論防災(zāi)減災(zāi)的權(quán)利路徑

黃智宇

(南昌大學(xué) 法學(xué)院，江西南昌 331103)

一、自然災(zāi)害面前并非人人平等

我國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，自然災(zāi)害頻發(fā)、多發(fā)。災(zāi)害面前人人平等也是多數(shù)人的認(rèn)知。但是，果真如此嗎？有學(xué)者對(duì)2000年至2012年我國(guó)自然災(zāi)害人口損失情況做了分析，結(jié)果顯示經(jīng)濟(jì)水平越高的地區(qū)，災(zāi)害對(duì)該地區(qū)的影響程度越弱。*參見(jiàn)趙飛、汪洋、劉南江、張妮娜：《2000-2012年我國(guó)自然災(zāi)害人口損失情況特征分析》，載《災(zāi)害學(xué)》2013年第4期。從具體的個(gè)案來(lái)看，以5·12汶川地震為例，受災(zāi)人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不平衡，農(nóng)村人口占比大。*參見(jiàn)沈茂英：《“5·12”汶川大地震受災(zāi)人口特征與生存環(huán)境變化分析》，載《西北人口》2008年第6期。而這主要是關(guān)系著貧富差距的問(wèn)題，從而影響了建筑物防震能力、災(zāi)害保險(xiǎn)購(gòu)買能力、災(zāi)后恢復(fù)力等。*參見(jiàn)Robert R. M. Verchick, Facing catastrophe: environmental action for a post-Katrina world, Harvard University Press, pp.107-116,2010.2005年美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)，普遍擁有汽車的中產(chǎn)階級(jí)在颶風(fēng)來(lái)臨前能夠更好地撤離，從而免于或大大降低了災(zāi)害損失。不止社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，受災(zāi)者的年齡，如兒童和老人；性別，如女性，也更容易遭受災(zāi)害侵襲。*參見(jiàn)Elaine Enarson.Women and girls last? Averting the second post-katrina disaster, 2009; Thomas Gabe, Gene Falk & Maggie McCarty. Hurricane Katrina: social-demographic characteristics of impacted areas, CRS Order Code RL33141, 17-19, 2005. Daniel A. Farber, Jim Chen, Robert R. M. Verchick, etc.Disaster law, Aspen Publishers, 2010.從全球范圍來(lái)看，在1974-2003年間，自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人數(shù)和受影響人數(shù)中，最為嚴(yán)重的是亞洲地區(qū)的中國(guó)和印度；非洲地區(qū)的阿爾及利亞、埃塞俄比亞以及非洲南部的幾個(gè)國(guó)家；其次便是亞洲及非洲的其他地區(qū)、拉丁美洲和澳洲地區(qū)；其它北美和歐洲等發(fā)達(dá)區(qū)域所受的影響最小。*The International Disaster Database,http://www.emdat.be/world-map，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年7月2日。在1975年1月到2008年10月間(除了流行病)，國(guó)際應(yīng)急災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)(EM-DAT)記錄中的8866起自然災(zāi)害導(dǎo)致了2283767人口死亡。在這些數(shù)據(jù)中，僅23起大型災(zāi)害……就導(dǎo)致1786084人口死亡，他們大多來(lái)自發(fā)展中國(guó)家。也就是說(shuō)，0.26%的災(zāi)害事件導(dǎo)致了78.2%的人口死亡，且發(fā)展中國(guó)家與最不發(fā)達(dá)國(guó)家中的脆弱人群更容易受自然災(zāi)害的影響。這些固有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件差異不僅直接影響自然災(zāi)害的后果，而且還影響防災(zāi)減災(zāi)的各個(gè)階段，如災(zāi)前自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息的缺乏，災(zāi)害立法、規(guī)劃等的參與度低以及災(zāi)后受災(zāi)者的不平等待遇甚至被歧視，等等。

綜上，我們可以看出，自然災(zāi)害對(duì)每個(gè)人來(lái)說(shuō)都是壞事，但對(duì)那些弱勢(shì)群體和權(quán)利被剝奪者而言尤甚*參見(jiàn)Robert R. M. Verchick. Disaster justice: the geography of human capability, Duke Environmental law & Policy Forum, Vol.23:23,2012.，可見(jiàn)，自然災(zāi)害面前并非人人平等。那么，作為防災(zāi)減災(zāi)最主要的主體——國(guó)家，其在防災(zāi)減災(zāi)時(shí)，是否公平地致力于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)？是否實(shí)施了有效的防災(zāi)減災(zāi)？對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利，是否給予了特別的保障呢？要回答這些問(wèn)題，首先要從對(duì)自然災(zāi)害的認(rèn)知發(fā)展入手進(jìn)行探究。過(guò)去，我們將自然災(zāi)害視為一種“上帝的懲罰”或“自然的突變”，*參見(jiàn)黃智宇：《生態(tài)減災(zāi)的法律調(diào)整：以環(huán)境法為進(jìn)路》，武漢大學(xué)2016年博士論文。因此，自然災(zāi)害的發(fā)生對(duì)人類而言，是一種不幸，人們信奉災(zāi)害面前人人平等。然而，現(xiàn)實(shí)卻向我們顯示了，自然災(zāi)害對(duì)不同的種族、階層、區(qū)域、性別、年齡等群體造成的影響不同。這是因?yàn)?，自然?zāi)害已不再是單純的自然事件，而是“自然與社會(huì)相互作用的結(jié)果”*童星、張海波：《基于中國(guó)問(wèn)題的災(zāi)害管理分析框架》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。。在許多的時(shí)候，直接或間接的歧視現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了脆弱性，從而影響到個(gè)人和群體免遭災(zāi)害影響和從災(zāi)害影響下恢復(fù)的能力。當(dāng)社會(huì)因素在引發(fā)或加劇自然災(zāi)害時(shí)，現(xiàn)代災(zāi)害便不僅僅是一種不幸，更是社會(huì)中已有的潛在不公正在惡劣環(huán)境下的進(jìn)一步體現(xiàn)了。也就是說(shuō)，自然事件(natural hazards)本身并不會(huì)造成不公，它只是增強(qiáng)和加重了社會(huì)中固已存在的不足。由此，當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生在那些最脆弱的群體——由于社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的原因而更易暴露在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)面前的群體時(shí)，他們更容易受影響且難以恢復(fù)，這些群體的人權(quán)往往得不到充分保障。概括來(lái)說(shuō)就是，“自然災(zāi)害本身不是災(zāi)害，它們因?yàn)楸┞?、脆弱性和恢?fù)力因素而變成災(zāi)害，所有這些因素都能夠通過(guò)人類(包括國(guó)家)行為而得到解決。(政府)未能采取合理的預(yù)防措施以降低暴露和脆弱性，提高恢復(fù)力，以及提供有效減緩，因此這便是一個(gè)人權(quán)問(wèn)題”。*Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR). “Organization profile: Policies and Programmes in DRR”, www.preventionweb.net/english/professional/contacts/profile.php?id=1370.最后訪問(wèn)2017年8月10日。

二、保障平等的國(guó)際法趨勢(shì)：從需求路徑到權(quán)利路徑

1755年里斯本地震*地震發(fā)生后伴隨的眾多火災(zāi)和一次致命性的海嘯，直接導(dǎo)致里斯本的毀滅，同時(shí)有40000城市居民在災(zāi)害中死亡，另外有10000西班牙和摩洛哥居民在災(zāi)害中死亡。被稱為“第一次現(xiàn)代災(zāi)害”*Daniel A. Farber, Jim Chen, Robert R. M. Verchick, and Lisa Grow Sun. Disaster Law and Policy (second edition), Aspen Publishers, 2010, p1.，因?yàn)檫@次災(zāi)害改變了人們對(duì)命運(yùn)的模糊認(rèn)識(shí)，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)和恢復(fù)階段，民眾開(kāi)始要求政府有更多的作為，并且開(kāi)始將自身視為環(huán)境變化的因素。此次災(zāi)害促使了歐洲第一份建筑法案的出臺(tái)。而后，20世紀(jì)福利國(guó)家出現(xiàn)，意味著當(dāng)政府面對(duì)大量的人員傷亡、公共衛(wèi)生危機(jī)、貧困和流浪者的情況，政府需要提供人道救援與合作、重建基礎(chǔ)設(shè)施、滿足公共設(shè)施和安全的基本需要。至此，基于需求的國(guó)家施舍模式的防災(zāi)減災(zāi)路徑建立，并不斷發(fā)展至自然災(zāi)害領(lǐng)域。國(guó)家施舍模式是援助人被憐憫、同情和利他動(dòng)機(jī)所感動(dòng)，從而幫助處于弱勢(shì)地位的人。這種模式的著力點(diǎn)在于援助人，認(rèn)為納稅人可能主動(dòng)向處于弱勢(shì)的陌生人提供福利，而對(duì)需要福利的受益人的最有效幫助是通過(guò)國(guó)家援助。*于立深：《權(quán)利義務(wù)的發(fā)展與法治國(guó)家的建構(gòu)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第3期。受益者所接受的幫助是援助者基于其友愛(ài)、同情、憐憫和慷慨而提供的幫助，而非基于受益者的權(quán)利。這也是福利國(guó)家背后的典型現(xiàn)代思想——只注重需求本身，而不管需求背后的原因。*蔣銀華：《論國(guó)家義務(wù)的理論淵源：福利國(guó)理論》，載《河北法學(xué)》2010年第10期。根據(jù)古典自然哲學(xué)的“權(quán)利決定國(guó)家義務(wù)”，國(guó)家的義務(wù)是滿足權(quán)利。既然該減災(zāi)并不是基于權(quán)利，那么也就意味著國(guó)家沒(méi)有相應(yīng)的義務(wù)。

一方面，受災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性與人的致災(zāi)性*王建平：《“人的致災(zāi)性”及其界定》，載《政法論叢》2015年第6期。影響，另一方面，人權(quán)保障的呼聲日益高漲，單純的基于需求的減災(zāi)路徑的合法性受到質(zhì)疑。國(guó)家對(duì)自然災(zāi)害的規(guī)制也逐漸從局限于災(zāi)害救助轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防-應(yīng)急-救助-恢復(fù)”全過(guò)程災(zāi)害管理，尤其是預(yù)防的行動(dòng)逐漸增多。為了取得社會(huì)公眾的認(rèn)同，降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)越來(lái)越致力于保障民眾的人性尊嚴(yán)。為了實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)，國(guó)家的任務(wù)不斷增長(zhǎng)，國(guó)家的義務(wù)也不斷增加。“人權(quán)保障早已成為全球、全人類的共同信念，人權(quán)保障需要全球化?！?邱本：《論當(dāng)代人權(quán)的發(fā)展環(huán)境》，載《政法論叢》2016年第6期。在過(guò)去十幾年來(lái)，國(guó)際法上提出了一系列措施以建構(gòu)在災(zāi)害背景下人道主義行動(dòng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和法律框架。國(guó)際難民和移民法通過(guò)聯(lián)合國(guó)關(guān)于國(guó)內(nèi)移民的指導(dǎo)原則和聯(lián)合國(guó)難民高級(jí)專員公署在災(zāi)害導(dǎo)致的移民作用上，推進(jìn)了我們對(duì)自然災(zāi)害和人為災(zāi)害中的權(quán)利主體和義務(wù)主體的認(rèn)識(shí)。*參見(jiàn)UN Commission on Human Rights. The Guiding Principles on Internal Displacement (1998) UN Doc E/CN.4/1998/53/Add.2; Roberta Cohen. Reconciling Responsibility to Protect with IDP Protection, Brookings-LSE Project on Internal Displacement, March 2010, 8; Bryan Deschamp, Michelle Azorbo, and Sebastian Lohse, Earth. Wind and Fire: A Review of UNHCR’s Role in Recent Natural Disasters, UNHCR Policy Development and Evaluation Service (Geneva, June 2010).同時(shí)，國(guó)際人權(quán)條約和國(guó)際人權(quán)習(xí)慣規(guī)范也在自然災(zāi)害領(lǐng)域得到適用。還有大量的關(guān)于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、民防和互助的雙邊、三邊和區(qū)域條約，*參見(jiàn)IFRC. Law and Legal Issues in International Disaster Response: A Desk Study, Geneva, 2007, pp.62-84; Secretariat Memorandum on the Protection of Persons in the Event of Disasters, 60th Session of the ILC ,11 December 2007,UN Doc A/CN.4/590, pp.10-11, 29-36.以及旨在規(guī)制或闡明國(guó)內(nèi)、區(qū)域和國(guó)際災(zāi)害應(yīng)對(duì)的組織、規(guī)劃和實(shí)施的軟法。*參見(jiàn)Dug Cubie. An Analysis of Soft Law Applicable to Humanitarian Assistance: Relative Normativity in Action? (2012) 2 Journal of International Humanitarian Legal Studies 177.2013年人權(quán)理事會(huì)22/16決議要求全面研究“在災(zāi)后和戰(zhàn)后人權(quán)促進(jìn)和保護(hù)的最佳時(shí)間與主要挑戰(zhàn)，關(guān)注救助、恢復(fù)和重建階段的人權(quán)”，*參見(jiàn)HRC Res 22/16. Promotion and protection of human rights in post-disaster and post-conflict situations, 18 March 2013,UN Doc A/HRC/22/L.23. An initial progress report was published in August 2014 which provides a brief discussion of human rights in disasters and conflicts, but does not examine the issue in detail. See: Progress report on the research-based report of the Human Rights Council Advisory Committee on best practices and main challenges in the promotion and protection of human rights in post-disaster and post-conflict situations ,11 August 2014,UN Doc A/HRC/27/57.這是人權(quán)理事會(huì)第一次要求對(duì)災(zāi)害中的人權(quán)問(wèn)題進(jìn)行專門研究，盡管其將研究范圍限制在災(zāi)后的救助恢復(fù)重建階段是比較狹窄的。人權(quán)路徑對(duì)災(zāi)前的風(fēng)險(xiǎn)管理和準(zhǔn)備也是同等重要的。上述的這些國(guó)際規(guī)范有一個(gè)共同特征——將保護(hù)個(gè)體作為災(zāi)害應(yīng)對(duì)的中心。因而，毋庸置疑的，國(guó)際人權(quán)法至關(guān)重要，尤其是它明確規(guī)定了關(guān)于災(zāi)害背景下的權(quán)利，如生命權(quán)、食物權(quán)、水權(quán)、避難權(quán)和健康權(quán)等等。目前，國(guó)際人權(quán)法的首要任務(wù)就是尊重、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)，其主要以如下四種方式用于增強(qiáng)災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)：(1)當(dāng)政府預(yù)防或減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不力時(shí)，要求政府承擔(dān)責(zé)任；(2)利用與性別相關(guān)的國(guó)際人權(quán)法以促進(jìn)將性別融入到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)階段；(3)國(guó)內(nèi)移民指導(dǎo)原則反映了國(guó)際軟法的作為支持災(zāi)害移民權(quán)利的方式；(4)人道機(jī)構(gòu)操作性指導(dǎo)的發(fā)展是將人權(quán)法轉(zhuǎn)換為具體行動(dòng)的方式。*參見(jiàn)Elizabeth Ferris. How can international human rights law protect us from disasters? Paper prepared for the American Society of International Law, Annual Meeting, 10 April 2014.由此可見(jiàn)，國(guó)際法上已明確確立了減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與人權(quán)保障相結(jié)合。

聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)認(rèn)為，權(quán)利路徑是一種基于國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐中致力于促進(jìn)和保障人權(quán)的人類發(fā)展的概念性框架，該框架試圖分析發(fā)展中存在的不平等問(wèn)題，解決阻礙發(fā)展進(jìn)步的不平等做法和權(quán)力的不公正分配問(wèn)題。*United Nations Human Rights. Report of the Office of the United Nations High Commissioner on Human Rights on the Relationship between Climate Change and Human Rights, U.N.Doc.A/HRC/10/61.2009.對(duì)平等和公正的關(guān)注，要求各國(guó)政府和援助組織格外關(guān)注災(zāi)害發(fā)生之前的脆弱性和不平等現(xiàn)象；在災(zāi)害發(fā)生之后，各國(guó)政府和援助組織應(yīng)當(dāng)著手解決各種不平等現(xiàn)象，保護(hù)最脆弱的群體。*聯(lián)合國(guó)大會(huì)第六十六屆會(huì)議臨時(shí)議程項(xiàng)目，促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)：人權(quán)問(wèn)題，包括增進(jìn)人權(quán)和基本自由切實(shí)享受的各種途徑。 參見(jiàn)www.ohchr.org/Documents/Issues/Housing/A.66.270_ch.doc，2017年8月16日最后訪問(wèn)。這種“基于權(quán)利的方式”認(rèn)為人類擁有權(quán)利，未滿足需求可被視為對(duì)權(quán)利的否定。但是，權(quán)利和需求又是不一樣的。權(quán)利不僅僅包括物質(zhì)需求，還包括更廣泛的民事、政治、經(jīng)濟(jì)和文化角色。最后，也是最重要的，權(quán)利與義務(wù)相伴；需求則不必然。*參見(jiàn)Yaniv Roznai. The insecurity of human security, 32 Wis. Int'l L.J. 95, 2014.由此可以看出，權(quán)利更具普遍性和約束力。因此，權(quán)利路徑被界定為“滿足特殊需求，同時(shí)提醒人們?cè)跒?zāi)害中擁有的法定權(quán)利”*United Nations. Protection of persons in the event of disasters: Memorandum by the Secretariat, UN Doc.A/CN.4/590, 11 December 2007, p.6.。其具有以下優(yōu)勢(shì)：(1)權(quán)利的確認(rèn)能夠確保受影響的個(gè)體和社會(huì)是法律體系的中心，*參見(jiàn)Dug Cubie ,Marlies Hesselman. Accountability for the human rights implications of natural disasters: a proposal for systemic international oversight, This paper originated in presentations at the University of Leiden conference on International Humanitarian Assistance and International Law, 24-25 January 2013.而不是以國(guó)家為中心，這樣能夠有助于降低個(gè)體和社會(huì)的脆弱性，提高他們的恢復(fù)力。(2)災(zāi)害狀況下適用和詳細(xì)闡述人權(quán)框架能夠通過(guò)問(wèn)責(zé)制度關(guān)注恰當(dāng)?shù)暮涂蓤?zhí)行的責(zé)任。*同①。為此，“未來(lái)決策者要考慮的不僅僅是如何最有效的管理災(zāi)害，而是考慮誰(shuí)來(lái)承擔(dān)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的責(zé)任和義務(wù)?！?參見(jiàn)Kristian Cedervall Lauta. disaster law,Routledge, 2015.(3)如果人道救助不是基于人權(quán)框架，那么它的范疇會(huì)很狹窄，并且不能將災(zāi)民所有的基本需求納入到整體的規(guī)劃過(guò)程中。 “一種權(quán)利文化必須建立在災(zāi)害事件發(fā)生前、發(fā)生中和發(fā)生后，目的是為了重建計(jì)劃更加的公正和可持續(xù)?！?Hope Lewis. Human Rights and Natural Disaster, 33 Hum. Rts. 12, 2006.(4)權(quán)利路徑有助于建立應(yīng)對(duì)災(zāi)害的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和程序，這些標(biāo)準(zhǔn)和程序的確立又反過(guò)來(lái)依賴于國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際層面的有效監(jiān)管。但令人遺憾的是，目前仍然沒(méi)有獲得普遍認(rèn)可的、全面的和具有法律約束力的法律規(guī)定，包括國(guó)際規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)和救助受自然災(zāi)害影響的群體，這也使得國(guó)際防災(zāi)減災(zāi)之權(quán)利路徑的實(shí)效大打折扣，對(duì)各國(guó)政府以及其它主體基于權(quán)利視角而實(shí)施減災(zāi)的推動(dòng)不夠理想。

三、免于災(zāi)害損失的權(quán)利體系框架

從上文中可以看出，防災(zāi)減災(zāi)的權(quán)利路徑是建立在免于災(zāi)害損失的權(quán)利體系之上的。“在任何一個(gè)發(fā)育良好的權(quán)利體系中都有三個(gè)主要角色需要清楚：權(quán)利主體，義務(wù)主體和問(wèn)責(zé)機(jī)制。因此，描述一種權(quán)利體系，我們需要知道：權(quán)利主體及其權(quán)利的性質(zhì)；義務(wù)主體及其義務(wù)的性質(zhì)；責(zé)任實(shí)施以及保障履行責(zé)任制度的機(jī)構(gòu)。”*George Kent. Rights-based disaster planning, East-West Center Spring 2012 Evening Seminar,2012,p.3.具體如下：

(一)權(quán)利主體及其權(quán)利的性質(zhì)

免于災(zāi)害損失的權(quán)利*參見(jiàn)Fladwel Rawinji. The human right to protection from disasters: the case for human rights-based disaster risk reduction, http://www.preventionweb.net/files/submissions/31225_righttodisasterprotection.pdf, 最后訪問(wèn)時(shí)間：2017年8月28日。體系是指在自然災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急、救助和恢復(fù)重建過(guò)程中,公民有要求政府、企業(yè)甚至個(gè)人減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，保障生命財(cái)產(chǎn)和生態(tài)安全的權(quán)利。免于災(zāi)害損失的權(quán)利與其說(shuō)是一種新的權(quán)利體系，毋寧說(shuō)是原有權(quán)利體系在新場(chǎng)域內(nèi)的適用。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，可以將人類的基本權(quán)利分為四大類：(1)與人身安全與完整相關(guān)的權(quán)利，包括生命權(quán)，免于屠殺、強(qiáng)奸、虐待、綁架等的權(quán)利；(2)與基本生活必需相關(guān)的權(quán)利，如食物、飲用水、避難所、充足衣物、健康服務(wù)和衛(wèi)生的權(quán)利；(3)與其它經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化需求相關(guān)的權(quán)利，如教育權(quán)、工作權(quán)、獲得賠償?shù)臋?quán)利等；(4)與其它民事和政治需求相關(guān)的權(quán)利，如宗教信仰自由，言論自由，政治參與，訴訟自由和平等權(quán)等。對(duì)自然災(zāi)害的各個(gè)階段而言，災(zāi)前預(yù)防需要對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識(shí)和了解，需要獲得基本的防災(zāi)訓(xùn)練，需要參與到災(zāi)前規(guī)劃、立法等過(guò)程中，因此，3和4類的基本權(quán)利在該階段最為重要。自然災(zāi)害的應(yīng)急和救援階段有一系列因素會(huì)影響有效的災(zāi)害應(yīng)對(duì)，包括缺乏規(guī)劃、協(xié)調(diào)，存在救助歧視，以及受災(zāi)過(guò)程中的一些“趁火打劫”，由此1和2類的基本權(quán)利在該階段顯得尤為重要。災(zāi)后恢復(fù)階段在短期內(nèi)要恢復(fù)到能夠保持最低水平的運(yùn)轉(zhuǎn)，在長(zhǎng)期內(nèi)要促使生活恢復(fù)正常，在此階段要關(guān)注受災(zāi)者的需求，尤其是精神健康的恢復(fù)；杜絕重建過(guò)程中的腐敗行為；尊重當(dāng)?shù)氐奈幕?、風(fēng)俗；提供公平的補(bǔ)償；尋求司法救濟(jì)等問(wèn)題。由此表明3類的基本權(quán)利則是災(zāi)后恢復(fù)重建過(guò)程中需要重點(diǎn)保障的。雖然各個(gè)階段的權(quán)利保障的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但是，只有充分尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)所有的基本權(quán)利才能保障對(duì)受自然災(zāi)害影響的主體的恰當(dāng)保護(hù)。*參見(jiàn)Natalia Yeti Puspita. Legal analysis of human rights protection in times of natural disaster and its implementation in Indonesia, Asian Law Institute Working Paper Series No.013, 2010.

根據(jù)權(quán)利主體的狀況分類，免于自然災(zāi)害威脅的權(quán)利主體可以分為一般主體和特殊主體。自然災(zāi)害對(duì)人類的生命、財(cái)產(chǎn)和健康都帶來(lái)了巨大的沖擊，威脅到了人類的基本權(quán)利。這些人權(quán)應(yīng)屬于所有人，這些權(quán)利的享有僅因?yàn)槟闶侨祟惗@得，任何人都可作為權(quán)利主體主張權(quán)利。此外，還有專門對(duì)特殊群體的權(quán)利保障，這些群體在自然災(zāi)害面前更為脆弱，更易受災(zāi)害的威脅，他們包括婦女、兒童、老人、殘障人士和少數(shù)群體等。*參見(jiàn)Erica Harper. International law and standards applicable in natural disaster situations, International Development Law Organization ,2009.但是任何一種權(quán)利都不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生后出現(xiàn)緊急狀態(tài)時(shí)，權(quán)利則會(huì)適當(dāng)克減。人權(quán)克減并不是隨意的，而是應(yīng)當(dāng)遵循一些基本原則*如，基本權(quán)利不得克減原則?！稓W洲人權(quán)公約》第15條第2款所規(guī)定的不可克減的權(quán)利包括：生命權(quán)、免受酷刑或殘忍的、不人道的待遇的權(quán)利、免受奴役的自由以及不受有追溯力法律約束的權(quán)利。和必要的法律程序。

(二)義務(wù)主體及其義務(wù)的性質(zhì)

并不是所有侵犯人權(quán)行為都違反了法律義務(wù)；人權(quán)可能是道德的或倫理意義上的。*參見(jiàn)Amartya Sen. Elements of a Theory of Human Rights, 32 PHIL. & PUB. AFF. 315, 321(2004).國(guó)際條約承認(rèn)公民享有的權(quán)利，但是這并不意味著這些權(quán)利未得到保障就應(yīng)該追究責(zé)任。而且，這些國(guó)際規(guī)范幾乎未直接規(guī)定私主體(如個(gè)人、公司)的義務(wù)，更多的是規(guī)定了國(guó)家的義務(wù)。而這些義務(wù)的內(nèi)涵和范疇需要由國(guó)內(nèi)法律確定，而且不可能要求國(guó)家應(yīng)對(duì)所有對(duì)人權(quán)造成的威脅。那么，對(duì)于自然災(zāi)害，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)哪些義務(wù)呢？

國(guó)家作為保障人權(quán)的最主要義務(wù)主體，其應(yīng)履行尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)的責(zé)任。尊重的義務(wù)是禁止國(guó)家違反公認(rèn)的權(quán)利和自由，不得干涉或限制這些權(quán)利與自由的行使；保護(hù)的義務(wù)則要求國(guó)家采取措施，包括立法或提供有效的救濟(jì)來(lái)防止或組織他人對(duì)個(gè)人權(quán)利與自由的侵害；實(shí)現(xiàn)的義務(wù)包括滿足和促進(jìn)兩方面的義務(wù)。就滿足而言，它屬于“最低限度的核心義務(wù)”，即“每個(gè)締約國(guó)都有責(zé)任承擔(dān)最低限度的核心義務(wù)，以確保使每項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)均達(dá)到一個(gè)最基本的水平”；促進(jìn)的義務(wù)表明的是國(guó)家在整體上為促進(jìn)人權(quán)而應(yīng)采取一定措施的義務(wù)。*杜承銘：《論基本權(quán)利之國(guó)家義務(wù)：理論基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)形式與中國(guó)實(shí)踐》，載《法學(xué)評(píng)論》2011年第2期。具體在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，國(guó)家的義務(wù)程度逐漸增強(qiáng)，義務(wù)范圍不斷擴(kuò)展。首先，國(guó)家有預(yù)防生活損失的責(zé)任，包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)財(cái)產(chǎn)損失；同時(shí)有防止侵犯人權(quán)的責(zé)任，不管其原因是人為還是自然引起的。*參見(jiàn)Karen da Costa. The relationship between human rights and disaster risk reduction revisited: Bringing the legal perspective into the discussion, Journal of international humanitarian legal studies 6(2015), pp.64-86.這就意味著，受自然災(zāi)害影響的公民應(yīng)該與其他人一樣享有同等的權(quán)利與自由，因此，國(guó)家也應(yīng)履行相應(yīng)的義務(wù)。其次，在對(duì)自然災(zāi)害的認(rèn)識(shí)上經(jīng)歷了“上帝的懲罰”——“自然的突變”到“自然與社會(huì)共同作用的產(chǎn)物”的變化下，國(guó)家的責(zé)任也經(jīng)歷了“救助”到“應(yīng)急性管理”再到“綜合災(zāi)害管理”的拓展。如今，在自然災(zāi)害的“預(yù)防-應(yīng)急-救助-恢復(fù)重建”的綜合管理過(guò)程中，不同的過(guò)程中國(guó)家應(yīng)側(cè)重承擔(dān)的義務(wù)不同。在預(yù)防階段，國(guó)家主要應(yīng)履行尊重義務(wù)。國(guó)家在進(jìn)行各項(xiàng)國(guó)土資源規(guī)劃、災(zāi)害規(guī)劃以及災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)等措施時(shí)，不得侵犯公民的基本權(quán)利。因?yàn)闉?zāi)前預(yù)防階段，個(gè)體的權(quán)利還沒(méi)有受到自然災(zāi)害的侵襲，國(guó)家在履行職責(zé)的同時(shí)仍然需要負(fù)擔(dān)對(duì)等的義務(wù)。在應(yīng)急救助階段，一般狀況相對(duì)緊急，國(guó)家主要承擔(dān)保護(hù)義務(wù)，具體包括及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布災(zāi)情、通知災(zāi)民撤離、迅速組織救援隊(duì)伍、緊急疏散和撤離災(zāi)民、籌備救災(zāi)物資等等。同時(shí)還應(yīng)保護(hù)災(zāi)民免受第三人的侵犯。而在恢復(fù)重建階段，國(guó)家則應(yīng)負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)義務(wù)，為災(zāi)民提供恢復(fù)重建的資金、土地、住房和最基本的教育等，同時(shí)逐步恢復(fù)災(zāi)民的正常生活，促進(jìn)災(zāi)區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境的恢復(fù)。最后，國(guó)家承擔(dān)保障人權(quán)的義務(wù)的程度還取決于自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源與風(fēng)險(xiǎn)能否減緩的程度。對(duì)于復(fù)發(fā)性的、有規(guī)律的自然災(zāi)害而言，其風(fēng)險(xiǎn)往往能夠被預(yù)測(cè)，采取相應(yīng)的措施能夠減緩，因此，國(guó)家更具有預(yù)防、預(yù)警和減緩自然災(zāi)害損失的法律義務(wù)。*參見(jiàn)Jessica Lucia Frattaroli. A state’s duty to prepare, warn, and mitigate natural disaster damages, Boston College International & Comparative Law Review, Vol.37:173, 2014.對(duì)于突發(fā)性自然災(zāi)害而言，國(guó)家也應(yīng)履行相應(yīng)的程序，采取一定的措施。以最重要的生命權(quán)保障為例，國(guó)家應(yīng)履行五個(gè)方面的義務(wù)：第一，制定和實(shí)施災(zāi)害管理的法律和政策；第二，采取必要的行政措施，如監(jiān)測(cè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；第三，告知公眾風(fēng)險(xiǎn)和威脅的存在；第四，撤離潛在的受影響群體；第五，充分調(diào)查災(zāi)害發(fā)生的成因。*參見(jiàn)Kristian Cedervall Lauta. Disaster law, Routledge, 2015, p.79.應(yīng)該意識(shí)到，政府在保障公民權(quán)利上能力有限，但是，不管資源如何貧乏，在平時(shí)和危機(jī)狀況下，所有政府都有責(zé)任采取積極行動(dòng)保護(hù)生命，確保最低生活保障。貧困不能成為完全不作為的借口。*參見(jiàn)George Kent. The human right to disaster mitigation and relief; G. Kent . Environmental Hazards 3 (2001),pp. 137-138.國(guó)家保護(hù)、尊重和實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利的唯一例外是發(fā)生緊急狀態(tài)的情況下，行政機(jī)關(guān)可能需要停止或限制一些權(quán)利，這樣做的目的往往是保護(hù)其他的權(quán)利。

然而，不僅僅是國(guó)家需要承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)的義務(wù)，越來(lái)越多的私主體在開(kāi)發(fā)利用自然資源與生態(tài)環(huán)境的過(guò)程中引發(fā)或者加劇了自然災(zāi)害，由此也負(fù)有防災(zāi)減災(zāi)的責(zé)任。在我國(guó)，法律法規(guī)規(guī)定了私主體(公民、法人和其他組織)的義務(wù)，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定：“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”；《防洪法》第六條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)防洪工程設(shè)施和依法參加防汛抗洪的義務(wù)”；《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》第5條第3款規(guī)定：“因工程建設(shè)等人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害的治理費(fèi)用，按照誰(shuí)引發(fā)、誰(shuí)治理的原則由責(zé)任單位承擔(dān)”。這就意味著防災(zāi)減災(zāi)不再僅是國(guó)家的義務(wù)，各類私主體也因自身行為而引發(fā)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其后果而應(yīng)承擔(dān)預(yù)防、應(yīng)急、恢復(fù)與治理的義務(wù)。

(三)問(wèn)責(zé)制度

防災(zāi)減災(zāi)的權(quán)利路徑還有賴于有效的問(wèn)責(zé)制度(Accountability)。問(wèn)責(zé)的任務(wù)就是確保那些負(fù)有義務(wù)的主體在未履行義務(wù)或?yàn)E用權(quán)力的情況下應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)利主體承擔(dān)責(zé)任。*參見(jiàn)Anne-Marie Slaughter. The accountability of government networks, 8 Ind. J. Global Legal Stud. 347 ,2000-2001.依據(jù)問(wèn)責(zé)方式，問(wèn)責(zé)有政治問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)、專家問(wèn)責(zé)與社會(huì)問(wèn)責(zé)；根據(jù)責(zé)任主體，可以分為公司責(zé)任、層級(jí)責(zé)任、集體責(zé)任以及個(gè)體責(zé)任；根據(jù)問(wèn)責(zé)對(duì)象(責(zé)任主體的行為)，則可以分為財(cái)政問(wèn)責(zé)、程序問(wèn)責(zé)、結(jié)果問(wèn)責(zé)等。問(wèn)責(zé)制度能夠幫助提高資源分配的政治信譽(yù)和正當(dāng)性，能夠促進(jìn)社會(huì)服務(wù)的公平分配。問(wèn)責(zé)如若做到以下方面：制定行為規(guī)范；根據(jù)上述規(guī)范，公開(kāi)獲得、收集和評(píng)估義務(wù)主體現(xiàn)有和未來(lái)的行為信息；懲罰、激勵(lì)或賠償機(jī)制的存在，那么上述優(yōu)勢(shì)則將會(huì)得到最大限度地實(shí)現(xiàn)。*參見(jiàn)Mark Bovens, Analysing and assessing public accountability: a conceptual framework, European Governance Papers, No. C-06-01, the EU’s Framework Programme, Priority 7, http://www.connex-network.org/eurogov/pdf/egp-connex-C-06-01.pdf, 最后訪問(wèn)時(shí)間2017年8月30日。

問(wèn)責(zé)制度在災(zāi)害管理的各個(gè)階段(預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)、重建)都應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用，如在災(zāi)害發(fā)生后，問(wèn)責(zé)將證明責(zé)任主體在救助、安置、生計(jì)、重建和公共服務(wù)等方面的所作所為是否正當(dāng)與合法；根據(jù)最新《仙臺(tái)減災(zāi)框架：2015-2030》，在災(zāi)害發(fā)生前的問(wèn)責(zé)也同樣重要，因?yàn)闉?zāi)前更加關(guān)注減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，以及如何預(yù)防災(zāi)害和/或降低損失?；谌藱?quán)框架的問(wèn)責(zé)制度能夠提高對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)管，優(yōu)化各類減災(zāi)主體的行為，推動(dòng)災(zāi)害狀況下人權(quán)規(guī)范的實(shí)施。人權(quán)問(wèn)責(zé)程序需要對(duì)政策形成和執(zhí)行的各個(gè)方面進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督，同時(shí)推動(dòng)非政府主體和社會(huì)公眾全過(guò)程參與。

四、我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)路徑的探索及其完善

(一)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)路徑的現(xiàn)狀與問(wèn)題

目前，受國(guó)際人權(quán)理念的影響和我國(guó)法治化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)立法逐漸體現(xiàn)人權(quán)理念。在我國(guó)《憲法》“公民的基本權(quán)利義務(wù)”一章中明確規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”(第33條) “中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”(第45條)；根據(jù)《憲法》規(guī)定，國(guó)家又專門制定了《殘疾人保障法》(2008年修訂)、《未成年人保護(hù)法》(2012年修正)、《老年人權(quán)益保障法》(2015年修正)都明確了脆弱群體的權(quán)利，并制定了一系列的保護(hù)制度。我國(guó)自20 世紀(jì)80 年代以來(lái)就開(kāi)始了自然災(zāi)害立法。在自然災(zāi)害單行法中，也越來(lái)越重視對(duì)公民的權(quán)益保障，具體體現(xiàn)在：第一，立法目的中基本都明確了保護(hù)人民生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全；這是法律保障人權(quán)的體現(xiàn)。第二，立法內(nèi)容上，各單行法律法規(guī)也規(guī)定了對(duì)災(zāi)民具體需求的滿足，部分體現(xiàn)了法律對(duì)災(zāi)民權(quán)益的保障，如《防震減災(zāi)法》(2008年修正)中涉及到災(zāi)民飲用水安全、臨時(shí)避難所的提供、物品保障等等?！兜刭|(zhì)災(zāi)害防治條例》明確規(guī)定了單位和個(gè)人的檢舉和控告權(quán)。此外，我國(guó)還簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》(1976年)，公約明確規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利也應(yīng)成為我國(guó)的權(quán)利淵源。

但是，從現(xiàn)有的立法和實(shí)踐而言，我國(guó)并未確立基于權(quán)利路徑的防災(zāi)減災(zāi)理念，且現(xiàn)狀離理想目標(biāo)仍較遠(yuǎn)。具體表現(xiàn)在：

1.災(zāi)民權(quán)利未得到立法的全面確認(rèn)與保障。在常態(tài)法律中*有學(xué)者將法律體系分為“常態(tài)法律體系”與“非常法律體系”，其中，自然災(zāi)害法被列為非常法律體系中。雖然筆者對(duì)此分類不完全贊同，但是我國(guó)目前的法律現(xiàn)狀的確是將自然災(zāi)害法列為應(yīng)急法律體系之中，因此本文在分析時(shí)采用了此觀點(diǎn)的說(shuō)法。參見(jiàn)孟濤：《中國(guó)非常法律研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第3頁(yè)。，雖有權(quán)利宣示，卻沒(méi)有明確自然災(zāi)害場(chǎng)域下的權(quán)利。如《憲法》修正案第24條規(guī)定, “國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。這一條文更多地表現(xiàn)為客觀法, 而不是主觀權(quán)利, 它很大程度上不是賦予個(gè)體的權(quán)利,而是將全體或者某一類人作為對(duì)象科以國(guó)家保護(hù)的義務(wù)。它很難通過(guò)請(qǐng)求行政予以保障,很難通過(guò)司法加以實(shí)施。它需要通過(guò)立法的具體化而在執(zhí)法領(lǐng)域得到落實(shí)。*王貴松：《行政裁量權(quán)收縮的法理基礎(chǔ)——職權(quán)職責(zé)義務(wù)化的轉(zhuǎn)換依據(jù)》，載《北大法律評(píng)論》2009年第2輯，北京大學(xué)出版社2009年版，第354-374頁(yè)?！稇椃ā返?5條規(guī)定弱勢(shì)群體有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，該權(quán)利的享有僅限于三種情況(年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力)，未明確包括災(zāi)民獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。在對(duì)特殊脆弱群體的權(quán)益立法中，基本都是平常生活下的各類權(quán)益，也未專門列出在自然災(zāi)害場(chǎng)域內(nèi)應(yīng)享有的權(quán)利。而在災(zāi)害專門立法中，雖規(guī)定政府應(yīng)滿足災(zāi)民的各類需求，如災(zāi)后的飲用水、食品、藥品、衣物、避難所等，但是前文中也明確表明需求不等同于權(quán)利，需求的滿足僅是權(quán)利的一部分，而非權(quán)利的完整內(nèi)涵。*自然災(zāi)害的受災(zāi)者沒(méi)有權(quán)利就他們的損失尋求救濟(jì)。災(zāi)后的賠償或補(bǔ)償大多來(lái)自于私人保險(xiǎn)政策或人道救助項(xiàng)目。還有一些重要的程序性權(quán)利，如參與權(quán)也未得到法律確認(rèn)。同時(shí)，對(duì)于國(guó)際人權(quán)法中的關(guān)于受自然災(zāi)害影響的群體的保護(hù)和救助的協(xié)議、原則和標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)缺乏普遍認(rèn)同的、全面的和具有法律約束力的法律法規(guī)予以認(rèn)同。

2.基于需求的減災(zāi)范圍基本局限于災(zāi)后的應(yīng)急救助。目前法律主要通過(guò)救援救助條款、限制條款和補(bǔ)償條款的形式保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全，*廖艷：《中國(guó)自然災(zāi)害立法的人權(quán)審視》，載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。嚴(yán)重忽略災(zāi)前預(yù)防預(yù)警過(guò)程中的公民權(quán)利保障，如各項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的制訂缺乏公眾參與。我國(guó)自然災(zāi)害缺乏基本法，自然災(zāi)害單行法仍是體現(xiàn)災(zāi)害管理尤其是應(yīng)急管理的理念，將自然災(zāi)害視為一種危機(jī)，體現(xiàn)應(yīng)急法制的特點(diǎn)。

3.防災(zāi)減災(zāi)權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等。雖然國(guó)家作為防災(zāi)減災(zāi)的義務(wù)主體地位基本確立，但是卻還沒(méi)有形成對(duì)應(yīng)程度的國(guó)家責(zé)任體系，有學(xué)者將這種權(quán)責(zé)關(guān)系的不平衡性稱之為錯(cuò)位*關(guān)保英：《行政法的私權(quán)文化與潛能》，山東大學(xué)出版社2011年版，第404頁(yè)。。對(duì)于我國(guó)自然災(zāi)害管理權(quán)責(zé)關(guān)系而言，其錯(cuò)位性主要體現(xiàn)在災(zāi)害管理權(quán)力的擴(kuò)張與責(zé)任的狹隘化錯(cuò)位?？v觀我國(guó)自然災(zāi)害立法，從立法體例而言，政府職權(quán)型條款占法律條文的絕大多數(shù)。理論上而言，任何國(guó)家都負(fù)有自然災(zāi)害管理以保障人們生存與發(fā)展的職能，但這種職能能否轉(zhuǎn)化成法律責(zé)任而為司法體系所威懾支持還需要立法加以明確。然而，我國(guó)立法對(duì)國(guó)家法律責(zé)任的規(guī)定較為狹隘。我國(guó)刑法、行政法對(duì)國(guó)家災(zāi)害管理的有關(guān)法律責(zé)任做了規(guī)定：刑法中規(guī)定的瀆職罪(濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、傳染病防治失職罪等)、挪用公款罪中的從重情形(挪用用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、救濟(jì)款物等歸個(gè)人使用的)等反映了國(guó)家對(duì)公職機(jī)關(guān)和個(gè)人在行使災(zāi)害管理職權(quán)時(shí)的限制；行政法律規(guī)范中關(guān)于國(guó)家災(zāi)害管理法律責(zé)任的規(guī)定則更多，主要體現(xiàn)在災(zāi)害專門法律規(guī)范中。這些法律規(guī)范中對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定大多側(cè)重于對(duì)應(yīng)當(dāng)履行職權(quán)卻未履行有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的“責(zé)令改正”以及對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政處分或刑事責(zé)任。關(guān)于國(guó)家對(duì)管理相對(duì)人的災(zāi)害管理的義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定并不多，從數(shù)量和分量上都遠(yuǎn)比不上對(duì)職權(quán)的規(guī)定。對(duì)于國(guó)家自然災(zāi)害管理的侵權(quán)法律責(zé)任，往往因不可抗力規(guī)則和國(guó)家豁免原則而變得微乎其微?？傮w而言，國(guó)家自然災(zāi)害管理過(guò)程中的法律責(zé)任呈現(xiàn)出重個(gè)人化輕部門化、重內(nèi)部化輕外部化、重公法化輕私法化的特點(diǎn)。*參見(jiàn)杜群、黃智宇：《論自然災(zāi)害管理不作為的國(guó)家侵權(quán)責(zé)任》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期。

除了國(guó)家的權(quán)責(zé)不對(duì)等而造成公民權(quán)利無(wú)法得到保障外，社會(huì)、企事業(yè)單位甚至個(gè)人防災(zāi)減災(zāi)義務(wù)的不明確和防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任制度的不完善，也是權(quán)利路徑未得到有效實(shí)施的重要體現(xiàn)。

(二)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)權(quán)利路徑的確立

根據(jù)前文的分析，筆者認(rèn)為，要想確立我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)的權(quán)利路徑，應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

第一，至少在法律以上的層面明確公民在自然災(zāi)害領(lǐng)域的權(quán)利。我國(guó)《憲法》在明確國(guó)家尊重和保障人權(quán)的同時(shí)，規(guī)定了“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利”，這說(shuō)明我國(guó)公民真正享有的是法定的權(quán)利，而不是“天賦”的人權(quán)。明確的方式既可以在自然災(zāi)害單行法中以專門性條款加以明確，也可以在“規(guī)范應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件共同行為的重要法律”*李岳德、張禹：《〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉立法的若干問(wèn)題》，載《行政法學(xué)研究》2007年第4期。——《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》總則部分設(shè)專門性條款規(guī)定各類自然災(zāi)害中公民的權(quán)利和義務(wù)。但是鑒于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的對(duì)象是“突發(fā)事件”，立法理念是“應(yīng)急”；與“自然災(zāi)害”的內(nèi)涵和外延并不完全重合，與自然災(zāi)害法的立法理念也不盡一致，因此，筆者更傾向于在各自然災(zāi)害單行法中加以明確。權(quán)利的種類可以結(jié)合我國(guó)國(guó)情，參照《機(jī)構(gòu)間常委會(huì)關(guān)于人權(quán)和自然災(zāi)害的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則：如何保護(hù)受自然災(zāi)害影響的人》指出的災(zāi)民最需要的四類緊密相關(guān)的權(quán)利(第一類，保護(hù)生命、個(gè)人安全、人身安全與尊嚴(yán)；第二類，保護(hù)與獲得基本生活必需品相關(guān)的權(quán)利；第三類，保護(hù)其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利；最后一類，保護(hù)其他公民和政治權(quán)利)。*IASC operational guidelines on human rights and natural disasters,www.brookings.edu.cn, 2006.

第二，遵循公眾參與、信息共享與平等的三大原則，保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。參與意味著所有的社會(huì)組成部分，包括受影響的社區(qū)、非政府組織、少數(shù)民族、農(nóng)村人口以及婦女等都應(yīng)該發(fā)揮積極的作用，參與應(yīng)該是積極的、自由的和有質(zhì)量的。信息，尤其是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需要共享信息以鼓勵(lì)本地人員參與到共同的減災(zāi)活動(dòng)中，保持信息的透明和可得。最后，平等則意味著政府需要特別關(guān)注那些因?yàn)樾詣e、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)狀況、膚色、語(yǔ)言或其它因素而相對(duì)弱勢(shì)的群體，他們的利益應(yīng)該得到法律尊重和保障。

第三，完善自然災(zāi)害責(zé)任體系,對(duì)防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中的違法犯罪責(zé)任進(jìn)行追究，彌補(bǔ)或維護(hù)權(quán)利的保障。在現(xiàn)代社會(huì)，自然災(zāi)害問(wèn)題日益頻繁而嚴(yán)重，損失重大，其面對(duì)的問(wèn)題有兩個(gè)：(1)如何防止和減少自然災(zāi)害；(2)如何合理填補(bǔ)所產(chǎn)生的損害。災(zāi)害責(zé)任制度便具有這兩項(xiàng)功能：預(yù)防損害和填補(bǔ)損害。未來(lái)我國(guó)應(yīng)重點(diǎn)完善國(guó)家在自然災(zāi)害管理中的侵權(quán)責(zé)任、私主體引發(fā)自然災(zāi)害的法律責(zé)任(包括民事、行政、刑事責(zé)任)。對(duì)阻礙責(zé)任認(rèn)定的兩大抗辯事由——不可抗力與國(guó)家豁免應(yīng)做進(jìn)一步的研究。