PPP可持續(xù)發(fā)展與財政風險的研究

□楊 波

當前我國面臨較大的經(jīng)濟下行壓力，地方政府債務整體可控但風險顯現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化建設資金需求大、老齡化嚴重等問題，國家大力推行PPP模式，希望吸引更多的社會資本投資于基礎設施等公共服務項目。PPP模式作為一種創(chuàng)新的制度供給，借助政府與市場的合作，無疑會給政府、企業(yè)、公眾帶來積極效應。但是，目前我國PPP發(fā)展尚不成熟，對項目的風險估計不足、風險控制制度不健全，這給PPP項目建設和運行的可持續(xù)性帶來隱患。

當前，規(guī)范發(fā)展和防范風險成為PPP可持續(xù)發(fā)展的主旋律。其中，財政風險將成為政府在未來PPP發(fā)展中的巨大挑戰(zhàn)，尤其是PPP項目中蘊藏的隱性財政風險。為此，最近我國不斷加強PPP項目的管理。據(jù)統(tǒng)計，財辦金[2017]92號文發(fā)布之日至2018年7月16日，全國PPP綜合信息平臺退庫項目共計4998項，其中：管理庫退至項目庫之外項目共計1745項，儲備清單退至項目庫之外項目共計3252項。因此，本文將主要分析我國目前PPP投資中蘊藏的財政風險問題，為我國PPP可持續(xù)發(fā)展提出有效建議。

一、研究現(xiàn)狀

PPP模式作為一種創(chuàng)新的公共服務供給模式，在西方國家早已流行。因此，國外學者對PPP模式的理論、現(xiàn)實意義、自身優(yōu)勢、風險分配以及合同管理等進行了深入研究。并且通過PPP項目的實施，也總結(jié)了豐富的實踐經(jīng)驗。根據(jù)Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的財政風險主要來源有兩個：一是公共服務特性：為保證公共服務的持續(xù)性，政府使自身在合作中成為弱勢一方，同時政府無限接受和承擔各種風險；二是在短期預算構(gòu)架下，政府采用長期合同產(chǎn)生劣性動機：由于短期預算無法與長期合同相對應，現(xiàn)期政府可能將財政風險轉(zhuǎn)移給下屆政府，這種前期的零成本投資導致了沒有成本收益優(yōu)勢的PPP項目實施，從而增加了財政風險。

近年來，財政風險在PPP項目中廣泛存在，因此受到世界銀行、葡萄牙等國家和機構(gòu)的重視。世界銀行建立PPP財政風險評估模型（PFRAM），基于國際會計和統(tǒng)計標準，采用五步?jīng)Q策樹的方法系統(tǒng)評估潛在宏觀財政影響，其中包括財政赤字、凈債務總額和政府或有債務等。同時，識別和評估PPP中的財政風險，研究合理的緩解措施（World Bank，2016）。葡萄牙采取網(wǎng)關過程（三個階段：計劃、設計和準備招標；投標與談判；建設和運營）的制度安排，財政部長得到授權(quán)，在PPP項目無法滿足一定條件時，可以停止或延遲PPP項目的實施。在網(wǎng)關過程的每一階段，財政部長都有接受或拒絕PPP項目的權(quán)利（Monteiro,2007）。

PPP模式在國內(nèi)發(fā)展較晚，因此目前尚未形成系統(tǒng)的理論研究，并在實際經(jīng)驗上還不夠豐富。研究領域主要集中在PPP模式的定義、特點與優(yōu)勢、風險分配和項目可行性等方面（賈康，2016，溫來成，2015等）。關于財政風險的研究也大多集中在對于風險的來源、分類以及防范措施上。目前，對PPP模式的財政影響研究不夠。相對于傳統(tǒng)政府采購模式，PPP模式擁有諸多優(yōu)勢，但PPP模式的長期合同特性以及PPP模式隱含的各種政府或有、隱性負債問題，可能導致政府在PPP模式中承擔過多風險，政府面臨高額的中長期財政成本，對中長期財政和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定帶來沖擊。特別是在當前我國的財政預算和會計制度還在不斷完善的背景下，PPP模式可能不僅不能有效降低財政風險，還會形成新的財政風險。同時，相對于世界許多國家PPP模式由中央政府組織實施，我國由地方政府主導的PPP模式隱性債務風險更應受到關注。

二、我國PPP發(fā)展中財政風險的暴露事實

（一）財政承受能力10%的紅線易失守

為防范風險，財政部明確提出10%的財政紅線，這是符合國際慣例的。但是這一10%警戒線是基于嚴格意義上的公私伙伴關系的和財政預算。在我國，PPP中的第二個“Private”并非嚴格意義上的私人資本，國有資本占比更多。有政府支撐的國有資本的參與無疑會增加財政支出。同時，我國“一般公共預算”的統(tǒng)計口徑也使10%的指標計算具有一定的不確定性。我國政府預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算組成。國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算有特定內(nèi)涵和支出約束，與PPP項目預算支出聯(lián)系不大。但政府性基金預算對PPP項目財政支出比例產(chǎn)生顯著影響。如果將PPP項目的財政支出列入政府性基金預算，或者隨著我國預算制度的改革，逐漸將政府性基金預算納入一般公共預算，則全部PPP項目的預算支出不超過一般公共預算支出的10%的警戒線作用將大大削弱。

（二）“明股實債”問題開始顯現(xiàn)

“明股實債”顧名思義，名義上體現(xiàn)為股權(quán)投資，但其本質(zhì)是債權(quán)。該詞在融資領域已運用很久，但在PPP領域中大多賦予貶義的涵義。在PPP項目中，建設運營的實體是股權(quán)清晰的SPV特殊項目公司，一般情況下地方政府不控股，比重較小，更多的股本在社會資本那一方。因為初衷是解決政府財政壓力的問題。目前“明股實債”有兩種情況，一種是地方政府的，或政府、企業(yè)加總出的股權(quán)資金占項目總投資的比重很低，總體上看起來是政府或項目公司對外的一大筆負債；另外一種是，附加企業(yè)股權(quán)的回購條款。雖然現(xiàn)在企業(yè)掌握較多股權(quán)，但是有一個附加的協(xié)議，即在PPP項目運營以后的若干年內(nèi)，政府逐步將股權(quán)再買回來?！懊鞴蓪崅眴栴}的出現(xiàn)，導致大量“偽PPP”的產(chǎn)生，這無疑將會給地方政府財政帶來巨大壓力。

（三）融資平臺公司違規(guī)參與

地方政府融資平臺公司是準財政，其作為社會資本方參與本級PPP項目，必然增加債務風險。這與推動PPP模式以減少地方政府債務的初衷不相吻合。盡管《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號文）對地方政府平臺公司以社會資本的身份參與PPP項目予以約束，但國辦發(fā)[2015]42號給地方政府平臺公司予以松綁。這種平臺公司合規(guī)與違規(guī)參與PPP項目，會加大或有債務產(chǎn)生的風險。

三、政策建議

（一）強化財政承受能力論證

財政承受能力論證的作用在于限制地方政府利用PPP項目擴張投資，從而避免長期政府支付責任不可控的現(xiàn)象。為避免財政承受能力論證流于形式并失去“安全閥”的功效，地方政府應重點關注各類政府承諾和風險成本，將PPP財政承諾置于政府預算監(jiān)管之下。

因此，應將所有引發(fā)政府支付責任的決定或事項，包括政府付費或補貼、股權(quán)投資、配套投入以及風險分擔等，均納入財政承受能力測算之中，并從社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政能力水平、整體負債情況以及風險管理能力等角度，評價政府履約能力。尤其統(tǒng)籌本級全部已實施和擬實施的PPP項目各年度支出責任，并綜合考慮行業(yè)均衡性和PPP項目投資計劃，以及將指標的測算依據(jù)、標準和結(jié)果向社會公開。

（二）優(yōu)化風險分配機制

公認的PPP項目風險分擔原則是由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。政府和社會資本之間應該合理分配風險，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。社會資本在建設、運營等方面具有先天優(yōu)勢，因此應該更多承擔建設、運營中的微觀風險。政府在政策、制度等宏觀層面更具優(yōu)勢，應該積極承擔宏觀風險。

目前風險測算方法比較單一，還有可能流于形式。深入研究PPP風險評估方法，政府如果可以度量預測風險，估算成本，就可以更加合理地分配風險。

（三）提高PPP市場透明度

較高的PPP信息透明度將有利于市場監(jiān)督，遏制各種違規(guī)PPP項目的發(fā)展。從項目準備、采購、執(zhí)行和移交四個階段，做好每階段公布的信息。

在項目準備階段，公開實施方案的編制，包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)（項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關配套安排）、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)（授權(quán)關系和監(jiān)管方式）、采購方式選擇等；在項目采購階段，提高政府支出責任透明度，包括單個項目的財政支出信息和單個地區(qū)內(nèi)全部PPP項目的政府支出信息。執(zhí)行階段重視對項目的中期評估，及時分析項目的合理性和可能存在的項目風險。在項目移交階段，對項目進行績效評價，并且按照規(guī)定公開評價結(jié)果。

（四）提高民營企業(yè)參與率

提高PPP項目的民營資本參與率，使我國PPP項目逐漸成為真正意義上的PPP項目，這有利于有效降低系統(tǒng)性財政風險。

首先，降低民營資本以聯(lián)合體的方式參與PPP項目的門檻。由于與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)在準入門檻上處于嚴重劣勢，因此鼓勵民營企業(yè)“抱團取暖”，以聯(lián)合體的方式參與。在項目采購過程中，減少對其聯(lián)合體的數(shù)量、資質(zhì)、出資等的過多限制或歧視性限制，促進大量具備專業(yè)領域服務能力但出資能力不強的民營企業(yè)和具備出資能力、但缺乏專業(yè)服務能力的金融機構(gòu)積極地參與PPP項目。其次，對民營企業(yè)投資較多并具有運營優(yōu)勢的社會保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等民生領域的PPP項目，給與當期進項稅退稅政策優(yōu)惠，減輕項目公司現(xiàn)金流緊缺的壓力。最后，通過融資支持基金支持民營企業(yè)融資。一方面，發(fā)揮其信息和處理優(yōu)勢，改善當前廣泛存在的金融機構(gòu)“挑項目”、“挑社會資本”的現(xiàn)象；另一方面，區(qū)域性的PPP支持基金，具有承接上級引導基金資源的優(yōu)勢，能精準支持中小民營企業(yè)，真正發(fā)揮支持基金的引導作用。