新型政黨制度法治化發(fā)展的理論與實(shí)踐

殷嘯虎

（上海社會(huì)科學(xué)院，上海 200020）

習(xí)近平總書(shū)記在2018年3月4日下午參加全國(guó)政協(xié)聯(lián)組會(huì)發(fā)表的重要講話指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)人民和各民主黨派、無(wú)黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來(lái)的新型政黨制度?！笨倳?shū)記強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，要求我們堅(jiān)定不移鞏固和發(fā)展中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，發(fā)揮多黨合作獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，為決勝全面建成小康社會(huì)而團(tuán)結(jié)奮斗。”新型政黨制度是對(duì)我國(guó)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的精準(zhǔn)概括，揭示了中國(guó)特色社會(huì)主義政黨制度的性質(zhì)、特征與優(yōu)勢(shì)。

政黨制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展必須堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)，既要把握長(zhǎng)期形成的歷史傳承，不能割斷歷史；又要把握走過(guò)的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗(yàn)、形成的政治原則；更要把握現(xiàn)實(shí)要求、著眼解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而在依法治國(guó)的今天，更應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究新型政黨制度法治化發(fā)展的路徑，認(rèn)識(shí)新型政黨制度的性質(zhì)和特點(diǎn)，把握推進(jìn)新型政黨制度發(fā)展的方式，完善新型政黨制度的設(shè)計(jì)。

一、新型政黨制度發(fā)展路徑的演進(jìn)，大體上經(jīng)歷了一個(gè)從制度化、規(guī)范化到法治化的發(fā)展歷程

新型政黨制度作為馬克思主義政黨制度中國(guó)化的最新成果，是習(xí)近平總書(shū)記對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的最新概括。它是在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中形成和發(fā)展起來(lái)的最適合中國(guó)具體國(guó)情和實(shí)際的政黨制度。新型政黨制度不僅根植于中國(guó)深厚的土壤，并且按照其自身獨(dú)特的路徑發(fā)展完善。

每一種政治制度都有其歷史與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，都是基于本國(guó)政治歷史發(fā)展的產(chǎn)物。習(xí)近平總書(shū)記指出：“每個(gè)國(guó)家的政治制度都是獨(dú)特的，都是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的，都是在這個(gè)國(guó)家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！闭h制度自然也不例外。新型政黨制度的理論是在民主革命實(shí)踐中逐步形成的，大體上經(jīng)歷了一個(gè)從體制到機(jī)制、再?gòu)臋C(jī)制到法制的發(fā)展演進(jìn)歷程。

1949年9月21日，新政協(xié)召開(kāi)，通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的 《共同綱領(lǐng)》，從體制上確立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政黨制度，在確立中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位的同時(shí)，將多黨合作建立聯(lián)合政府作為建立和鞏固新民主主義制度的一項(xiàng)基本制度確立下來(lái)，并為這種新型政黨制度的發(fā)展奠定了良好的法制基礎(chǔ)。而為了適應(yīng)新的形勢(shì)和任務(wù)，各民主黨派進(jìn)一步確定自己的政治綱領(lǐng)、工作方針，整頓和發(fā)展自己的組織。從1949年底到1950年，各民主黨派相繼召開(kāi)了各自的全國(guó)性會(huì)議。經(jīng)過(guò)討論，各民主黨派作出決議，明確以 《共同綱領(lǐng)》作為各自的政治綱領(lǐng)，宣布接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，民主黨派經(jīng)過(guò)了組織調(diào)整，正式形成了8個(gè)民主黨派共存的格局。

與此同時(shí)，中共中央于1950年3月在北京召開(kāi)了第一次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議，確立了中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派關(guān)系的基本原則：既要在政治上和思想上，以共同綱領(lǐng)為準(zhǔn)則，團(tuán)結(jié)他們共同奮斗，幫助他們提高到為徹底實(shí)現(xiàn)共同綱領(lǐng)而奮斗的水平，同時(shí)又必須在組織上適當(dāng)?shù)刈鹬厮麄兊莫?dú)立性，善于根據(jù)他們的具體情況，推動(dòng)和幫助他們逐步前進(jìn)［1］。因此，這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨確定的對(duì)各民主黨派的總的方針，就是要繼續(xù)保持同各民主黨派的政治聯(lián)盟，實(shí)行和各民主黨派長(zhǎng)期合作，幫助各民主黨派團(tuán)結(jié)、進(jìn)步和發(fā)展，在國(guó)家政治生活和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中繼續(xù)發(fā)揮積極作用。

新中國(guó)建立初期確立的新型政黨制度的實(shí)踐表明，民主黨派的存在，以及中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展同各民主黨派的關(guān)系，不僅沒(méi)有削弱中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主政權(quán)，相反，大大加強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，鞏固了人民政權(quán)的基礎(chǔ)，充分調(diào)動(dòng)了各方面的積極因素，促進(jìn)了新民主主義的政治經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的建設(shè)，充分顯示了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度的優(yōu)越性。

隨著人民民主政權(quán)的鞏固和發(fā)展，如何從體制上進(jìn)一步加強(qiáng)這種新型政黨制度，也作為一項(xiàng)重要工作被提了出來(lái)。1956年4月，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上所作的 《論十大關(guān)系》的講話中，在談到黨和非黨的關(guān)系時(shí)指出：“究竟是一個(gè)黨好，還是幾個(gè)黨好？現(xiàn)在看來(lái)，恐怕是幾個(gè)黨好。不但過(guò)去如此，而且將來(lái)也可以如此，就是長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督?！保?］在其后召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨的“八大”上，又正式將它作為一項(xiàng)基本方針確立下來(lái)。鄧小平在大會(huì)上所作的 《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中也指出：“我們黨同民主黨派和無(wú)黨派民主人士的合作是長(zhǎng)期的，這一方針是早已確定了的。從抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期開(kāi)始，我們黨就實(shí)行了同黨外民主人士合作的方針。在中華人民共和國(guó)成立以后，我們同各民主黨派和無(wú)黨派民主人士的合作，得到了進(jìn)一步的發(fā)展。十多年的經(jīng)驗(yàn)證明，這種合作對(duì)于我們黨的事業(yè)，是有益而無(wú)害的。”［3］

黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革開(kāi)放歷史新時(shí)期，新型政黨制度也得到了新的發(fā)展。1979年，在全國(guó)政協(xié)五屆二次會(huì)議上，鄧小平將新時(shí)期的民主黨派界定為社會(huì)主義性質(zhì)的政黨，為新時(shí)期多黨合作制度的建設(shè)與發(fā)展指明了方向，同年又在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會(huì)議上提出了 “新時(shí)期革命的愛(ài)國(guó)的統(tǒng)一戰(zhàn)線”的概念。1982年，黨的十二大報(bào)告中將多黨合作的 “八字方針”發(fā)展為 “長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的 “十六字方針”。1987年，黨的十三大又提出了 “中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度”的概念，并將其作為社會(huì)主義政治制度的重要組成部分。

在體制上進(jìn)一步明確和完善新型政黨制度的同時(shí)，從機(jī)制上對(duì)新型政黨制度運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)范。1989年12月，中共中央制定了 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》指出，我國(guó)實(shí)行的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作的政黨體制是我國(guó)政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。它根本不同于西方資本主義國(guó)家的多黨制或兩黨制，也有別于一些社會(huì)主義國(guó)家實(shí)行的一黨制。它是馬克思列寧主義同中國(guó)革命實(shí)踐相結(jié)合的一個(gè)創(chuàng)造，是符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)主義政黨制度。《意見(jiàn)》并就中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系、原則、內(nèi)容作了明確規(guī)定。

首先，共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系。《意見(jiàn)》中指出：我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是執(zhí)政黨。各民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者和一部分擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者的政治聯(lián)盟，是接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中共通力合作、共同致力于社會(huì)主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨。我國(guó)的多黨合作必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，這是中共同各民主黨派合作的政治基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。

其次，多黨合作的基本方針和基本點(diǎn)?！兑庖?jiàn)》指出，“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派合作的基本方針。民主黨派參政的基本點(diǎn)是：參加國(guó)家政權(quán)，參與國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理，參與國(guó)家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行。

其三，民主黨派的法律地位?！兑庖?jiàn)》指出：民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等；民主黨派成員、無(wú)黨派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份，依照憲法及 《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等法律進(jìn)行活動(dòng)。

《意見(jiàn)》以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式，規(guī)范了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，使中國(guó)特色新型政黨制度走上了制度化發(fā)展軌道。1993年3月29日，第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案，將 “中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”寫(xiě)進(jìn)了憲法，為從憲法上和法律上進(jìn)一步完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)新型政黨制度的發(fā)展，中共中央先后制定了 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》和 《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》等重要黨內(nèi)規(guī)范性文件，這些黨內(nèi)規(guī)范性文件更注重制度建設(shè)，將政黨制度的相關(guān)政策上升到制度化的層面，更強(qiáng)調(diào)了相關(guān)制度的程序性和可操作性，起到了更好的引領(lǐng)與規(guī)制作用。

黨的十八大以來(lái)，對(duì)于新型政黨制度問(wèn)題的規(guī)范，在繼續(xù)注重發(fā)揮黨內(nèi)規(guī)范性文件的作用的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)規(guī)范性文件的實(shí)施。如2015年1月5日，中共中央發(fā)布了 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵，闡述了加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則和渠道程序，對(duì)新形勢(shì)下開(kāi)展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等作出全面部署，是指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。同時(shí)，為了配合 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)，中共中央辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》（2015年12月），對(duì)一些具體的程序性和操作性的問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。另一方面，開(kāi)始著手進(jìn)行包括政黨制度在內(nèi)的統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

黨的十八屆三中全會(huì)后不久，中共中央就發(fā)布了第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)劃綱要，即 《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013-2017年）》，其中對(duì)完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的黨內(nèi)法規(guī)的制定提出了具體要求，指出：“堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。制定 《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，完善黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的體制機(jī)制，更好地促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧。研究完善社會(huì)主義協(xié)商民主方面的制度規(guī)定，健全協(xié)商民主工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”根據(jù)這一要求，由黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)了《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》的起草制定工作，并經(jīng)中央政治局常委會(huì)、中央政治局會(huì)議審議通過(guò)，于2015年5月18日正式頒布實(shí)施。

《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作史上第一部黨內(nèi)法規(guī)，它的制定和頒布，標(biāo)志著統(tǒng)一戰(zhàn)線工作由制度化、規(guī)范化向法治化的演進(jìn)，其中有關(guān)政黨制度的規(guī)定，開(kāi)啟了新型政黨制度法治化建設(shè)的新路徑，對(duì)于政黨制度建設(shè)的法治引領(lǐng)具有十分重要的規(guī)范意義。

二、如何認(rèn)識(shí)新型政黨制度法治化問(wèn)題

政黨制度要不要法治化，政黨制度法治化的具體要求是什么？這些問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)是近年來(lái)有關(guān)政黨制度研究中關(guān)注較多的問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著新型政黨制度的發(fā)展，學(xué)術(shù)界關(guān)于政黨制度法治化的問(wèn)題也展開(kāi)了熱烈的討論，各種觀點(diǎn)比較集中地反映在政黨立法的類型和內(nèi)容是什么、要不要進(jìn)行政黨立法，以及如何進(jìn)行政黨立法等方面。

（一）關(guān)于政黨立法的類型和內(nèi)容

關(guān)于政黨立法的類型，有學(xué)者認(rèn)為，從目前各國(guó)政黨立法的實(shí)踐來(lái)看，主要有三種類型：

（1）有些國(guó)家制定關(guān)于政黨的專門(mén)法律、法規(guī)、條例等規(guī)范性文件；

（2）有些國(guó)家只在憲法和其他法律、法規(guī)、條例等規(guī)范性文件中對(duì)政黨作出規(guī)范性的規(guī)定；

（3）有些國(guó)家采取慣例的形式來(lái)確認(rèn)和保障符合統(tǒng)治階級(jí)需要的政黨制度［4］。

也有學(xué)者認(rèn)為，各國(guó)政黨的立法大致有四種類型：

（1）憲法對(duì)政黨的合法存在、基本原則和活動(dòng)范圍作出規(guī)定；

（2）制定關(guān)于政黨組織及其活動(dòng)的專門(mén)法律——政黨法；

（3）根據(jù)不成文的、長(zhǎng)期形成的具有憲法內(nèi)容的習(xí)慣性做法來(lái)規(guī)范政黨的活動(dòng)，被稱為憲法習(xí)慣（或潛在憲法）；

（4）制定具有明顯針對(duì)性的某些單行法規(guī)［5］。

關(guān)于政黨立法的內(nèi)容，有學(xué)者認(rèn)為，政黨立法強(qiáng)烈地反映統(tǒng)治階級(jí)的意志，其基本目的就是維護(hù)現(xiàn)行的政治制度，鞏固階級(jí)統(tǒng)治。但由于不同國(guó)家政治力量的對(duì)比不同、政黨政治和政黨制度的形式不同，因而在憲法和法律中對(duì)政黨及其活動(dòng)的規(guī)定也不一樣。一般來(lái)說(shuō)，大致包括五個(gè)方面的內(nèi)容：

（1）確認(rèn)自由組織政黨是公民的權(quán)利；

（2）確認(rèn)政黨的地位、作用；

（3）規(guī)定組織政黨的條件和對(duì)政黨的要求。如有的國(guó)家憲法規(guī)定，政黨的組織原則要符合民主原則的要求，有的國(guó)家憲法還對(duì)政黨的資金來(lái)源、政黨的名稱等予以限制；

（4）規(guī)定對(duì)黨員的資格、身份和活動(dòng)的限制；

（5）規(guī)定禁止某些政黨或?qū)φh活動(dòng)的限制。如有的西方國(guó)家的憲法規(guī)定，如果根據(jù)政黨的宗旨或者黨員的行為表明某一政黨意圖侵犯或意圖危害國(guó)家的生存，該政黨即為違憲［6］。

（二）是否要進(jìn)行政黨立法

在這個(gè)問(wèn)題上，理論界和學(xué)術(shù)界有較大分歧。反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為：在堅(jiān)持、完善和落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的問(wèn)題上，可以提制度化、規(guī)范化、程序化，但不宜過(guò)多地強(qiáng)調(diào)法治化。因?yàn)檎h制度問(wèn)題在本質(zhì)上屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線問(wèn)題，只能用統(tǒng)一戰(zhàn)線的辦法即通過(guò)平等協(xié)商妥善解決，無(wú)需訴諸法律，否則就不成其為多黨合作、政治協(xié)商和民主監(jiān)督了［7］。有學(xué)者指出：中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》已經(jīng)對(duì)執(zhí)政黨和參政黨的地位、作用、關(guān)系以及各民主黨派參政議政的內(nèi)容、形式和措施等問(wèn)題作了比較具體的規(guī)定，這雖然是一個(gè)政策性文件，但對(duì)于共產(chǎn)黨和各民主黨派都具有很強(qiáng)的約束力。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度堅(jiān)持得好不好，關(guān)鍵在于現(xiàn)有政策的落實(shí)，而不在于政策條文的法律化［8］。

但不少觀點(diǎn)認(rèn)為：有法可依是法治化的前提條件，是對(duì)立法工作提出的要求，政黨制度也不例外。有學(xué)者認(rèn)為：中共中央 《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》雖然內(nèi)容翔實(shí)，措施得當(dāng)，但由于它只是以中共中央名義發(fā)布的黨內(nèi)文件，只是表明執(zhí)政黨對(duì)多黨合作的積極態(tài)度，只為多黨合作的政黨體制提供了執(zhí)政黨方面的政策依據(jù)，因而自然不具有國(guó)家的法律效力。雖然執(zhí)政黨的政策對(duì)國(guó)家起著舉足輕重的作用，但歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明，再好的政策，如果不把它制度化、法律化，那就難以使我國(guó)政治生活的核心部分政黨制度做到有法可依、有法必依［9］。

（三）是否要制定專門(mén)的 《政黨法》

關(guān)于是否要制定專門(mén)的 《政黨法》，雖然有學(xué)者指出，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，沒(méi)有制定 《政黨法》的必要，勉強(qiáng)制定，反會(huì)造成新的矛盾，影響現(xiàn)有的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、各民主黨派合作的政治格局。但依然有不少學(xué)者主張制定 《政黨法》。如有學(xué)者認(rèn)為，目前共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的具體做法，各民主黨派在國(guó)家政治生活中的地位、作用、權(quán)利、義務(wù)，如何咨詢于決策之前，協(xié)商于決策之中，合作于決策之后，監(jiān)督于決策和執(zhí)行前后，如何使參政和監(jiān)督經(jīng)?；?、程序化、組織化等等，都缺少法律明文規(guī)定，這樣就難以具體貫徹，無(wú)法保證。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)考慮由全國(guó)人大制定政黨法，以便使我國(guó)的政黨活動(dòng)制度化、法律化［10］?！墩h法》的主要內(nèi)容，應(yīng)包括政黨活動(dòng)的基本原則、政黨與政府的關(guān)系，以及政黨內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等。

（四）如何看待改革開(kāi)放以來(lái)有關(guān)政黨立法的爭(zhēng)論

改革開(kāi)放以來(lái)有關(guān)政黨立法的爭(zhēng)論，實(shí)際上反映了對(duì)新型政黨制度法治化發(fā)展的路徑選擇問(wèn)題。新型政黨制度法治化，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是改革開(kāi)放以來(lái)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，但這其中我們應(yīng)當(dāng)厘清一些基本概念和關(guān)系。

政黨制度法治化的基本要求，就是依法調(diào)整政黨關(guān)系、規(guī)范政黨行為和組織活動(dòng)。但關(guān)于 “依法”的內(nèi)涵和要求，有不同的理解。長(zhǎng)期以來(lái)理論界一直存在一個(gè)誤區(qū)，就是認(rèn)為政黨制度法治化就是制定政黨立法甚至是 《政黨法》。從前面的分析我們可以看到，有關(guān)制定 《政黨法》問(wèn)題，曾經(jīng)有過(guò)熱烈的討論，也提出了一些頗有見(jiàn)地的觀點(diǎn)。但從我國(guó)目前的國(guó)情和政治體制的構(gòu)成來(lái)看，顯然不存在制定專門(mén) 《政黨法》的條件，因此在此對(duì)這一問(wèn)題不展開(kāi)分析。

有關(guān)制定政黨立法的問(wèn)題，我們認(rèn)為，首先需要厘清 “立法”的概念。狹義的政黨立法，通常指的就是 《政黨法》，這個(gè)問(wèn)題我們剛才說(shuō)了，至少目前還不具備立法的條件；廣義的政黨立法，是指制定有關(guān)政黨制度的法律規(guī)范。這里說(shuō)的 “法律規(guī)范”實(shí)際上是有兩個(gè)體系：一個(gè)是由憲法統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法體系，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及政府規(guī)章；二是以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系，包括黨的中央組織制定的黨章、條例，中央各部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)，以及省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。就政黨制度而言，憲法已經(jīng)確立了新型政黨制度的基本原則和要求，而由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定有關(guān)政黨制度的法律規(guī)范，雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是必要的，但至少目前似乎還不具備這樣的條件；而我國(guó)的新型政黨制度的核心內(nèi)涵是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是新型政黨制度的政治前提和制度基礎(chǔ)，因此，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的形式，制定相應(yīng)的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)政黨立法可行的模式與路徑。

目前我國(guó)有關(guān)政黨制度的相關(guān)規(guī)范是由黨內(nèi)規(guī)范性文件加以規(guī)定的，比較重要的有：《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》（1989年12月30日），《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》（2005年2月18日），《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》（2006年2月8日），《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見(jiàn)》（2006年7月24日），《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》（2012年2月2日），《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（2015年1月5日）等，并根據(jù)相關(guān)制度實(shí)施的要求，由中共中央辦公廳印發(fā)了配套的實(shí)施意見(jiàn)，如 《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（2015年6月）《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》（2015年12月）等。這些黨內(nèi)規(guī)范性文件為規(guī)范政黨關(guān)系和行為提供了重要的制度保障。從推進(jìn)多黨合作制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展的要求來(lái)看，僅僅依靠黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整顯然是不夠的，新型政黨制度作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，用國(guó)家法的形式加以規(guī)范無(wú)疑是需要的，但也有一定的難度。因此，可以先從制定黨內(nèi)法規(guī)做起，將原來(lái)的黨內(nèi)規(guī)范性文件上升為黨內(nèi)法規(guī)的層級(jí)，制定相關(guān)的條例，同時(shí)配套制定相應(yīng)的規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則，先完善有關(guān)政黨制度的黨內(nèi)法規(guī)體系，條件成熟之后，再制定相應(yīng)的法律［11］。

當(dāng)然，政黨制度法治化不僅僅是制定靜態(tài)的法律規(guī)范，更重要的是動(dòng)態(tài)的依法運(yùn)行機(jī)制，這也是政黨立法的基本要求。中國(guó)共產(chǎn)黨組織依照法定程序制定協(xié)調(diào)政黨關(guān)系、規(guī)范政黨行為的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，本身也是法治化的要求和體現(xiàn)，而這也是未來(lái)推進(jìn)新型政黨制度法治化發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)和方向。

三、新型政黨制度法治化發(fā)展的思考

新型政黨制度法治化就其規(guī)范對(duì)象而言，既包括作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，也包括作為參政黨的各民主黨派，可以說(shuō)主要是依法規(guī)范執(zhí)政黨的行為。但由于中國(guó)共產(chǎn)黨章程以及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件對(duì)于依法執(zhí)政已經(jīng)作出了明確具體的規(guī)范和要求，因此，我們這里所討論的，主要是如何依法調(diào)整執(zhí)政黨和參政黨的關(guān)系、依法保障參政黨權(quán)利、規(guī)范參政黨行為的問(wèn)題。說(shuō)到底，就是如何依法保障和規(guī)范多黨合作的政治格局，充分發(fā)揮新型政黨制度的優(yōu)勢(shì)。

（一）意義：新時(shí)代民主政治建設(shè)和依法治國(guó)的要求

新型政黨制度法治化，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)和依法治國(guó)的基本要求。黨的十九大修改后的黨章指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，鞏固人民民主專政，建設(shè)社會(huì)主義政治文明。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度。發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，切實(shí)保障人民管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的權(quán)利。尊重和保障人權(quán)。廣開(kāi)言路，建立健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度和程序。完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)法律實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。”因此，新型政黨制度作為我國(guó)基本政治制度，將其納入法治化的軌道，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化的應(yīng)有之意。

我國(guó)憲法序言規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。”憲法序言最后自然段指出：“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”憲法第5條也規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”憲法中的這些條款和規(guī)定，確立了新型政黨制度的憲法格局，對(duì)包括民主黨派在內(nèi)的各政黨的行為規(guī)范提出了要求，為新型政黨制度法治化提供了根本法依據(jù)。

新型政黨制度是中國(guó)政治體制發(fā)展的必然要求與人民的必然選擇，各民主黨派作為我國(guó)的參政黨，同中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作，共同致力于中華民族的偉大復(fù)興，是新時(shí)代賦予的歷史使命。而要完成這一使命，一是要協(xié)調(diào)好執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)系，充分發(fā)揮參政黨的功能；二是要加強(qiáng)參政黨自身建設(shè)，包括制度建設(shè)，優(yōu)化參政黨的職能，提升參政黨的素質(zhì)。這就需要通過(guò)相應(yīng)的法律規(guī)范，形成明確具體的法定運(yùn)行機(jī)制，保證各民主黨派參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商職能的實(shí)現(xiàn)。因此，通過(guò)法治化的路徑，將憲法和黨章中有關(guān)新型政黨制度的規(guī)定落到實(shí)處，協(xié)調(diào)好執(zhí)政黨和參政黨的關(guān)系，規(guī)范參政黨的活動(dòng)，保障參政黨的權(quán)利，既是社會(huì)主義民主政治的要求，也是依法治國(guó)的具體體現(xiàn)。

（二）路徑：以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范新型政黨制度

我們?cè)谇懊嬉呀?jīng)談到，就政黨制度而言，憲法已經(jīng)確立了新型政黨制度的基本原則和要求；而通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的形式，制定相應(yīng)的法律規(guī)范，作為新型政黨制度法治化的規(guī)范載體，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)政黨立法目前可行的模式與路徑。

黨的十八屆四中全會(huì)作出的 《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，對(duì)社會(huì)主義法治體系的基本內(nèi)涵進(jìn)行了界定，指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！睆倪@一表述來(lái)看，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系實(shí)際上包含了兩大體系，即兩個(gè) “形成”：一是 “形成”國(guó)家法體系，包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系；另一個(gè)是 “形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。就新型政黨制度而言，納入黨內(nèi)法規(guī)體系，以黨內(nèi)法規(guī)作為新型政黨制度的規(guī)范載體，無(wú)疑是符合我國(guó)國(guó)情和政治實(shí)踐的路徑選擇。

以黨內(nèi)法規(guī)作為新型政黨制度的規(guī)范載體，可以通過(guò)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的功能，引領(lǐng)和推進(jìn)新型政黨制度法治化發(fā)展的進(jìn)程。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于政黨制度規(guī)范的基本功能，可以概括為確認(rèn)功能、指引功能、協(xié)調(diào)功能、保障約束功能。通過(guò)這些功能，對(duì)涉及政黨制度的基本問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。就確認(rèn)功能而言：首先表現(xiàn)為一種制度確認(rèn)和職能確認(rèn)，如關(guān)于新型政黨制度性質(zhì)的確認(rèn)，和關(guān)于民主黨派的性質(zhì)以及基本職能的確認(rèn)。就指引功能而言：對(duì)具體的工作形式、工作內(nèi)容、工作路徑和工作目標(biāo)等進(jìn)行指引，以推進(jìn)多黨合作的開(kāi)展。就協(xié)調(diào)功能而言：主要是基于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一政治前提，協(xié)調(diào)同各民主黨派的關(guān)系。就保障約束功能而言：通過(guò)對(duì)各方行為的約束，保障各民主黨派依法履行職能。

（三）內(nèi)涵：如何保障各民主黨派依法履行職能

各民主黨派作為參政黨，其基本職能就是參政議政、民主監(jiān)督，參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。新型政黨制度法治化的目標(biāo)，就是依法保障和規(guī)范各民主黨派依法履行職能，這也是新型政黨制度法治化的內(nèi)容和要求。從我國(guó)新型政黨制度發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)，明確以下幾個(gè) “法定”：

1.地位法定

即以黨內(nèi)法規(guī)的形式，確認(rèn)民主黨派的性質(zhì)和法律地位。 《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》（以下簡(jiǎn)稱 《條例》）在確認(rèn) “中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派實(shí)行長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針”的同時(shí)，對(duì)民主黨派和無(wú)黨派人士的性質(zhì)作了明確規(guī)定：“民主黨派是接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、同中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作的親密友黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨?！薄盁o(wú)黨派人士是指沒(méi)有參加任何政黨、有參政議政愿望和能力、對(duì)社會(huì)有積極貢獻(xiàn)和一定影響的人士，其主體是知識(shí)分子?！睂?duì)法定地位的確認(rèn)，是保證民主黨派依法充分履行職能法律前提。

2.職能法定

以黨內(nèi)法規(guī)的形式，明確民主黨派的基本職能。在這方面，《條例》已經(jīng)作了比較具體的規(guī)定。如關(guān)于政治協(xié)商，《條例》規(guī)定，“政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商。政黨協(xié)商主要包括下列內(nèi)容：中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)和地方各級(jí)代表大會(huì)、中央和地方各級(jí)黨委的有關(guān)重要文件；憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議，有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會(huì)、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)建議人選；關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問(wèn)題”。

3.權(quán)利法定

只有依法保障民主黨派的權(quán)利，才能保障民主黨派依法履行職能。目前對(duì)民主黨派的法定權(quán)利基本上等同于公民的基本權(quán)利，缺乏明確、具體和獨(dú)特的規(guī)定，這不得不說(shuō)是新型政黨制度法治化中的一個(gè) “短板”。因此，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)規(guī)范，明確民主黨派的權(quán)利行使及保障機(jī)制。

4.程序法定

民主黨派職能的履行是制度性與程序性的，民主黨派履行職能的保障機(jī)制，首先也應(yīng)當(dāng)是程序性的保障機(jī)制。內(nèi)容規(guī)定得再具體，沒(méi)有相應(yīng)的法定程序，很可能會(huì)成為一紙空文。因此，應(yīng)當(dāng)健全和完善程序性的規(guī)定，通過(guò)完善的程序來(lái)保證實(shí)際的效果。

5.效果法定

如何依法保障民主黨派履行職能的實(shí)效性，是新型政黨制度法治化的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。只有將民主黨派履行職能的效果落到實(shí)處，才能真正體現(xiàn)新型政黨制度的優(yōu)勢(shì)。在這方面，需要通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)范，包括程序性的和實(shí)體性的規(guī)范，多方面保障民主黨派履行職能的實(shí)效性的體現(xiàn)。

鞏固和發(fā)展中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，發(fā)揮多黨合作的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，離不開(kāi)制度和法治的保障。改革開(kāi)放以來(lái)新型政黨制度發(fā)展的實(shí)踐證明，法治化是保障新型政黨制度有序規(guī)范發(fā)展的重要方式，也是新型政黨制度發(fā)展的基本路徑。我們應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極探索，推進(jìn)新型政黨制度法治化發(fā)展進(jìn)程。