試論黑龍江省三北防護(hù)林工程建設(shè)與管理

劉繼鋒，翁國(guó)盛，王力剛(.黑龍江省賓縣萬(wàn)人歡林場(chǎng)，黑龍江 哈爾濱 5044；.黑龍江省森林植物園，黑龍江 哈爾濱 50040；.黑龍江省森林與環(huán)境科學(xué)研究院，黑龍江 齊齊哈爾 6005)

黨的十九大把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略之一，指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”。作為生態(tài)文明具體表現(xiàn)形式的三北防護(hù)林工程是我國(guó)20世紀(jì)70年代末為整治國(guó)土、改善我國(guó)三北地區(qū)生態(tài)環(huán)境由國(guó)家組織建設(shè)的大型生態(tài)工程。黑龍江省的三北工程經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展建設(shè)，取得了輝煌的成就。

1 建設(shè)成就

黑龍江省作為全國(guó)三北工程重要建設(shè)省份之一，一期工程為農(nóng)防林體系建立了骨架工程；二期工程在完善農(nóng)防林體系建設(shè)的同時(shí)，突出了小流域治理和水土保持林工程及防風(fēng)固沙林工程建設(shè)，治理水土流失侵蝕溝3.2萬(wàn)條，面積185萬(wàn)hm2；三期工程在完善一二期工程建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，突出了嫩江流域綜合治理、龍甘水土保持治理、克拜水土保持治理、中部平原經(jīng)濟(jì)林建設(shè)、東北部丘陵區(qū)商品林建設(shè)、哈大齊城鄉(xiāng)環(huán)境綠化等工程；四期工程突出了防沙治沙、水土保持治理和界江防護(hù)林等建設(shè)；五期工程于2011年啟動(dòng)，力爭(zhēng)在五期工程結(jié)束時(shí)實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：10年造林總?cè)蝿?wù)89.1萬(wàn)hm2，全省森林覆蓋率由41.9%提高到43.7%，全省三北地區(qū)森林覆被率平均提高1個(gè)百分點(diǎn)，區(qū)域內(nèi)沙化土地得到全面治理，90%以上的農(nóng)田實(shí)現(xiàn)林網(wǎng)化。

截至2014年，通過(guò)三北工程建設(shè)，全省兩大平原區(qū)農(nóng)防林面積達(dá)42.29萬(wàn)hm2，75%以上的農(nóng)田得到庇護(hù)，營(yíng)造水保林面積79萬(wàn)hm2，治理侵蝕溝2.3萬(wàn)條，治理水土流失面積463.1萬(wàn)hm2，基本形成了喬灌草、帶網(wǎng)片相結(jié)合的綜合防護(hù)林體系，有效涵養(yǎng)了水源，保持了水土，保護(hù)了農(nóng)田。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省已累計(jì)完成治沙造林面積12.9萬(wàn)hm2，從而使沙區(qū)森林覆蓋率由曾經(jīng)的不足2%提高到了目前的8.7%，沙化土地得到了有效治理。大慶市“西北風(fēng)口”、齊齊哈爾市“風(fēng)沙口”治理工程效果明顯，西部沙區(qū)八級(jí)以上大風(fēng)已由建國(guó)初期年均28 d減少到現(xiàn)在的7d左右，森林覆蓋率也由工程剛啟動(dòng)時(shí)的4.3%提高到了現(xiàn)在的12.48%，區(qū)域性防沙治沙體系雛形已基本形成，建設(shè)區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，正在釋放出越來(lái)越大的生態(tài)環(huán)境效益。

2 存在問(wèn)題

盡管三北工程建設(shè)取得了十分顯著的重大成就，但同時(shí)存在一些比較現(xiàn)實(shí)的突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)如下：

第一，造林用地越來(lái)越緊張，造林任務(wù)不好落實(shí)，延緩了防護(hù)林建設(shè)的進(jìn)程。主要是造林成本越來(lái)越大，而造林地立地質(zhì)量越來(lái)越差，多是農(nóng)村廢棄地，土壤瘠薄，造林難度較大，而村屯、街道、庭院綠化又受到土地問(wèn)題的制約。

第二，盡管三北工程建設(shè)轟轟烈烈、舉世矚目，但比較而言，從國(guó)家層面對(duì)三北工程扶持政策與建設(shè)投入資金較少，制約了其健康有序發(fā)展。目前國(guó)家對(duì)其政策主要體現(xiàn)在三方面：一是退耕還林政策，二是三北造林苗木補(bǔ)助政策，三是地方各級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)輔助政策；上述這些政策與國(guó)家對(duì)糧食、農(nóng)機(jī)、畜牧、水利、農(nóng)村危房改建、農(nóng)村合作醫(yī)療等方面的投入相比，比重太少。政策與資金上短缺必然制約防護(hù)林的發(fā)展。

第三，“涉林”矛盾比較突出，影響了對(duì)現(xiàn)有防護(hù)林的維護(hù)。一是防護(hù)林的負(fù)效應(yīng)，主要是林帶脅地問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，在黑龍江中西部平原農(nóng)區(qū)，一般楊樹(shù)林帶脅地范圍為其樹(shù)高的1.2～1.5倍。而目前楊樹(shù)仍占全省防護(hù)林樹(shù)種比例的80%以上，因此解決或緩解林帶脅地問(wèn)題成為當(dāng)前全省農(nóng)防林發(fā)展中一個(gè)很突出的問(wèn)題；二是防護(hù)林更新?lián)Q代，即到達(dá)主伐期防護(hù)林的林木采伐問(wèn)題，以及林權(quán)證發(fā)放、抵押、繼承、轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題成為農(nóng)林矛盾比較突出的幾個(gè)方面。

第四，林業(yè)在農(nóng)民主要收入來(lái)源中所占比例較低，影響了廣大農(nóng)民營(yíng)建防護(hù)林的積極性。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，全省農(nóng)民目前主要收入來(lái)源有三大塊：種糧收入、家庭畜禽養(yǎng)殖、外出打工，分別占家庭收入的30%～35%，35%～40%及10%，而林業(yè)收入則僅占7.5%，所占比例較低，且生產(chǎn)周期長(zhǎng)，這樣就影響了防護(hù)林建設(shè)的積極性，從而制約了防護(hù)林的發(fā)展。

第五，三北防護(hù)林建設(shè)主要是在農(nóng)村社隊(duì)的區(qū)域營(yíng)建，屬于集體林，目前還尚未享受到森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，也影響了防護(hù)林的發(fā)展建設(shè)。三北防護(hù)林建設(shè)30多年來(lái)，在黑龍江省西部風(fēng)沙嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)對(duì)改善當(dāng)?shù)睾腿〉纳鷳B(tài)環(huán)境起到了重大作用：削弱了來(lái)自蒙古高原的大風(fēng)侵襲，阻擋了黑龍江省西部的大風(fēng)口，保證了松嫩平原農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增收，產(chǎn)生了巨大的生態(tài)效益，卻始終沒(méi)有享受到國(guó)家的生態(tài)效益補(bǔ)償基金。在同一地區(qū)的國(guó)有林場(chǎng)卻在享受著這部分資金，其實(shí)集體林區(qū)與國(guó)有林區(qū)都在為國(guó)家的生態(tài)建設(shè)而做著同樣的工作。因此將集體林納入到國(guó)家生態(tài)效益補(bǔ)償基金成為加速黑龍江省防護(hù)林發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

3 對(duì)策及建議

第一，積極尋求解決造林用地難落實(shí)的問(wèn)題。針對(duì)黑龍江省廣大農(nóng)區(qū)第二輪土地承包中大約80%的村屯沒(méi)有預(yù)留規(guī)劃防護(hù)林帶用地的實(shí)際，按照國(guó)家規(guī)定5%農(nóng)防林用地標(biāo)準(zhǔn)納入非基本農(nóng)田，明確規(guī)定這部分林地所有權(quán)劃歸村集體所有，其林木所有權(quán)則為誰(shuí)造誰(shuí)有，從而放活林地使用權(quán)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)個(gè)人承包；依據(jù)相關(guān)法律對(duì)部分農(nóng)民拱地頭、蠶食防護(hù)林林地的行為進(jìn)行處罰。

第二，努力探求解決國(guó)家政策扶持問(wèn)題。通過(guò)申請(qǐng)國(guó)家及省里針對(duì)林農(nóng)同糧農(nóng)同樣的惠林政策，解決林農(nóng)同糧農(nóng)平等待遇問(wèn)題。

第三，不斷探索解決“涉林”矛盾問(wèn)題。妥善理順好二輪土地承包的既定事實(shí)和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及地方政府相關(guān)政策的關(guān)系，及時(shí)有效解決林帶脅地的問(wèn)題，另外可通過(guò)科技推廣使該矛盾得到有效緩解。積極向上爭(zhēng)取采伐指標(biāo)，滿足農(nóng)民的合理要求讓林農(nóng)看到通過(guò)植樹(shù)造林同樣可獲得可觀的收入；積極為林農(nóng)溝通、協(xié)調(diào)林權(quán)轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押等方面問(wèn)題，做到真正為林農(nóng)辦實(shí)事、辦好事。總之，本著“尊重歷史、依據(jù)法律、照顧現(xiàn)狀、穩(wěn)妥有序”的原則，處理好涉林矛盾等諸多問(wèn)題。

第四，大力推進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林建設(shè)，增強(qiáng)三北防護(hù)林發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。在保證三北防護(hù)林生態(tài)功能的前提下，積極探索提升其經(jīng)濟(jì)功能的技術(shù)模式，把生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。努力提高三北防護(hù)林的經(jīng)濟(jì)功能，從而把工程建設(shè)與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和改善群眾生產(chǎn)、生活有機(jī)結(jié)合起來(lái)，走林業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。

第五，建議將黑龍江省三北防護(hù)林工程建設(shè)的集體林納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。提高農(nóng)民林業(yè)收入比重，從而促進(jìn)農(nóng)民參與防護(hù)林建設(shè)的積極性。

第六，加大對(duì)黑龍江省已建成三北防護(hù)林的管護(hù)，維持并提高其效能。據(jù)調(diào)查，在龍江、甘南等地放牧?xí)r由于看護(hù)不及時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)厝狈雷o(hù)林主要樹(shù)種落葉松、樟子松、楊樹(shù)幼林等反復(fù)啃食而使其變成灌叢狀，二十幾年樹(shù)齡樹(shù)高不到1 m，或造成林帶缺條斷帶，或成“光桿樹(shù)”，嚴(yán)重影響了防護(hù)林的生長(zhǎng)發(fā)育及功能效益；二是早期營(yíng)造的防護(hù)林已進(jìn)入成過(guò)熟階段，其生態(tài)功能和防護(hù)效益明顯下降，急需更新?lián)Q代；三是病蟲(chóng)害較重，如楊樹(shù)爛皮病、白楊透翅蛾、楊干象甲、青楊天牛前幾年使曾經(jīng)以楊樹(shù)為主栽樹(shù)種的防護(hù)林遭受了巨大損失，現(xiàn)在防護(hù)林主栽樹(shù)種樟子松又受到梢斑螟嚴(yán)重危害，其中在拜泉、甘南、龍江等地危害十分嚴(yán)重。因此加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有防護(hù)林的管護(hù)，對(duì)保持已有成果維持并提高其功能尤顯重要。因此應(yīng)增加對(duì)現(xiàn)有三北防護(hù)林管護(hù)的投入，以保障其健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。