如何理解征地沖突
——兼論《土地管理法》的修改

賀雪峰

一、解釋征地沖突的三種范式

最近10多年時(shí)間，征地沖突一直是社會(huì)熱點(diǎn)問題，引發(fā)巨大社會(huì)關(guān)注。征地是當(dāng)前引發(fā)農(nóng)民上訪和群體性事件的重要導(dǎo)火索。學(xué)界對(duì)征地沖突有兩種截然相反的解釋范式。一種是農(nóng)民維權(quán)的模式，即地方政府征地時(shí)違反了法律，侵害了農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民奮起反抗維護(hù)自己權(quán)利，這就是當(dāng)前學(xué)界流行的維權(quán)話語(yǔ)。*參見劉 楊，黃賢金等《失地農(nóng)民的維權(quán)行為分析》，《中國(guó)土地科學(xué)》2006年第1期；蔣紅軍《為公民身份而斗爭(zhēng):被征地農(nóng)民抗?fàn)幍恼螌W(xué)解釋》，《浙江學(xué)刊》2013年第3期等。另外一種解釋范式是利益博弈范式，即土地征收過程中存在大量模糊利益空間，征地時(shí)各方利益主體為了利益最大化，會(huì)進(jìn)行激烈的利益博弈，并因此產(chǎn)生征地沖突，包括上訪和群體性事件。*楊 華：《農(nóng)村征地拆遷中的利益博弈:空間、主體與策略》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第5期。

除以上兩種解釋范式以外，關(guān)于征地沖突還有第三種解釋范式。即認(rèn)為產(chǎn)生征地沖突的主要原因是征地制度不合理，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是征地補(bǔ)償太低，二是征地缺少協(xié)商性，三是征地范圍過寬，非公共利益的征地是造成征地沖突的主要原因。*《國(guó)土資源部土地管理司司長(zhǎng)解讀〈土地管理法(修正案)〉重點(diǎn)內(nèi)容》，新華社中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息社/中國(guó)金融信息網(wǎng)，http://news.xinhua08.com/a/20170818/1721688.shtml。這樣一種解釋范式可以稱為制度范式。

在征地實(shí)踐中，地方政府傾向低價(jià)征地，尤其是中西部地區(qū)的地方政府財(cái)政實(shí)力有限，缺少給農(nóng)民足夠征地補(bǔ)償?shù)呢?cái)力，征地過程中不經(jīng)過農(nóng)民同意即強(qiáng)征強(qiáng)拆，引發(fā)征地沖突。正是因?yàn)檫^去出現(xiàn)了比較多的侵害農(nóng)民利益的征地沖突，中央才一再?gòu)?qiáng)調(diào)不允許強(qiáng)征強(qiáng)拆，強(qiáng)調(diào)要給予土地被征收農(nóng)戶足夠補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)于媒體報(bào)道的強(qiáng)征強(qiáng)拆引發(fā)惡性事件一律進(jìn)行了嚴(yán)厲的處理。最近10年時(shí)間，征地拆遷中給予農(nóng)民的補(bǔ)償快速提高，征地拆遷中的惡性事件也大幅度下降。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前地方政府在征地拆遷中侵害農(nóng)民合法權(quán)利的情況大幅度減少。反過來，因?yàn)橹醒氩辉试S強(qiáng)征強(qiáng)拆，農(nóng)民就可能為了獲取更多征地拆遷補(bǔ)償而與地方政府博弈，索要超過法律規(guī)定的利益。越是地方政府進(jìn)行建設(shè)必須征地拆遷的區(qū)域，農(nóng)民就越是可能集體行動(dòng)起來要求更高補(bǔ)償。且農(nóng)民越是團(tuán)結(jié)，越是堅(jiān)持，就越是可能逼迫政府讓度出利益，獲得好處。更為甚者，征地拆遷中會(huì)出現(xiàn)敢于搏命的釘子戶，即使只有他一戶反對(duì)，也足以阻礙征地拆遷，釘子戶越是堅(jiān)持，地方政府就越可能讓步，否則就可能發(fā)生惡性事件。問題是，地方政府對(duì)一戶釘子戶讓步給予了超額利益，其他農(nóng)戶就會(huì)覺得不公平，認(rèn)為老實(shí)人吃了虧，也會(huì)向地方政府索要利益。這樣一來，在當(dāng)前農(nóng)民的集體行動(dòng)逼迫地方政府提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下，已經(jīng)被征地拆遷的農(nóng)戶也會(huì)向地方政府找補(bǔ)，要求地方政府補(bǔ)回過去征地拆遷的不足。

當(dāng)前，中國(guó)正處在史無(wú)前例的快速城市化進(jìn)程中，在城市快速發(fā)展的推進(jìn)面上，因?yàn)橹醒朊鞔_要求不允許強(qiáng)征強(qiáng)拆，土地被征收的農(nóng)民幾乎都會(huì)通過不同意征地拆遷來要求更多補(bǔ)償，從而造成地方政府的兩難。此種情況即使在征地拆遷補(bǔ)償不高的中西部地區(qū)，由于征地補(bǔ)償?shù)氖杖脒h(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入，且征地補(bǔ)償可以一次性變現(xiàn)，加之拆遷安置的住房較之前的農(nóng)房一般更為值錢，導(dǎo)致相當(dāng)一部分未能征地拆遷農(nóng)戶具有強(qiáng)烈的征地拆遷以獲補(bǔ)償?shù)脑竿?。這其中，征地拆遷所獲利益與征地拆遷前的利益比較是關(guān)鍵動(dòng)因。只不過，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)戶的土地并不在城市或國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的推進(jìn)面上，所以沒有獲得征地拆遷機(jī)會(huì)。

事實(shí)上，構(gòu)成以上維權(quán)或博弈范式的基礎(chǔ)是制度安排。當(dāng)前中國(guó)征地制度包括兩個(gè)重要方面：一是所有建設(shè)必須使用國(guó)有土地，農(nóng)地必須經(jīng)過征收才能用于建設(shè)，農(nóng)村集體土地不能直接用于建設(shè)，這就限制了農(nóng)民直接通過在集體土地上搞建設(shè)來獲取土地非農(nóng)使用增值收益的機(jī)會(huì)。農(nóng)地只能農(nóng)用，農(nóng)民只能獲得農(nóng)地農(nóng)用的價(jià)值。這是中國(guó)土地作為基本生產(chǎn)資料的公有制性質(zhì)所決定的。二是按土地原有價(jià)值給予補(bǔ)償，最高不超過30倍原則。實(shí)踐中的補(bǔ)償大多突破了30倍的上限，不過，按土地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償和30倍上限，成為了農(nóng)民維權(quán)或利益博弈的基準(zhǔn)?；蛘哒f，無(wú)論農(nóng)民維權(quán)還是利益博弈所產(chǎn)生的征地沖突，都是以現(xiàn)有征地制度作為基準(zhǔn)展開的。國(guó)土資源部土地管理司負(fù)責(zé)人就強(qiáng)調(diào)：“征地引發(fā)的問題，我認(rèn)為核心是利益，根子在制度，出路在改革。”正是因此，《中華人民共和國(guó)土地管理法》(下稱《土地管理法》)修改中“按照中央提出的縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制的改革要求，此次修法土地征收制度作了重大調(diào)整”。*《國(guó)土資源部土地管理司司長(zhǎng)解讀〈土地管理法(修正案)〉重點(diǎn)內(nèi)容》，新華社中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息社/中國(guó)金融信息網(wǎng)，http://news.xinhua08.com/a/20170818/1721688.shtml。簡(jiǎn)單地說，政府試圖通過修改土地征收制度來消除當(dāng)前農(nóng)村土地征收中的沖突。

然而在筆者看來，按當(dāng)前《土地管理法(修正案)》(征求意見稿)(下稱《征求意見稿》)對(duì)土地征收制度進(jìn)行修改，并不能有效地消除征地沖突，相反，在中國(guó)城市需要征收土地的現(xiàn)階段，因?yàn)樾碌恼鞯刂贫雀淖兞宿r(nóng)民維權(quán)或利益博弈的預(yù)期，而可能引發(fā)更多更不可控的利益博弈與征地沖突?，F(xiàn)行征地制度要好于《征求意見稿》的修正，好于當(dāng)前學(xué)界與政策部門所主張的激進(jìn)模式。

二、現(xiàn)行征地制度下的征地沖突

在現(xiàn)行的土地用途管制、進(jìn)行建設(shè)只能使用國(guó)有土地的制度安排下面，農(nóng)地只能農(nóng)用，只可能獲得有限的農(nóng)業(yè)收入，出租出去只能獲得有限土地租金?；谖覀冋{(diào)查經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前畝均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值2 000元左右，農(nóng)地市場(chǎng)租金普遍在500元/畝左右，農(nóng)戶自己種地，扣除投入，純收入最多在1 000元/畝。按《土地管理法》不超過土地原產(chǎn)值30倍的上限進(jìn)行征地補(bǔ)償，按每畝2 000元產(chǎn)值，最多可以補(bǔ)6萬(wàn)元/畝，而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，征地補(bǔ)償早已超過這個(gè)上限。*《廣東省國(guó)土資源廳關(guān)于印發(fā)廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)(2016年修訂調(diào)整)的通知》顯示，廣州市部分區(qū)的耕地全部化為一類地，按照修訂后標(biāo)準(zhǔn)，一類地征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為174萬(wàn)元/公頃。參見廣東省國(guó)土資源廳網(wǎng)站，http://www.gdlr.gov.cn/gdsgtzyt/_132477/_132501/_134112/1761866/index.html?plg_nld=1&plg_uin=1&plg_auth=1&plg_usr=1&plg_vkey=1&plg_dev=1&from=timeline&isappinstalled=0。而且發(fā)達(dá)地區(qū)往往還有留地安置、失地養(yǎng)老保障等政策，從而使得農(nóng)民土地被征收所獲收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地農(nóng)業(yè)收入。而且，土地征收時(shí)地上附著物的補(bǔ)償，以及房屋拆遷安置的收益也很大，尤其是房屋拆遷安置，一般可以讓農(nóng)戶順利獲得至少一套(往往會(huì)有兩套)城鎮(zhèn)住房，完成農(nóng)民在城鎮(zhèn)住下來的愿望。

在這樣的情形下，國(guó)家越是強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)強(qiáng)征強(qiáng)拆，越是要求征地拆遷必須經(jīng)過農(nóng)民同意，以及地方政府越是擔(dān)心征地拆遷引發(fā)群體性事件等惡性事件，建設(shè)規(guī)劃越是無(wú)法變更和征地拆遷時(shí)間要求越是緊迫，農(nóng)民就越是可能借土地不可移動(dòng)性來提高要價(jià)，且越是能夠要價(jià)成功。一旦農(nóng)民成功提高了要價(jià)，今后的農(nóng)民就會(huì)以這個(gè)要價(jià)為基礎(chǔ)繼續(xù)提高要價(jià)，而過去已經(jīng)征地農(nóng)戶也會(huì)以這個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)，要求地方政府彌補(bǔ)過去征地補(bǔ)償之不足。

此外，不同農(nóng)戶的具體情況有差異，尤其是在住房拆遷過程中，因?yàn)榻ǚ抠|(zhì)量、面積、新舊以及裝修不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)有所不同，不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就為農(nóng)戶提供了博弈的空間，就會(huì)有釘子戶出來要高價(jià)。地方若不給釘子戶好處，釘子戶就死纏爛打，征地拆遷速度就會(huì)受到影響；而給了好處，其他農(nóng)戶又會(huì)不滿，尤其是暗中給予好處的做法一旦傳開，會(huì)讓其他被征地拆遷農(nóng)戶產(chǎn)生不公平感，這往往是造成征地拆遷沖突與上訪的極為重要的原因。

造成征地拆遷沖突的另外一個(gè)原因是，地方政府為了盡快征地，而可能采取分化村干部與村民以及村民與村民的辦法，來加快村民同意征地拆遷的速度，并對(duì)協(xié)助完成征地拆遷任務(wù)的村干部給予獎(jiǎng)勵(lì)。而一旦這種獎(jiǎng)勵(lì)被村民知道，村莊內(nèi)部的沖突則在所難免。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國(guó)城市化進(jìn)入加速期，土地征收也越來越普遍。剛開始時(shí)，地方政府征地往往很強(qiáng)勢(shì)，手段生硬，辦法粗糙，并因此引發(fā)了全國(guó)范圍內(nèi)征地拆遷沖突的暴發(fā)。而且，中西部地區(qū)普遍存在給予農(nóng)民征地補(bǔ)償水平低，農(nóng)民土地被征收后生活無(wú)著、農(nóng)民土地權(quán)利被侵犯的問題。因此，全國(guó)征地沖突中很重要的一個(gè)原因，是農(nóng)民維護(hù)自己基本的土地權(quán)利和利益，依據(jù)則是國(guó)家征地制度。面對(duì)全國(guó)征地中出現(xiàn)的各種沖突與矛盾，中央強(qiáng)調(diào)征地必須征得農(nóng)民同意，必須給予足夠補(bǔ)償，不能強(qiáng)征強(qiáng)拆，尤其是不允許出現(xiàn)惡性事故。凡是征地拆遷中出現(xiàn)了惡性事故，地方政府就要受到責(zé)罰。在中央強(qiáng)有力的政策壓力下面，地方政府征地拆遷手段變得相對(duì)智慧與溫和，征地補(bǔ)償大幅度提高。征地對(duì)農(nóng)民來講變成了實(shí)實(shí)在在的利益，農(nóng)民盼征地盼拆遷成為普遍情況。

當(dāng)然，即使農(nóng)民有強(qiáng)烈的征地拆遷意愿，農(nóng)民也希望通過征地拆遷獲得更大利益，且地方政府越是不能、不敢強(qiáng)征強(qiáng)拆，就會(huì)有更多釘子戶索要高價(jià)，也就越可能在地方政府與被征地拆遷農(nóng)戶的斗智斗勇中發(fā)生意外，產(chǎn)生沖突。但是，當(dāng)前全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)征地拆遷中發(fā)生的沖突，往往不是維權(quán)性質(zhì)的，而是博利性質(zhì)的。因?yàn)槿珖?guó)征地拆遷補(bǔ)償普遍超過征地制度規(guī)定的補(bǔ)償上限，農(nóng)民并不反對(duì)征地拆遷。

從全國(guó)層面來看，征地拆遷過程中發(fā)生了很多的沖突，甚至每年都會(huì)發(fā)生若干惡性事件。不過，20年來，征地拆遷沖突卻是可控的，且沒有產(chǎn)生沖突的積累與惡化。這其中最重要的原因有三：一是中央保持了對(duì)征地拆遷沖突的高壓?jiǎn)栘?zé)態(tài)勢(shì)，二是征地拆遷給了農(nóng)民足夠補(bǔ)償，當(dāng)前征地拆遷中的沖突帶有很強(qiáng)博利性質(zhì)而非侵犯了農(nóng)民基本權(quán)利，三是現(xiàn)行土地制度為征地拆遷提供了合法性。正是現(xiàn)行的土地公有制，以及“地盡其利、地利共享”土地制度中的《憲法》秩序，為征地拆遷提供了最基本的法律依據(jù)。*參看桂 華《土地制度的憲法秩序》，北京：法律出版社，2017年。

而從根本上看，正是通過沖突形成了征地拆遷中的相對(duì)均衡。過去20年和未來20年，將是中國(guó)最為快速的城市化時(shí)期，會(huì)有大量農(nóng)地通過征收轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用，農(nóng)地非農(nóng)使用會(huì)產(chǎn)生巨大土地增值收益。在巨大規(guī)模的土地征收和巨大規(guī)模的土地非農(nóng)使用增值收益分配中，必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)利益的爭(zhēng)奪，會(huì)產(chǎn)生利益博弈，并因此會(huì)出現(xiàn)利益博弈中的邊緣策略。如被農(nóng)民躺在推土車下，或是手持煤氣罐對(duì)抗政府征地等。擦槍容易走火，征地拆遷中總是采用邊緣策略，必然會(huì)出現(xiàn)偶爾的誤判，造成博弈失控而引發(fā)沖突和矛盾，表現(xiàn)為土地征收所引發(fā)的惡性事件。然而，有沖突和矛盾是正常的，沒有沖突和矛盾則是奇怪的。當(dāng)前征地引發(fā)的沖突與矛盾并沒有積累，過去20年征地矛盾也沒有顯著上升。未來20年是中國(guó)城市化的關(guān)鍵時(shí)期，之后城市化高潮就會(huì)過去，或者說，再過20年，大規(guī)模土地征收就結(jié)束了，因征地引發(fā)的沖突也會(huì)大幅減少。而眾所周知，當(dāng)前的土地征收制度對(duì)于推進(jìn)中國(guó)城市化具有極其重大的意義。

反過來看，與現(xiàn)行土地制度安排下的征地拆遷做一對(duì)比，珠三角地區(qū)征地拆遷的難度極大，其中的關(guān)鍵原因便是——珠三角地區(qū)的土地制度因其先行劣勢(shì)，形成了土地上的巨大食利階層，從而造成了當(dāng)前珠三角土地利用上的極大困難。當(dāng)前，珠三角地區(qū)征地拆遷幾乎是不可能的事情。無(wú)論是修建公共設(shè)施還是建開發(fā)區(qū)，征收農(nóng)民土地都會(huì)遇到極大障礙，拆遷往往花費(fèi)極大，珠三角三舊改造花費(fèi)資金極多，收效卻很少。

改革開放之初，作為世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，通過招商引資，發(fā)展“三來一補(bǔ)”企業(yè)，珠三角縣鄉(xiāng)村社四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)，在很短的時(shí)期內(nèi)就成為世界工廠，珠三角核心區(qū)完成了由農(nóng)業(yè)到工業(yè)化的轉(zhuǎn)變，幾乎所有珠三角核心區(qū)的土地都由農(nóng)轉(zhuǎn)工，形成了面積巨大的未經(jīng)征收而來的集體性質(zhì)建設(shè)用地。農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益也自然而然歸到村社集體及其成員身上，珠三角地區(qū)的農(nóng)民因此從土地非農(nóng)使用上獲得了巨大利益。珠三角農(nóng)村工業(yè)化發(fā)生較早且較快，到全國(guó)嚴(yán)格實(shí)行《土地管理法》并要求建設(shè)只能使用國(guó)有土地時(shí)，珠三角核心區(qū)的大部分土地都已進(jìn)行建設(shè)。雖然國(guó)家法律規(guī)定不允許農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但珠三角地區(qū)大量農(nóng)村建設(shè)用地中，因?yàn)槠髽I(yè)破產(chǎn)倒閉重組等而必須要有土地流轉(zhuǎn)，因此，廣東省制定了允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的辦法。即已經(jīng)變成農(nóng)村建設(shè)用地的土地上可以搞建設(shè)，可以流轉(zhuǎn)，可以入市。*《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，參見廣東省人民政府網(wǎng)，http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/200909/t20090915_11169.html。廣東農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定顯然不符合《土地管理法》，卻是解決歷史遺留問題的被迫之舉，國(guó)家對(duì)廣東辦法是默認(rèn)的。

正是因?yàn)閺V東允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，進(jìn)一步增加了農(nóng)民對(duì)土地非農(nóng)使用利益的預(yù)期，從而造成那些未進(jìn)行建設(shè)農(nóng)地非農(nóng)使用的利益預(yù)期，并成為珠三角征地困難的主要原因。而即使未被征收的土地，比如劃為永久基本農(nóng)田或水源保護(hù)地的土地，因?yàn)槿鄙俜寝r(nóng)使用產(chǎn)生收益的機(jī)會(huì)，農(nóng)民就會(huì)要求政府給予耕地保護(hù)的基金補(bǔ)償。而且，既然農(nóng)民可以通過集體土地入市來獲得土地非農(nóng)使用的增值收益，也就不會(huì)愿意自己的土地被征收用于公共利益建設(shè)。這些正是當(dāng)前珠三角地區(qū)征地幾乎不可能的原因。

珠三角的案例也許向我們說明了，一旦允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，以彌補(bǔ)通過“縮小征地范圍”所空缺出來的城市建設(shè)用地需要，則為公共利益進(jìn)行的征地也會(huì)受到農(nóng)民的反對(duì)。或正是因?yàn)榉枪怖娴耐恋厝胧锌梢垣@得巨大利益，農(nóng)民就會(huì)堅(jiān)決反對(duì)為公共利益而犧牲自己的土地利益。這個(gè)公共利益無(wú)論是修建學(xué)校、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，還是建開發(fā)區(qū)，以及作為水源保護(hù)地或永久基本農(nóng)田。

以此看來，現(xiàn)在的問題恰在于，《土地管理法》修改的一個(gè)基本思路，正是通過允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，來彌補(bǔ)縮小征地范圍所空缺城市建設(shè)用地的不足。而之所以要縮小征地范圍，主要目的是為了減少征地沖突。而實(shí)際上，這樣一來，可能不僅不會(huì)減少征地沖突，而且會(huì)極大地加劇征地沖突。

三、《征求意見稿》之征地制度設(shè)計(jì)存在的問題

2017年5月23日，國(guó)土資源部發(fā)布關(guān)于《征求意見稿》公開征求意見的公告，在附件二中，就《土地管理法》修改的必要性作了如下說明：

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村的改革發(fā)展，現(xiàn)行土地管理制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)、與進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求不相匹配的問題日益顯現(xiàn)；土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)；宅基地用益物權(quán)尚未得到完整的落實(shí)；土地增值收益分配機(jī)制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下。*《國(guó)土資源部關(guān)于〈中華人民共和國(guó)土地管理法(修正案)〉(征求意見稿)的說明》，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部網(wǎng)站，http：//www.mlr.gov.cn。

也就是說，之所以要修改現(xiàn)行《土地管理法》的第一條理由，就是“土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出”。說明的第四部分介紹《土地管理法》修改的主要內(nèi)容時(shí)，首先介紹“關(guān)于完善土地征收制度”，具體如下：

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出了“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制的改革方向”，“這次法律修改，重點(diǎn)是平衡好保障國(guó)家發(fā)展與維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)系，在完善征地補(bǔ)償安置問題上下工夫，確保被征地農(nóng)民原有生活水平有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”?！耙皇敲鞔_土地征收的公益利益，……將國(guó)防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)界定為公共利益，不符合公共利益范圍的退出征地范圍(第四十四條)”，“二是進(jìn)一步規(guī)范征地程序”，“三是完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制”。

《征求意見稿》第四十四條第五款將“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要”列為公共利益，可以依法征收。*《國(guó)土資源部關(guān)于〈中華人民共和國(guó)土地管理法(修正案)〉(征求意見稿)的說明》，中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部網(wǎng)站，http：//www.mlr.gov.cn。

針對(duì)《征求意見稿》第四十四條第五款，學(xué)界和政策部門認(rèn)為，一旦將“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要”列為公共利益，公共利益就過于寬泛，從而達(dá)不到“縮小征地范圍”的效果。有經(jīng)濟(jì)學(xué)者和土地管理研究者均發(fā)表評(píng)論，闡述了自己的看法。*參見鄭新立《〈土地法〉(修正案)應(yīng)成為推動(dòng)改革的利器》，中宏網(wǎng)，http://finance.china.com/domestic/11173294/20170817/31115339.html；黃小虎《建立土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的憲法秩序》，《中國(guó)改革》2017年第5期。他們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)極大地縮小征地范圍，非公共利益就不應(yīng)當(dāng)征地，城市建設(shè)所需要的建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來彌補(bǔ)。

當(dāng)前及未來20年，中國(guó)仍將處于快速城市化階段，會(huì)有大量農(nóng)地要轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地。如果縮小征地范圍，就同時(shí)會(huì)有相應(yīng)數(shù)量的集體建設(shè)用地入市。這樣一來，當(dāng)前通過征地來滿足城市擴(kuò)張需要的土地就要分成兩種性質(zhì)的土地了。一種是因?yàn)楣怖娑魇盏霓r(nóng)民集體土地，另外一種是農(nóng)民集體土地直接入市。農(nóng)民集體土地直接入市，農(nóng)民集體就可以直接獲取農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，并形成兩種獲益的方式。一種是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，另外一種是所謂“調(diào)整入市”，即將其他地方的建設(shè)用地調(diào)整到特定地塊入市。而無(wú)論哪一種入市，都會(huì)帶來遠(yuǎn)超過之前土地增值收益，這些收益之前是通過土地財(cái)政的形式掌握在地方政府手中，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的。

很多學(xué)者乃至政策部門都認(rèn)為，集體土地入市的目的之一，就是要讓農(nóng)民土地價(jià)值顯化，獲得財(cái)產(chǎn)性收入。問題是，縮小征地范圍所留下來的城市建設(shè)用地缺口，如果通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，由農(nóng)民集體土地入市來彌補(bǔ)，實(shí)際上會(huì)因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，導(dǎo)致這樣一種情況：彌補(bǔ)只可能在特定的區(qū)位實(shí)現(xiàn)。特定區(qū)位就是需要變成建設(shè)用地或具有建設(shè)條件的土地。比如城市擴(kuò)展推進(jìn)面上的土地、交通便利的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地，以及具有旅游開發(fā)價(jià)值的土地等。而如上所述，這些集體土地有兩種入市方式，一種是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市，一種是通過置換其他不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市。即將不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)，調(diào)整到具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)村的農(nóng)地上，以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。顯然，特定的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)土地的主要溢價(jià)，都會(huì)歸到這個(gè)區(qū)位所在的農(nóng)民集體身上。這個(gè)特定的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民集體，就可以依托土地建設(shè)入市，與城市建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)而迅速變富。對(duì)這部分具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民集體而言，的確實(shí)現(xiàn)了土地價(jià)值的“顯化”，獲得了土地財(cái)產(chǎn)性收入，且這個(gè)財(cái)產(chǎn)性收入數(shù)量可能十分巨大。按城市建設(shè)用地每畝百萬(wàn)計(jì)算，農(nóng)民每戶可能獲得上千萬(wàn)元的財(cái)產(chǎn)性收入，從而成為“食利者”。這些農(nóng)民的所得正是地方政府之前土地財(cái)政的所失。而其他不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)村的農(nóng)民，是不可能獲得這個(gè)土地入市增價(jià)的，即使調(diào)整入市，最多也只能獲得十分有限的指標(biāo)價(jià)。

由此，縮小征地范圍，由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來彌補(bǔ)城市建設(shè)用地的缺口，麻煩還不只是減少了地方政府的土地財(cái)政收入，形成了一個(gè)龐大的土地食利集團(tuán)，而且還會(huì)對(duì)征地造成嚴(yán)重干擾，征地沖突會(huì)進(jìn)一步增加而不是減少。具體來說，一旦非公共利益的建設(shè)可以由農(nóng)村建設(shè)用地入市來進(jìn)行，從而讓農(nóng)村土地獲得極高的增值收益，那么，地方政府為公共利益征收農(nóng)民的土地時(shí)，農(nóng)民憑什么會(huì)讓你征收？地方政府若將農(nóng)民土地規(guī)劃為水源保護(hù)地，永久基本農(nóng)田，農(nóng)民無(wú)法將農(nóng)地用于建設(shè)，農(nóng)民就會(huì)向政府要求因?yàn)橥恋夭荒芊寝r(nóng)使用的機(jī)會(huì)成本。再如，若將農(nóng)民土地規(guī)劃為城市公園，并低價(jià)征收，農(nóng)民就會(huì)反對(duì)，要求將公園規(guī)劃到其他地方去?？傊?，既然有地方的農(nóng)民可以通過土地入市來獲得巨大的增值收益，其他地方的農(nóng)民便會(huì)模仿，對(duì)每一塊土地都會(huì)強(qiáng)烈要求其利益最大化，由此干預(yù)地方政府的規(guī)劃，反對(duì)地方政府因?yàn)楣怖娴脑虻蛢r(jià)征地。而所有具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民集體，都希望實(shí)現(xiàn)土地利益的最大化，導(dǎo)致地方政府為公共利益的征地變得困難，且地方政府進(jìn)行的任何規(guī)劃都會(huì)受到農(nóng)民集體的強(qiáng)烈反對(duì)。這不只是理論推測(cè)，而是實(shí)實(shí)在在發(fā)生在當(dāng)前珠三角的現(xiàn)實(shí)。*相關(guān)討論參見賀雪峰《浙江農(nóng)村與珠三角農(nóng)村的比較——以浙江寧海與廣東東莞作為對(duì)象》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第6期。

四、現(xiàn)行征地制度不必推倒重建

縮小征地范圍，通過農(nóng)村集體土地直接入市來彌補(bǔ)城市建設(shè)用地的缺口，其首要目的是減少因?yàn)檎鞯厮l(fā)的社會(huì)矛盾，實(shí)際上卻可能造成更嚴(yán)重的征地困難與更突出的社會(huì)矛盾。若有地方的農(nóng)民可以通過土地入市暴富，其他地方的農(nóng)民同樣會(huì)有這個(gè)訴求。因此，通過縮小征地范圍、改革征地制度來減少征地引發(fā)社會(huì)矛盾的修法必要性其實(shí)是不存在的。當(dāng)前中國(guó)的城市化進(jìn)程中，征地并未造成積累性的嚴(yán)重問題，反過來，正是現(xiàn)行征地制度有效保障了中國(guó)快速推進(jìn)的城市化。保持現(xiàn)行征地制度，以及保持現(xiàn)行《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，對(duì)于未來20年的城市化具有極其重要的保障作用。

如果保持現(xiàn)行《土地管理法》的第四十三條，則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就變得沒有必要了。因?yàn)橹挥锌s小征地范圍，才需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市(就地入市或調(diào)整入市)來彌補(bǔ)城市建設(shè)用地的缺口。實(shí)際上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的提法最早來自黨的十七屆三中全會(huì)。當(dāng)時(shí)提出這個(gè)問題，是為了解決以珠三角、長(zhǎng)三角等沿海發(fā)達(dá)的已經(jīng)工業(yè)化農(nóng)村在集體土地上搞建設(shè)的歷史遺留問題。既然是歷史遺留并非全局問題，就沒有必要通過修法來應(yīng)對(duì)，更不應(yīng)當(dāng)借此局部地區(qū)的歷史遺留問題來沖擊現(xiàn)行土地制度。

從以上所論來看，無(wú)論是征地制度改革還是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革，都缺少大幅度修法的理由。即使現(xiàn)行《土地管理法》存在不完善的地方，也只應(yīng)通過小修小補(bǔ)來完善之，切切不應(yīng)大動(dòng)干戈。

實(shí)際上，在國(guó)土資源部的《征求意見稿》中，第四十四條第五款將城市規(guī)劃區(qū)納入到公共利益，變成土地征收范圍，就為未來20年的城市快速擴(kuò)張?zhí)峁┝苏鞯氐囊罁?jù)和建設(shè)用地的保障。這樣一來，當(dāng)然也就不存在所謂縮小征地范圍了。而不縮小征地范圍，以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來彌補(bǔ)缺口也就沒有必要了。相應(yīng)地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就可以回歸黨的十七屆三中全會(huì)的定位，成為為局部地區(qū)解決歷史遺留問題的手段，也就沒有必要修法了。同時(shí)，正是《征求意見稿》第四十四條第五款，讓極力主張限制政府征地、反對(duì)現(xiàn)行土地制度的學(xué)者大失所望。而這反過來也說明，現(xiàn)行《土地管理法》的大幅度修改并無(wú)必要。

五、土地制度的《憲法》秩序

中國(guó)現(xiàn)行土地制度是經(jīng)過新民主主義革命和社會(huì)主義改造所形成的，土地實(shí)行公有制，是基本生產(chǎn)資料。正是土地公有且實(shí)行土地用途管制，所以，在城市化進(jìn)程中，地方政府才因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的需要，在城市發(fā)展推進(jìn)面上征收農(nóng)民的土地用于城市建設(shè)。地方政府征收的農(nóng)民土地，一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，一部分用于工業(yè)建設(shè)，還有一部分用于商住。地方政府征地是按農(nóng)地進(jìn)行補(bǔ)償，而征收用于建設(shè)的土地，其中用于經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的部分通過招拍掛，以遠(yuǎn)高于征地價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)賣出，差價(jià)成為地方政府的土地出讓金收入，或土地財(cái)政收入，這部分土地財(cái)政收入主要用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市民生活的潤(rùn)滑劑，可進(jìn)一步推動(dòng)城市的擴(kuò)張，從而有更多農(nóng)地征收用于建設(shè)，地方政府也獲得更多的土地財(cái)政收入用于建設(shè)更好的城市基礎(chǔ)設(shè)施。這樣一來，中國(guó)城市化進(jìn)程中，因?yàn)檗r(nóng)地非農(nóng)使用增值收益掌握在地方政府手中，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就形成了城市發(fā)展的良性循環(huán)，做到了“地盡其利、地利共享”，實(shí)現(xiàn)了土地漲價(jià)歸公的原則，而不是滋養(yǎng)出不勞而獲的“土地食利者”。

正是經(jīng)歷兩次革命所形成的中國(guó)土地公有制，才使中國(guó)城市化快速發(fā)展中沒有形成“土地食利階級(jí)”，中國(guó)土地制度所具有的優(yōu)越性，使中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)入到良性循環(huán)中。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡中的重要一環(huán)，就是中國(guó)先進(jìn)的土地制度。未來20年將是中國(guó)完成城市化的20年，這20年中，保持現(xiàn)行土地制度的優(yōu)勢(shì)，尤其是保持現(xiàn)行征地制度的優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)順利實(shí)現(xiàn)城市化，以及順利走出中等收入陷阱的制度條件。

我們要有制度自信?！锻恋毓芾矸ā凡粦?yīng)大修。