無人機(jī)“黑飛”的法律監(jiān)管問題

方媛（昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500）

引言

無人機(jī)是無人駕駛航空器的一種通用說法，是利用無線電遙控設(shè)備和自備的程序控制裝置操縱的不載人飛機(jī)。國(guó)際民用航空組織將無人機(jī)定義為：“是一架無人駕駛的航空器?！睙o人機(jī)的定義在我國(guó)法律法規(guī)中也有相關(guān)規(guī)定，中國(guó)民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司2016年7月發(fā)布的《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》將其定義為“是由控制站管理（包括遠(yuǎn)程操縱或自主飛行）的航空器”。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，無人機(jī)的飛行活動(dòng)應(yīng)滿足三個(gè)條件：一是必須得到民航局核發(fā)的飛機(jī)適航許可證；二是無人機(jī)的駕駛員或操作員具有合法有效的飛行駕照；三是必須向軍民航空管理部門申請(qǐng)飛行區(qū)域和飛行計(jì)劃，批準(zhǔn)后方可飛行。因此，所謂無人機(jī)的“黑飛”，是指沒有飛行資質(zhì)，沒有提出飛行計(jì)劃申請(qǐng)，或沒有經(jīng)過空域使用申請(qǐng)與報(bào)批的單位或個(gè)人，使用無人機(jī)從事相關(guān)作業(yè)活動(dòng)或其他活動(dòng)的違法飛行。

一、無人機(jī)“黑飛”的危害

2013年12月29日，北京發(fā)生了首例無人機(jī)“黑飛”事件被追究刑事責(zé)任的案件。涉案人員郝某、喬某、李某，在沒有向相關(guān)部門申請(qǐng)空域、報(bào)告飛行計(jì)劃并且沒有駕駛資質(zhì)的情況下，操控?zé)o人機(jī)進(jìn)行航拍測(cè)繪，導(dǎo)致多架民航飛機(jī)避讓、延誤。郝某等三人后以“過失以危險(xiǎn)方式危害公共安全罪”分別被判處有期徒刑1年零6個(gè)月，緩刑2年。2015年11月17日，空軍駐河北涿州某部直升機(jī)飛行訓(xùn)練時(shí)，發(fā)現(xiàn)離機(jī)場(chǎng)以西15km處有不明飛行物，在判定為“黑飛”后，出動(dòng)軍用直升機(jī)使其迫降，并派出地面分隊(duì)協(xié)助公安部門趕往迫降地，迅速控制住了涉事人員和無人機(jī)。2016年1月6日，一架無人機(jī)闖入貴州六盤水機(jī)場(chǎng)，最后在管制員的要求下停止了飛行，經(jīng)過查明該飛行屬于非法飛行。

未經(jīng)登記與批準(zhǔn)的無人機(jī)飛行，極易釀成安全事故。它的直接危害是嚴(yán)重?cái)_亂空中交通管制，危害空中交通安全。比如2017年4月發(fā)生在成都雙流機(jī)場(chǎng)的幾起無人機(jī)“黑飛”擾航事件，就造成超過百架航班備降、返航或出港延誤，超過1萬名旅客出行受阻被滯留機(jī)場(chǎng)。據(jù)報(bào)道，包括成都在內(nèi)的綿陽(yáng)、重慶、昆明、杭州、汕頭等多地機(jī)場(chǎng)同樣先后發(fā)生無人機(jī)闖入機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)影響航班正常飛行的事件。

其次，無人機(jī)在飛行中“摔落”、“爆炸”時(shí)有發(fā)生，可能會(huì)發(fā)生傷害到地（水）面的人、財(cái)物或其他基礎(chǔ)設(shè)施的情形，嚴(yán)重的甚至?xí)鹂只拧?/p>

另外，無人機(jī)還可能涉及侵犯?jìng)€(gè)人隱私。利用無人機(jī)安裝攝像機(jī)來拍攝他人隱私已經(jīng)不是新鮮事，技術(shù)先進(jìn)的無人機(jī)甚至可以截獲私人的無線通信數(shù)據(jù)，帶來嚴(yán)重信息安全隱患。

最后，無人機(jī)“黑飛”還可能危害國(guó)家安全。民用小型、微型無人機(jī)，目標(biāo)小、飛得低、飛得慢，難以發(fā)現(xiàn)和追蹤，犯罪分子、恐怖分子可能會(huì)利用這個(gè)特點(diǎn)在無人機(jī)上裝炸藥，使它變身“微型炸彈”，制造恐怖事件，危害國(guó)家安全。

“黑飛”問題存在于全國(guó)各地，為了保證無人機(jī)在今后生活中的安全應(yīng)用，加強(qiáng)無人機(jī)活動(dòng)的監(jiān)督管理尤為重要。

二、無人機(jī)“黑飛”的國(guó)內(nèi)法律監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)中央軍委、國(guó)務(wù)院2003年頒布的《通用航空飛行管制條例》第三條規(guī)定，“通用航空是指除軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運(yùn)輸飛行以外的航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)……旅游觀光等方面的飛行活動(dòng)”。因此，進(jìn)行航空測(cè)繪、空中拍攝、娛樂飛行、商業(yè)表演等活動(dòng)的無人機(jī)也屬于通用航空的范疇，需遵守通用航空的相關(guān)規(guī)定。

除1995年通過的《民用航空法》之外，我國(guó)目前尚未頒布關(guān)于民用無人機(jī)適航管理的頂層法律法規(guī)，關(guān)于從研制、銷售到使用、維護(hù)等各個(gè)階段的法律法規(guī)也不完善。我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于無人機(jī)的法律規(guī)定主要是通過對(duì)無人機(jī)駕駛員資格和要求方面予以規(guī)制，相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定無人機(jī)飛行必須有依法取得執(zhí)照的駕駛?cè)藛T，即具備相應(yīng)的無人機(jī)駕駛資質(zhì)。

迄今為止，我國(guó)相繼頒布了《通用航空飛行管制條例》、《關(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》、《民用無人機(jī)空中交通管理規(guī)定》（已廢止）、《民用無人機(jī)適航管理工作會(huì)議紀(jì)要》、《民用航空空中交通管理規(guī)則》、《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》（已廢止）、《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》、《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》、《使用民用無人駕駛航空器系統(tǒng)開展通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理暫行辦法》、《輕小型民用無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行管理暫行規(guī)定（試行）》、《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》、《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》等法規(guī)和規(guī)范性文件，對(duì)無人機(jī)的飛行規(guī)則、適航審定、無人機(jī)駕駛員資質(zhì)要求，通用航空的安全運(yùn)行、飛行規(guī)則等方面做了規(guī)定。

這些規(guī)定看似繁多，但大多是臨時(shí)性規(guī)定或是針對(duì)已出現(xiàn)的、最近出現(xiàn)的相關(guān)問題加以規(guī)定，實(shí)質(zhì)上有關(guān)審批、適航、處罰等核心問題的規(guī)定存在滯后、范圍狹窄、規(guī)定不明甚至不同規(guī)定之間相互沖突的問題，如對(duì)于無人機(jī)飛行具備的條件、飛行要向哪個(gè)部門提出申請(qǐng)等問題均未作出明確的法律規(guī)定，不同的法院對(duì)無人機(jī)“黑飛”案件的判決依據(jù)適用法律也不一致。

三、無人機(jī)法律監(jiān)管方面存在的問題

（一）無人機(jī)法律監(jiān)管主體不明確。

由于無人機(jī)兼具商品普通屬性與特殊飛行器雙重屬性，因此其監(jiān)管部門相對(duì)復(fù)雜。目前為止，我國(guó)監(jiān)管無人機(jī)飛行的機(jī)構(gòu)主要有地方飛行管制部門、民航空管單位、民用航空局、體育總局、軍方等，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定或自身職責(zé)對(duì)無人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管。

《通用航空飛行管理?xiàng)l例》規(guī)定，通用航空飛行活動(dòng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)當(dāng)?shù)仫w行管制部門批準(zhǔn)，在機(jī)場(chǎng)飛行空域、航路、航線飛行應(yīng)當(dāng)經(jīng)當(dāng)?shù)仫w行管制部門或者上級(jí)飛行管制部門批準(zhǔn)。但是，該條例對(duì)無人機(jī)的飛行管理規(guī)定不明確，沒有詳細(xì)規(guī)定飛行管制部門具體是指哪個(gè)部門。同時(shí)，《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》規(guī)定民航空管單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法規(guī)和本規(guī)定的要求對(duì)民用無人機(jī)飛行活動(dòng)進(jìn)行空中交通管理。除此之外，民用航空局對(duì)無人機(jī)的飛行活動(dòng)有監(jiān)管權(quán)力，在《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》中有明確規(guī)定；體育總局因其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種體育賽事，而航模競(jìng)技是其中一種，因此該局對(duì)無人機(jī)也有一定的管理權(quán)力；另外，軍方也是不可忽略的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一。

從無人機(jī)的開發(fā)、出售、運(yùn)行、保修、報(bào)廢等整個(gè)流程而言，涉及到的監(jiān)管部門很多，其中尤以民航、市場(chǎng)監(jiān)督為重。民航總局負(fù)責(zé)統(tǒng)一的飛行管制監(jiān)控，而國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)飛行器質(zhì)量的監(jiān)控。根據(jù)無人機(jī)的用途也會(huì)涉及到其它監(jiān)管機(jī)關(guān)，如用于體育競(jìng)賽則涉及到體育總局的監(jiān)管；如果涉及到窺探個(gè)人隱私等問題則又涉及到公安部門。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的交叉監(jiān)管，不僅不利于對(duì)無人機(jī)活動(dòng)的監(jiān)管，還會(huì)造成管理部門的人、財(cái)、物的浪費(fèi)，并且容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。另外，在法律法規(guī)的規(guī)定及各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能介紹中，都沒有實(shí)際的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和具體的內(nèi)容，協(xié)調(diào)什么，管理什么不明確，導(dǎo)致“多管”、“漏管”的情況并不少見。目前，我國(guó)的無人機(jī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏聯(lián)系和協(xié)調(diào)，這樣的監(jiān)管脫節(jié)現(xiàn)象對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)無人機(jī)的監(jiān)管極為不利。

（二）無人機(jī)適航法律管理不健全。

無人機(jī)的發(fā)展較普通民航有其獨(dú)特之處：無人機(jī)的使用數(shù)量多、價(jià)格相對(duì)低廉、需求量急劇上升，這些特點(diǎn)使得現(xiàn)行的法律《民用航空法》以及其它的民航規(guī)章無力承載。這類規(guī)范主要涉及大型載人航空，無人機(jī)的制造與使用缺乏法律管理的具體規(guī)制?！睹裼煤娇辗ā纷鳛樯衔环ㄎ疵鞔_對(duì)無人機(jī)的法律監(jiān)管，使得無人機(jī)的法律管理處于真空狀態(tài)，下位法由于沒有上位法的支撐，也無法在法律層面細(xì)化并推出較好的法律管理方式。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必影響無人機(jī)的發(fā)展。同樣，法律法規(guī)的真空地帶，往往是“權(quán)力尋租”的最佳去處，無人機(jī)巨大的發(fā)展市場(chǎng)有可能因?yàn)榉烧婵斩墒芫薮蟮膿p失。

無人機(jī)市場(chǎng)快速發(fā)展，監(jiān)管規(guī)定處于空白的弊端不可忽視。《民用無人機(jī)空中交通管理規(guī)定》、《民用無人機(jī)適航管理工作會(huì)議紀(jì)要》等臨時(shí)性規(guī)定存在漏洞與缺陷，使得無人機(jī)適航監(jiān)管與法律監(jiān)管均不能有效實(shí)施，其存在的審批流程、管理方式、處罰標(biāo)準(zhǔn)等法律程序不完善，以及有關(guān)飛行條件、區(qū)域以及適航標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性規(guī)定的缺乏，是導(dǎo)致“黑飛”現(xiàn)象的罪魁禍?zhǔn)?。首先，目前的無人機(jī)登記系統(tǒng)不完善。2017年5月16日，中國(guó)民用航空局航空器適航審定司發(fā)布《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》（下稱“規(guī)定”），民用無人機(jī)從6月1日正式對(duì)質(zhì)量250克以上（含250克）的無人機(jī)實(shí)施實(shí)名登記注冊(cè)，對(duì)于已經(jīng)擁有無人機(jī)的單位和個(gè)人，需在規(guī)定時(shí)間前完成實(shí)名登記。但是，目前的民用無人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)被爆存在漏洞：即便隨便填寫姓名、身份證號(hào)碼，實(shí)名登記系統(tǒng)也會(huì)予以通過，不會(huì)對(duì)填寫的內(nèi)容進(jìn)行真實(shí)性認(rèn)證，這樣一來，沒有適航許可的“身份證”，就無法查清空域飛行的無人機(jī)所有者，一旦無人機(jī)造成危險(xiǎn)后果，就不能準(zhǔn)確快速地定位無人機(jī)所有者并追究其法律責(zé)任。其次，監(jiān)管漏洞百出，無法做到人機(jī)統(tǒng)一監(jiān)管，市場(chǎng)監(jiān)督僅針對(duì)無人機(jī)質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)卻忽視無人機(jī)駕駛員，而空管部門僅針對(duì)駕駛員資格認(rèn)證，只關(guān)注“適航許可”，忽視對(duì)無人機(jī)質(zhì)量檢測(cè)。由于無人機(jī)的雙重屬性，這兩者是缺一不可的，需要齊頭并進(jìn)才能從源頭徹底杜絕“黑飛”現(xiàn)象。

四、無人機(jī)監(jiān)管的對(duì)策建議

針對(duì)無人機(jī)監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題，我們分別從立法、監(jiān)管主體、監(jiān)管模式等幾個(gè)方面入手，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）在立法方面，加快相關(guān)法律建設(shè)，修改現(xiàn)有法律，并做到與時(shí)俱進(jìn)

首先，制定更加完善的法律法規(guī)體系。建構(gòu)一個(gè)完整的低空空域管理法律法規(guī)管理體系，加快《航空法》的制定，確定我國(guó)空域管理的基本原則，細(xì)化到航空領(lǐng)域內(nèi)各個(gè)部門的各方面，如健全無人機(jī)的分類標(biāo)準(zhǔn)及統(tǒng)一管理的數(shù)據(jù)庫(kù)，并嚴(yán)格按照分類標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)一管理；在空域使用方面，明確空域的劃分及使用原則，為確定使用主體和監(jiān)管主體的法律責(zé)任提供更加綜合的法律依據(jù)。

其次，修改現(xiàn)有的法律及規(guī)章制度，修補(bǔ)法律漏洞。例如，對(duì)于《民航法》，在無人機(jī)飛行審批方面的規(guī)定，適當(dāng)放松其審批方面的程序；在新發(fā)布的《民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》中，完善對(duì)無人機(jī)的登記管理制度，保證無人機(jī)都能登記在案；對(duì)于《通用航空飛行管理?xiàng)l例》，指定明確的監(jiān)管部門，對(duì)無人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管，并規(guī)定具體的審批程序和相關(guān)部門的審批期限和審批權(quán)限，在源頭上防止越權(quán)監(jiān)管，重復(fù)監(jiān)管，無人監(jiān)管等問題；在《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》中，細(xì)化駕駛員資格證的種類，對(duì)不同等級(jí)的駕照做出明確的規(guī)定，以提高審批的效率等。

最后，在制定及修改法律時(shí)，應(yīng)注意在創(chuàng)制新法與清理舊法時(shí)不相矛盾，遵循法制統(tǒng)一、上下位法不能相抵觸的規(guī)則。例如在制定新法時(shí)，首先規(guī)范立法工作程序，編制立法規(guī)劃，在本源上預(yù)防立法沖突；在《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》的修改中，關(guān)于無人機(jī)監(jiān)管方面的規(guī)定，不得與《低空空域管理使用規(guī)定》空域的管理相沖突。

（二）在航空保障和空域監(jiān)管建設(shè)方面，建立安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)各部門的分工與職責(zé)，使監(jiān)管隊(duì)伍職能化；加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與協(xié)調(diào)工作，加大對(duì)相關(guān)部門的監(jiān)督，對(duì)失職者制定相應(yīng)的處罰制度。在現(xiàn)有的監(jiān)管基礎(chǔ)上，繼續(xù)壯大無人機(jī)安全監(jiān)管隊(duì)伍，同時(shí)加大培訓(xùn)的投入力度，增加專業(yè)化的知識(shí)培訓(xùn)、考核。在監(jiān)管技術(shù)方面，適時(shí)開發(fā)新技術(shù)、研發(fā)新產(chǎn)品，滿足社會(huì)不斷變化的需要。最后，建立無人機(jī)的適航性審査標(biāo)準(zhǔn)，明確無人機(jī)飛行的時(shí)間、空域、航線、高度等標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)管提供活動(dòng)基礎(chǔ)。

（三）實(shí)行全程監(jiān)管，減少監(jiān)管方面的漏洞

嚴(yán)格準(zhǔn)入初始審批。基本的運(yùn)營(yíng)許可證及運(yùn)營(yíng)規(guī)范安全許可證的審批必須嚴(yán)格記錄在案，并保證審批過程的快捷、高效；適當(dāng)拓展合法飛行的渠道，建立快速審批系統(tǒng)，節(jié)約審批時(shí)間，建設(shè)快速、便捷的飛行準(zhǔn)入體系。

在運(yùn)行時(shí)實(shí)行持續(xù)安全監(jiān)管，以日常監(jiān)察、專項(xiàng)監(jiān)察和綜合監(jiān)察方式來實(shí)行持續(xù)安全監(jiān)管。在日常監(jiān)察方面，保證日常的運(yùn)行機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，并確保足夠的工作時(shí)間；在專項(xiàng)監(jiān)察方面，保證無人機(jī)各個(gè)方面的指標(biāo)都合格；在綜合監(jiān)察方面，要靈活處理，全方位地防止監(jiān)管漏洞出現(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求迅速增加。“黑飛”事件的頻發(fā)，反映出無人機(jī)監(jiān)管問題亟待解決，不抓監(jiān)管，不僅使低空空域資源浪費(fèi)，發(fā)展緩慢，更嚴(yán)重的是擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，所以補(bǔ)充立法上的空白、明確無人機(jī)的監(jiān)管主體、完善無人機(jī)的登記系統(tǒng)，對(duì)無人機(jī)實(shí)行全程監(jiān)管，建立完善的各類監(jiān)管機(jī)制很重要。此外，宣傳航空文化，敦促無人機(jī)操作者嚴(yán)加自律，提高全民對(duì)無人機(jī)使用的安全意識(shí)，也非常重要。相信我們?cè)诮⑵疠^為完善的各類監(jiān)管機(jī)制，并提高全民無人機(jī)使用意識(shí)后，一定會(huì)改善無人機(jī)監(jiān)管困難的現(xiàn)狀，為良好的飛行秩序和地面安全提供保障。