精準(zhǔn)扶貧視角下H省X市脫貧攻堅(jiān)成效評估

耿瓊瓊（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450000）

一、評估指標(biāo)

對政府扶貧政策績效管理評價(jià)，學(xué)界有從扶貧資金瞄準(zhǔn)與績效、扶貧效果、參與式扶貧效果、整村推進(jìn)扶貧開發(fā)監(jiān)測、扶貧治理結(jié)構(gòu)等角度評價(jià)；有學(xué)者從可持續(xù)性、合作性、公平性和效率方面構(gòu)建扶貧政策績效評估指標(biāo)體系；有學(xué)者從扶貧對象選擇、村級瞄準(zhǔn)、資金投入、資金使用和項(xiàng)目管理方面評價(jià)扶貧項(xiàng)目績效；也有按扶貧政策實(shí)施區(qū)域成效和政策分類推進(jìn)結(jié)果進(jìn)行的評價(jià)等。貧困治理績效還與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、扶貧對象自身的努力等因素相關(guān)，有學(xué)者把政府扶貧開發(fā)制度績效分為內(nèi)在績效和外在績效，內(nèi)在績效包括責(zé)任性、協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性，外在績效則包括經(jīng)濟(jì)效率、配置公平和人的全面發(fā)展，對貧困治理制度的實(shí)施效果，通過貧困發(fā)生率、貧困人口數(shù)量、貧困群體的生活水平、整體素質(zhì)、社會(huì)參與度等方面所產(chǎn)生的改變程度等方面進(jìn)行評估；對于精準(zhǔn)扶貧，目前政府多從減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和資金使用綜合維度構(gòu)建評估指標(biāo)體系。

3個(gè)一級指標(biāo)分別是脫貧成效、精準(zhǔn)識別度及扶貧工作滿意度。3個(gè)一級指標(biāo)分解為8個(gè)二級指標(biāo)。（1）一級指標(biāo)脫貧成效分解為兩個(gè)二級指標(biāo)：脫貧率和“兩不愁三保障”。（2）一級指標(biāo)精準(zhǔn)識別分解為三個(gè)二級指標(biāo)：程序規(guī)范、貧困瞄準(zhǔn)和信息公開。（3）一級指標(biāo)幫扶工作滿意度分解為三個(gè)二級指標(biāo)：幫扶措施滿意度、幫扶工作滿意度與幫扶成效滿意度。17個(gè)三級指標(biāo)分別用于評價(jià)二級指標(biāo)。（1）對于二級指標(biāo)脫貧率，本報(bào)告采用兩個(gè)三級指標(biāo)進(jìn)行測量，一個(gè)是貧困人口脫貧率，指截止到2017年10月底已脫貧人口與2018年預(yù)脫貧貧人口的比率；另一個(gè)是貧困戶脫貧率，指截止到2017年10月底已脫貧貧困戶與2018年預(yù)脫貧貧困戶的比率。（2）對于二級指標(biāo)兩不愁三保障，本報(bào)告采用五個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測量，分別為貧困戶是否做到不愁吃、不愁穿、義務(wù)教育有保障、基本醫(yī)療有保障及住房安全有保障。（3）對于二級指標(biāo)程序規(guī)范，本報(bào)告采用兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測量，分別為貧困戶是否填寫貧困申請書和參加貧困戶評議會(huì)程序。（4）對于二級指標(biāo)貧困瞄準(zhǔn)，本報(bào)告用貧困戶是否了解本村是否有貧困家庭尚未受到救助進(jìn)行測量。（5）對于二級指標(biāo)信息公開，本報(bào)告采用兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測量，分別為本村是否對貧困戶名單和扶貧資金使用情況進(jìn)行公示。（6）對于二級指標(biāo)幫扶措施滿意度，本報(bào)告采用幫扶措施滿意度進(jìn)行測量，即自X市精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，2018年預(yù)脫貧農(nóng)戶對幫扶措施的滿意度評價(jià)。（7）對于二級指標(biāo)幫扶工作滿意度，本報(bào)告采用兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測量，分別為對幫扶責(zé)任人和駐村工作隊(duì)工作滿意度評價(jià)。（8）對于二級指標(biāo)幫扶成效滿意度，本報(bào)告采用兩個(gè)三級指標(biāo)進(jìn)行測量，分別為貧困戶受到幫扶后的幸福感和貧困戶受到幫扶后的信心感變化。

二、樣本描述

（一）數(shù)據(jù)來源

本次評估數(shù)據(jù)來自社會(huì)治理H省協(xié)同創(chuàng)新中心2017年11月的調(diào)查，該調(diào)查在X市范圍內(nèi)通過問卷調(diào)查、深度訪談和資料查閱等方法，分別以貧困戶、貧困村第一書記和村干部為對象方進(jìn)行了抽樣調(diào)查。

X市現(xiàn)有貧困村31個(gè)（省級貧困村13個(gè)，X市級貧困村18個(gè)）。2018年擬脫貧貧困戶已完成建檔立卡工作，共560戶1743人，分布在J管委會(huì)、D鎮(zhèn)、G鎮(zhèn)、K鎮(zhèn)、L鎮(zhèn)、M鎮(zhèn)等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)樣本分布與樣本容量的相關(guān)理論，并結(jié)合抽樣總體的實(shí)際情況，確定抽取樣本的數(shù)量為72戶，占總體的12.9%，樣本能夠較全面地反映總體即X市2018年擬脫貧貧困戶的真實(shí)情況。針對這72戶樣本的問卷有效回收70份，有效回收率為98.6%。

調(diào)查對象除2018年擬脫貧貧困戶外，基于評估原則的考量，并根據(jù)調(diào)查的實(shí)際情況，同時(shí)抽取了34位村干部和32位第一書記進(jìn)行問卷調(diào)查和結(jié)構(gòu)化訪談，作為扶貧評估的重要數(shù)據(jù)和資料來源。

（二）抽樣方法

貧困戶抽樣采用“多段概率比例規(guī)模抽樣方法，簡稱“PPS抽樣法”。

貧困戶抽樣采取分層分階段的方式進(jìn)行。首先，在X市范圍內(nèi)選取J管委會(huì)、D鎮(zhèn)、觀音寺鎮(zhèn)、K鎮(zhèn)、L鎮(zhèn)、M鎮(zhèn)等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為初級抽樣單位；其次，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018年擬脫貧貧困戶所在的村級單位為二級抽樣單位，采用隨機(jī)數(shù)表隨機(jī)抽樣方法抽取要調(diào)查的村級單位；再次，以各村級單位中2018年擬脫貧貧困戶為三級抽樣單位，采用等距隨機(jī)抽樣的方法抽取要調(diào)查的貧困戶。

村干部和第一書記的抽樣采用“配額抽樣方法”，其中被抽中的貧困村的第一書記全部接受了問卷調(diào)查和結(jié)構(gòu)化訪談。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）貧困戶人力資源閑置問題突出，部分人主動(dòng)脫貧意識不強(qiáng)

致貧原因中“家庭成員患重病或殘疾”不僅會(huì)直接導(dǎo)致家庭開支增加，形成“因病致貧”，還會(huì)連帶家中至少有一名成員為了照顧病人而無法外出擇業(yè)，降低了增加收入的可能性。另外，還有一部分人由于年齡偏大，或無專業(yè)技能，只能在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)選擇就近就業(yè)。這些都屬于勞動(dòng)力資源未被有效利用的情形。換而言之，這一部分貧困人口實(shí)際處于人力資源閑置浪費(fèi)狀態(tài)，只要有就業(yè)條件就完全可以實(shí)現(xiàn)自我脫貧。

另外還有一部分貧困戶則屬于等靠要的“懶漢”。由于受多種因素的影響，極個(gè)別文化素質(zhì)低、家庭經(jīng)濟(jì)條件差的貧困戶，思想消極保守，已經(jīng)接受了貧困的事實(shí)，習(xí)慣了貧困生活，這部分人戶主動(dòng)脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足，產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴思想，認(rèn)為扶貧就是政府給錢，其他措施都是無用功，這種想法在大量貧困戶中存在，這種錯(cuò)誤的想法，一定會(huì)阻礙扶貧工作的進(jìn)行，也會(huì)造成政府出臺的一些能力扶貧或者精神扶貧措施無法進(jìn)行下去。

（二）職業(yè)技能培訓(xùn)是有效的脫貧方式

扶貧措施針對性是有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的重要保障。為了考察X市各項(xiàng)扶貧措施的實(shí)施效果，以“您認(rèn)為您家能夠?qū)崿F(xiàn)脫貧的主要原因是什么”這一問題的回答進(jìn)行分析，有近四成受訪者認(rèn)為其實(shí)現(xiàn)脫貧原因在于通過參加職業(yè)技能培訓(xùn)提升就業(yè)能力。職業(yè)技能培訓(xùn)是一項(xiàng)“造血”而非“輸血”的幫扶措施，對貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧具有可持續(xù)性作用。

此外，調(diào)查結(jié)果顯示有48.2%受訪者表示接受過職業(yè)技能培訓(xùn)，且對這一扶貧措施滿意度為96.2%。因此，職業(yè)技能培訓(xùn)對貧困戶的脫貧起到了至關(guān)重要作用，且具有可持續(xù)性，是有效脫貧方式。

（三）政府是扶貧攻堅(jiān)的最主要主體，其他社會(huì)力量參與較少

廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，合力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國社會(huì)力量在扶貧工作的參與中所占比重非常小。對X市的調(diào)查也表明，各級政府在脫貧攻堅(jiān)工作中發(fā)揮了不同程度的作用。幫扶過程中，幫扶干部和村干部，市政府、縣政府、鄉(xiāng)政府和村委會(huì)對貧困戶的影響最大。調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)，有很少部分貧困戶在子女上學(xué)問題上得到了一些企業(yè)的資助，而且這些給予資助的企業(yè)都是駐村工作隊(duì)所在的單位。也正是基于此緣由，在X市所抽的70戶有效樣本中，很少貧困戶選擇得到過社會(huì)組織的幫助。這說明，在X市的脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)程中，政府是最重要的主體，扶貧是政府在唱“獨(dú)角戲”，其他社會(huì)主體缺少參與。

（四）扶貧中對貧困戶識別與扶貧資金使用公開度不夠，程序規(guī)范尚需加強(qiáng)

精準(zhǔn)識別程序嚴(yán)格規(guī)范、扶貧信息透明公開是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的有力保障。X市自2014年起對貧困農(nóng)戶實(shí)行建檔立卡，并對2015、2016、2017擬脫貧人口進(jìn)行了分類管理。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，X市許多地區(qū)存在對貧困戶的識別不明確的問題，一些不應(yīng)該屬于貧困戶范疇的家庭被納入其中，而另一些原則上應(yīng)屬于貧困戶的家庭卻沒有被納入貧困戶行列。對于這種情況，在后續(xù)的工作中應(yīng)進(jìn)一步核實(shí)。

通過對問卷的統(tǒng)計(jì)進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，從寫申請書、會(huì)議評議、名單公示、資金公示四個(gè)方面來看，扶貧資金公示比例最低，為95.65%，仍有一定的改進(jìn)空間；從X市不同區(qū)域來看，D鎮(zhèn)在會(huì)議評議和名單公示的兩個(gè)方面比例均為最高，L鎮(zhèn)在寫申請書、會(huì)議評議、資金公示方面排名均為最低，J管委會(huì)在名單公示方面比例最低95.13%。因此，各地在信息公開方面還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

五、對策建議

（一）完善貧困識別和退出機(jī)制，提高精準(zhǔn)扶貧程度

貧困戶的精準(zhǔn)識別是扶貧工作中必須首先要做的工作，判斷是否貧困，需要從多個(gè)維度綜合辨別，包括農(nóng)民收入能力、可支配能力和消費(fèi)能力，以及建立貧困人口與評價(jià)綜合指標(biāo)體系等。同時(shí)，還應(yīng)完善貧困戶退出機(jī)制，以脫貧實(shí)效為依據(jù)，以群眾認(rèn)可為標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)格、規(guī)范、透明的貧困退出機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行退出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范工作流程，實(shí)行民主評議，退出結(jié)果公示公告，讓群眾參與，做到全程透明。切實(shí)做到程序公開、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、檔案完整、結(jié)果公正。

（二）重視能力扶貧和精神扶貧，提高扶貧效果穩(wěn)定性

多數(shù)致貧是因?qū)W歷低，缺乏一技之長，缺少就業(yè)門路等。因此在扶貧過程中，針對此類原因致貧的貧困戶，根據(jù)不同情況制定不同的措施，加強(qiáng)能力扶貧。提高他們的勞動(dòng)能力和工作技能來幫助他們脫貧。能力扶貧和精神扶貧，是扶貧工作的重要方式，因此在扶貧工作進(jìn)行中能力扶貧和精神扶貧必須放到同等位置上，雙管齊下，幫助貧困戶更好更快地解決貧困問題。

（三）設(shè)立公共服務(wù)崗位，解決勞動(dòng)力閑置問題

以村集體為單位，組建村公共服務(wù)中心，設(shè)立村集體公益性公共服務(wù)崗位，政府就近安置村民勞動(dòng)力，尤其是貧困人口或低收入群體勞動(dòng)力，使其實(shí)現(xiàn)家門口自主就業(yè)，獲取酬勞的同時(shí)又可兼顧照顧家庭和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。政府和村集體統(tǒng)籌利用扶貧專項(xiàng)資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金、福利機(jī)構(gòu)社會(huì)捐贈(zèng)資金、社會(huì)愛心人士捐款等各類資金投入，在環(huán)境衛(wèi)生、安全保衛(wèi)、居家養(yǎng)老、幼兒教育、抗洪救災(zāi)、藍(lán)天工程、秸稈禁燒、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、公共設(shè)施維護(hù)等方面獲取較為合理的人力資源成本，形成良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村管理水平提升和消除農(nóng)村貧困同步，并可同步解決完全無勞動(dòng)能力貧困人員的生存問題。

（四）鼓勵(lì)多主體參與，加強(qiáng)扶貧主體間協(xié)調(diào)溝通

我國曾下發(fā)過多項(xiàng)文件引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、有能力的個(gè)人等社會(huì)力量參與到扶貧工作中來，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際扶貧中，少有社會(huì)力量參與其中。然而，很多社會(huì)組織在扶貧工作中具有突出優(yōu)勢，如能將其應(yīng)用到能力扶貧和精神扶貧過程中，會(huì)產(chǎn)生顯著的效果。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，榜樣人物在扶貧過程中同樣可以發(fā)揮很大的作用，讓貧困戶了解榜樣人物的事跡，激發(fā)他們致富的熱情，對精神扶貧也是一項(xiàng)重要的幫助。因此，有序擴(kuò)大社會(huì)力量的參與，使企業(yè)、社會(huì)組織和有能力的個(gè)人能夠充分發(fā)揮其作用，可以更好的開展貧困幫扶工作，早日打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。