)程，僅是規(guī)定在項(xiàng)目送審報(bào)批之前允許公眾參與?？梢娢覈?guó)公眾參與范圍之小，規(guī)定簡(jiǎn)陋、粗糙。因此，應(yīng)明文規(guī)定擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的范圍和程度，比如說(shuō)：嚴(yán)格規(guī)定將政府決策、法律法規(guī)的制定、計(jì)劃等都要求進(jìn)行公眾參與，并將公眾參與貫徹進(jìn)各個(gè)階段，即從最初的項(xiàng)目分類直至審查的全過(guò)程都要求組織公眾參與，對(duì)公眾補(bǔ)充和提出的各類建議都要登記在冊(cè)，甚至允許公眾與政府共同決定一些項(xiàng)目的實(shí)施情況等。如果能具體明確公眾參與機(jī)制的規(guī)定，那么各項(xiàng)決策、法律法規(guī)才能真正實(shí)現(xiàn)民主化。[4]

2 充分保證公眾的知情權(quán)

要想公眾補(bǔ)充和提出有針對(duì)性、建設(shè)性的建議，就必須得讓公眾了解和知悉該項(xiàng)目的相關(guān)信息及其對(duì)環(huán)境可能造成的各種不利影響，所以就必須保證公眾享有知情權(quán)。然而，由于公眾往往受到各種因素的限制，如：有關(guān)機(jī)關(guān)公開信息時(shí)故意掩蓋重要信息、使用公眾難理解的專業(yè)術(shù)語(yǔ)等，導(dǎo)致公眾不能真正了解該項(xiàng)目的實(shí)際情況，從而不能為此提出有針對(duì)性和實(shí)質(zhì)性的建議。因此，充分保證公眾的知情權(quán)是公眾參與機(jī)制的核心要求。所以，除國(guó)家規(guī)定不能公幵的情形外應(yīng)充分保證公開內(nèi)容的全面性和真實(shí)性，以讓公眾最大程度的知悉項(xiàng)目的所有信息，進(jìn)而才能做出有力的判斷并給出針對(duì)性的建議。另外，還要嚴(yán)格規(guī)定公布時(shí)間的及時(shí)性以及換用通俗易懂的表達(dá)方式，方便公眾的閱讀和理解。

3 強(qiáng)化公眾參與的法律地位

實(shí)際工作中，盡管確立了公眾參與機(jī)制，但是在很多時(shí)候公眾參與形同虛設(shè)，因?yàn)樵诠娧a(bǔ)充和提出很多有針對(duì)性和實(shí)質(zhì)性的建議之后，有關(guān)機(jī)關(guān)并未認(rèn)真考量，而相關(guān)法律也未給予有關(guān)機(jī)關(guān)衡量這些公眾建議的明確標(biāo)準(zhǔn)，使得公眾參與僅僅是一個(gè)形式過(guò)程；最后公眾提出的寶貴建議都被有關(guān)機(jī)關(guān)草率處理，對(duì)于公眾補(bǔ)充的意見和提出的反對(duì)意見均是敷衍了事，甚至規(guī)定要求附上解釋說(shuō)明的地方也只是簡(jiǎn)單帶過(guò)。這種公眾參與并提出寶貴建議和意見最后被無(wú)視的現(xiàn)象在我國(guó)實(shí)踐中非常普遍化，往往會(huì)造成浪費(fèi)大量的社會(huì)資源，同時(shí)還磨滅了公眾想為社會(huì)盡自己一份力的積極性。所以，首先應(yīng)當(dāng)明確“公眾有權(quán)獲得政府及其行政主管部門和企業(yè)提供的環(huán)境信息，以法定方式參與環(huán)評(píng)工作并提出意見建議，對(duì)違反環(huán)評(píng)法及相關(guān)法律的行為，包括違反公眾參與程序規(guī)定的有權(quán)檢舉和控告”。其次，明文規(guī)定公眾參與權(quán)利受到侵害時(shí)必要的救濟(jì)措施。眾所周知，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中最大的空白點(diǎn)是還未建立司法審查機(jī)制，這導(dǎo)致公眾參與的權(quán)利及受到有關(guān)部門敷衍其提出的建議和意見時(shí)得不到有力的司法救濟(jì)保障。所以我國(guó)應(yīng)“一方面賦予法院對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政行為的審查權(quán)，另一方面明確申請(qǐng)司法審查尋求司法救濟(jì)的主體資格”，還要對(duì)其審查內(nèi)容、程序、范圍等作出明確、具體、詳細(xì)的規(guī)定。希望能通過(guò)這些法定方式能強(qiáng)化公眾參與的法律地位，從而促進(jìn)更多的社會(huì)人士也能為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)獻(xiàn)上自己一份力。

（三）提高環(huán)評(píng)人員的綜合素質(zhì)。

在環(huán)評(píng)工作中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是專業(yè)比較強(qiáng)的工作，涉及各學(xué)科。尤其是環(huán)境影響因素的分析中，通常要進(jìn)行數(shù)學(xué)模擬、生物模擬、物理模擬等，人員因素是整個(gè)工作中最重要的影響因素，其工作素質(zhì)和工作能力決定著環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)果，若工作人員專業(yè)能力不強(qiáng)，將無(wú)法勝任該工作，也無(wú)法保證工作質(zhì)量。這種情況，環(huán)境保護(hù)部門需審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)，對(duì)于未達(dá)要求的機(jī)構(gòu)，及時(shí)進(jìn)行整治，嚴(yán)格把控資格證的發(fā)放。

（四）完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批流程。

為保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在環(huán)境保護(hù)部門審批中的落實(shí)到底，應(yīng)在法律法規(guī)下保證評(píng)價(jià)文件審批流程的規(guī)范性。根據(jù)行政法原理，在審批決策前，必須提前通知相關(guān)受益人聽證、辯解，或代理人辯解，保證行政決定過(guò)程的合理性，行政效率要從相關(guān)人員方面考慮。對(duì)于出現(xiàn)的違反程序的行政行為，視為操作無(wú)效。

三、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境法治建設(shè)的重要制度之一，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型的現(xiàn)階段，國(guó)家越來(lái)越重視環(huán)境保護(hù)。與此同時(shí)，也對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提出明確要求。這就要求在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，重視對(duì)社會(huì)環(huán)境的保護(hù)，杜絕污染環(huán)境行為的出現(xiàn)。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的運(yùn)行中發(fā)揮著不可替代的作用，解決環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)治理中存在的問(wèn)題，對(duì)于完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，守好生態(tài)紅線，具有重要意義。根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，制定行之有效的對(duì)策進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。