“吹哨者”視角淺談事業(yè)單位內(nèi)部控制

□喬 柳

一、引言

在我國當代社會中，行政事業(yè)單位作為我國經(jīng)濟發(fā)展的一個特殊組織，承擔著政策制定和組織與實施的重要職責，以提供各種社會服務(wù)為直接目的，財政撥款是其主要資金來源，可以說，行政事業(yè)單位是中國社會發(fā)展走向的主導(dǎo)者。但是，和我國現(xiàn)有的上市公司和其他非營利性組織等部門相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況卻相對落后，與其初始成立的目標理念、肩負的社會重要職責有所違背，主要存在的問題是單位工作分配不合理、分工不夠明確、工作效率低、競爭機制不明顯、貪污腐敗現(xiàn)象存在等。這些不良現(xiàn)象備受社會各界的普遍關(guān)注，有些甚至引發(fā)了人民群眾的不滿，加劇了社會矛盾的產(chǎn)生。因此，如何以較低的成本有效地提高行政事業(yè)單位管理水平，創(chuàng)新行政事業(yè)單位管理方式，增強事業(yè)單位的規(guī)章制度實施效率，提高單位的內(nèi)部控制質(zhì)量，已經(jīng)成為事業(yè)單位現(xiàn)存的一個迫切需要解決的問題。而單位內(nèi)部員工是最熟悉單位內(nèi)部控制制度實施有效與否的人員，他們能否主動扮演“吹哨者”，這在很大程度上影響了我國事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量。

二、文獻綜述

國內(nèi)外有很多學者也從不同角度對事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況和改善措施等方面進行了研究。Near JP,Miceli,MP（1985）談到吹哨者在有利益的保護下和利益的驅(qū)使下更容易誘發(fā)吹哨者的吹哨行為，良好的吹哨者保護措施可以使吹哨者將其獲取的信息充分揭發(fā)，但是他們還可以選擇利用掌握的內(nèi)部信息從其他渠道獲得利益。由此看來，利益在很大的程度上決定了吹哨者的吹哨意愿。王德敏（2010）在論文中提出并總結(jié)了事業(yè)單位存在的問題，指出事業(yè)單位的內(nèi)控應(yīng)該從崗位設(shè)定、責任分配、業(yè)務(wù)操作規(guī)范等方面進行精細化管理，成為了一部指導(dǎo)用書。宗文龍，魏紫，于長春（2012）采取對某事業(yè)部門財務(wù)人員進行單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀的問卷調(diào)查，總結(jié)了組織部門內(nèi)部控制的問題，員工的反映情況和工作狀態(tài)，進一步提出解決對策等。唐曉玉（2013）在梳理了事業(yè)單位的內(nèi)控體系后，從組織單位的日常經(jīng)濟活動入手，探究內(nèi)部控制的制度設(shè)計、實施環(huán)節(jié)，深入發(fā)掘存在的問題，針對性的給出建議。馬丹（2017）以中等職業(yè)學校為研究對象，從宏觀和微觀著手尋找中職院校內(nèi)部控制存在的問題，基于問題提出具體的方案設(shè)計。盡管對于事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量有很多學者有所研究，但都是拘泥于內(nèi)部控制的五要素上，本文以上市公司為類比，從吹哨者視角來優(yōu)化我國的內(nèi)部控制。喬慧，張曼，鄭風田（2017）以消費者注重的食品安全為課題，研究食品市場吹哨者的作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，吹哨者不僅降低控制成本和監(jiān)管成本，而且大大緩解了我國的食品安全問題。欒甫貴，田麗媛（2017）研究發(fā)現(xiàn)：上市公司內(nèi)部工作人員能否主動扮演吹哨者的角色，將在很大程度上保障我國信息披露的質(zhì)量，而且會降低公司的審計成本和代理成本，可見吹哨者的重要性。孟飛（2018）在研究英國的吹哨者權(quán)利保護大法《公共利益披露法》的基礎(chǔ)上，參考英國金融監(jiān)管部門構(gòu)建的吹哨者保護規(guī)定，指出其存在的意義，結(jié)合我國詳情，提出構(gòu)建我國金融監(jiān)管部門的吹哨者保護規(guī)則。

三、理論分析

事業(yè)單位是國家為了提供科教文衛(wèi)等社會服務(wù)而建立的社會公益性組織，其最顯著的特點是服務(wù)性非營利性的組織。根據(jù)2012年財政部出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中對事業(yè)單位內(nèi)部控制定義的界定，它提出：“為實現(xiàn)組織目標，通過構(gòu)建制度體系，執(zhí)行戰(zhàn)略和實施程序等，對經(jīng)濟活動可能面臨的風險進行預(yù)防和控制。”

“吹哨者”一詞來源于英國警察的吹哨行為，在有罪案發(fā)生時，用于提醒公眾的注意。本文主要是指事業(yè)單位內(nèi)部有不良行為時，單位員工能予以揭發(fā)檢舉，使社會公眾了解，盡快采取措施，使事業(yè)單位及時改正。

當前事業(yè)單位的內(nèi)部控制五要素為內(nèi)部控制整體環(huán)境、風險評估、事實與控制、信息傳遞與反饋和監(jiān)督保障機制。結(jié)合現(xiàn)實是事業(yè)單位的特點，我們可以發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位的控制環(huán)境主要包括機構(gòu)設(shè)置、管理層的直管能力、人事政策和單位文化氛圍等；風險分為整體風險和作業(yè)風險。整體風險可能有內(nèi)部人員相互勾結(jié)，互相包庇的貪污風險，使用財產(chǎn)效率低，預(yù)算執(zhí)行不當?shù)蕊L險。作業(yè)風險主要可能是具體業(yè)務(wù)活動實施不當，涉及范圍狹窄，如權(quán)責分配不當，執(zhí)行程序不規(guī)范等風險。事業(yè)單位的控制主要涉及預(yù)算控制、業(yè)務(wù)流程控制、財務(wù)系統(tǒng)控制、信息控制等。信息傳遞對于事業(yè)單位而言主要是及時有效，提高信息的有用性。監(jiān)督保障主要是上級部門和內(nèi)部管理人員的監(jiān)督檢查，沒有特定的時間和特定的規(guī)范。

事業(yè)單位不像我國上市公司每年都必須由審計師出具的審計報告，因此內(nèi)部人員的積極參與程度對我國事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量的提升有很好的促進作用。首先，單位內(nèi)部人員熟知單位各項操作流程，了解本單位的內(nèi)部控制制度，在長期的工作中，很清楚哪些制度或規(guī)范欠缺，存在漏洞。其次，內(nèi)部人員是最直接的人員，他們的參與程度和發(fā)言權(quán)是最真實有效的，也是能在第一時間告知內(nèi)控不足的人員，有利于及時糾正錯誤，減少相應(yīng)的成本。因此，建立有效的吹哨者保護措施，不僅可以降低成本，也可以提升工作人員的工作積極性和參與程度，有助于事業(yè)單位的良好發(fā)展。

四、影響吹哨有效的因素

在單位沒有制定相應(yīng)的吹哨保護制度時，當員工揭發(fā)檢舉單位存在的不法現(xiàn)象時，很容易受到處罰，輕則罰款、減薪，重則降職、被開除，甚至會被打擊報復(fù)，因此作為一個理性的工作人員，在自己吹哨之前，往往會進行抉擇，選擇有利于自己的理性行為，寧可做一個碌碌無為的小員工，也不會積極揭發(fā)，這樣對于事業(yè)單位很容易形成一種上級人員貪污腐敗，沒有真實作為，下級員工當一天和尚撞一天鐘，一副事不關(guān)己高高掛起的姿態(tài)。因此，影響單位員工吹哨的因素有以下幾方面。

（一）物質(zhì)保障不到位，精神激勵欠缺

單位員工選擇在事業(yè)單位工作，一方面是由于事業(yè)單位屬于國家性質(zhì)的單位，有利于實現(xiàn)自己的政治理想和抱負，另一方面，大部分人很可能看中的是其工作體面，屬于鐵飯碗性質(zhì)的崗位，工作輕松，盡管工資不高，卻可以養(yǎng)家糊口。因此，單位員工會由于工作的來之不易，放棄吹哨，放棄揭發(fā)檢舉，一旦失去工作或降薪，將無法滿足自己的生活需要，如果物質(zhì)激勵比較豐厚，內(nèi)部人員就可以少一層生活顧慮。

物質(zhì)保障是基礎(chǔ)，精神激勵與物質(zhì)激勵同等重要。但實際上，一般單位的精神激勵并不到位。事業(yè)單位雖然有匿名信箱，用于群眾和員工反應(yīng)單位存在的不良現(xiàn)象，但現(xiàn)實中，其有效作用并不得以發(fā)揮。在員工揭發(fā)檢舉后如果遭遇失業(yè)，被迫下崗，如果有上層單位領(lǐng)導(dǎo)心存報復(fù)，自己的正義行為很可能被同行看作是內(nèi)鬼，遭遇非議，泄露本單位信息，在短時間內(nèi)很難找到各方面適宜的工作，心靈創(chuàng)傷更是難以彌補。

（二）員工責任意識淡薄，選擇性逃避自身責任

當代社會，責任意識欠缺現(xiàn)象嚴重，事業(yè)單位作為政策的制定者，本應(yīng)該積極起好帶頭模范作用，但實際上貪于享受自己的現(xiàn)有條件，身上的重任并沒能充分意識到，盡管可能有意識到自己的責任，但身存的氛圍很有可能將自己的精力消耗殆盡。面對單位內(nèi)部存在的關(guān)鍵問題，會有選擇性的逃避，避重就輕，不屬于自己范圍內(nèi)的任務(wù)，絕不參與，不提出自己的見解，即使是自己的責任，也會做出有利于自己的安排，而不是為了有效地解決事情。

（三）競爭機制存在不足，職務(wù)晉升、分配不合理

事業(yè)單位的崗位相對穩(wěn)定，在職人員少，提升空間也不足，大部分人員都抱有當一天和尚撞一天鐘的想法，對于單位執(zhí)行程序規(guī)范存在的不足也當睜眼瞎，不聞不問，不管不顧，對于上級領(lǐng)導(dǎo)層分配的事物懶懶散散，消磨時間，不去甄別任務(wù)的有效性、可行性和實用性，不能充分發(fā)揮自己的價值，恪盡職守，更不會惹事燒身，積極發(fā)現(xiàn)單位存在的漏洞，提出自己的見解。

這些問題可能與晉升空間狹窄有關(guān)。事業(yè)單位的內(nèi)部在職人員少，工作任務(wù)主要是服務(wù)性和非營利性的，人員表現(xiàn)的機會和用武之地欠缺，我國的人口基數(shù)大，工作人員法定退休年齡在55歲或60歲，現(xiàn)有的單位高層管理人員絕大數(shù)是70年代的人，均未達到退休年齡，職位尚未有空缺，因此晉升空間不充沛。事業(yè)單位招人采取筆試加面試的考核制度，以成績來分配工作崗位，可能存在考生的能力被錯誤安排，不能發(fā)揮自己的才能。

五、優(yōu)化吹哨效力的對策

（一）不忘初心，堅定信念

事業(yè)單位的本質(zhì)是服務(wù)性的組織，其最開始的目標是服務(wù)于國家和廣大群眾，有利于國家和社會的健康穩(wěn)定發(fā)展，基于此，事業(yè)單位應(yīng)時刻響應(yīng)黨的號召，執(zhí)行黨的決定，樹立為人民服務(wù)的信念，不忘初心，砥礪前行。在不斷實踐的過程中應(yīng)形成積極健康向上的組織文化，時時處處將人民的利益置于首位，發(fā)揮自身的光和熱，充分踐行服務(wù)意識。只有在這樣的氛圍中，公司員工才能擔當起自己的責任和使命，面對不法行為，積極吹哨示意。

（二）優(yōu)化考核方式，人盡其才

選擇合適的考核方式是獲取人才的重要途徑，作為事業(yè)單位，對已有的考核方式，應(yīng)結(jié)合本單位的特點，對其進行合理優(yōu)化，遵循適應(yīng)性，全面性，以及成本效益等原則，保障人才獲取的公平性。同時，加強人力資源管理，盡可能熟悉每位職工的特點，將他們置于合適的崗位，充分發(fā)揮每位人才的特點，更好地為本單位服務(wù)。

（三）合理競爭，優(yōu)化晉升機制，調(diào)動積極性

在晉升路上，競爭是不可避免的。但事業(yè)單位應(yīng)發(fā)揮自己的組織文化，使員工合理競爭，公平競爭。競爭有合理競爭和惡意競爭，只有通過合理競爭，才能使每位員工發(fā)揮自己的作用，營造共同進步的結(jié)果。在日常生產(chǎn)經(jīng)營活動中，單位應(yīng)充分調(diào)動員工的積極性，通過建立合理的獎懲機制，使得每位員工都能參與到本單位的經(jīng)營中來，及時發(fā)現(xiàn)某些制度的缺陷，結(jié)合自己的專業(yè)特點和自己的知識儲備，尋找出更為良好的解決方法，從而提高本單位的生產(chǎn)經(jīng)營效率，進而加快單位前進的步伐。

因此，事業(yè)單位要始終堅持擇優(yōu)，優(yōu)中選優(yōu)，不養(yǎng)閑人，充分發(fā)揮每位員工的長處，讓有實力的人得到提升。主要領(lǐng)導(dǎo)者要能秉承公平公正的態(tài)度，堅持廉義禮恥，建立完善的工作體制和晉升體制，加強內(nèi)部監(jiān)督，及時預(yù)防和懲治單位內(nèi)部存在的舞弊行為和拉幫結(jié)派行為，在民主投票的基礎(chǔ)上不局限于票數(shù)高的能晉升，要以事實工作業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)，綜合抉擇，盡量做到人盡其才，杜絕人才的浪費，對于敢于提出不同見解的同志要予以表彰，給予提升的機會，杜絕非法打擊報復(fù)行為的發(fā)生。

六、結(jié)論

通過上述分析，我們可以得出以下結(jié)論并提出相應(yīng)的建議。

第一，對于吹哨者而言，良好的吹哨者保護措施會直接影響吹哨者的意愿，有效的獎金激勵機制、良好的晉升機制和工作表彰很大程度上增加了吹哨者的數(shù)量和積極參與程度，對于單位內(nèi)部發(fā)生的不良和不法行為，能夠在第一時間得到解決，提升了事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量。因此，現(xiàn)階段的主要任務(wù)是建立良好合理的吹哨者保護措施，給出最為明確的規(guī)定。

第二，對于事業(yè)單位而言，吹哨者保護措施的建立，會在很大程度上提升內(nèi)部控制的質(zhì)量和信息披露的及時程度、有效程度，不但降低了國家政府的監(jiān)督管理成本，保障了內(nèi)部人員揭發(fā)檢舉的權(quán)益，而且激發(fā)了內(nèi)部人員的工作積極性和參與程度，良好的晉升機制和競爭機制，讓下層員工看到了晉升的空間，也會讓上層領(lǐng)導(dǎo)者有危機感，所有的員工在工作中會更加善于發(fā)現(xiàn)問題，敢于提出不同的見解，真真正正的做到人盡其才，一改以前慵懶渙散的工作氛圍，單位的組織文化也會有很大的提升。

因此，我們應(yīng)該充分利用內(nèi)部人員的吹哨行為來監(jiān)督單位的運營管理，這就需要國家根據(jù)我國現(xiàn)有情況，參考國外的吹哨者保護制度，建議符合中國國情的吹哨者保護措施，改善我國事業(yè)單位的內(nèi)部控制質(zhì)量，使事業(yè)單位良好健康的發(fā)展下去。