行政人格與個(gè)體人格互動(dòng)錯(cuò)位下的行政失靈研究

李 潔

(上海工程技術(shù)大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院, 上海 201620)

作為社會(huì)體制的參與主體和社會(huì)體制創(chuàng)新的載體，人是行政過程和行政活動(dòng)的落腳點(diǎn)，政府形象在很大程度上取決于直接參與行政活動(dòng)的行政人員所代表和展現(xiàn)出的政府氣質(zhì)，個(gè)體參與行政過程的意愿及行為方式也體現(xiàn)了其對(duì)政府的態(tài)度。由于政府架構(gòu)的多層級(jí)性，政府與個(gè)體的互動(dòng)主要表現(xiàn)為行政人員與公民個(gè)體的互動(dòng)，公民個(gè)體對(duì)行政人員的評(píng)價(jià)反映了其對(duì)政府的整體評(píng)價(jià)，行政人員對(duì)公民個(gè)體素質(zhì)的評(píng)價(jià)也影響政府的治理理念和治理方式。由此，行政主體與行政客體的互動(dòng)影響行政效果的實(shí)現(xiàn)及行政方式的轉(zhuǎn)型。作為行為的內(nèi)在指引，行政主體與行政客體各自的人格特質(zhì)將影響兩者的互動(dòng)質(zhì)量，兩者人格匹配方能實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)，避免行政失靈。不同的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境型塑不同的人格，同時(shí)也呼喚與之相適應(yīng)的人格，包括行政人格和個(gè)體人格。然而，人格具有穩(wěn)定性及獨(dú)立性，其轉(zhuǎn)變速度可能落后或超前于政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，行政人格與個(gè)體人格都可能與制度之間存在不匹配，加之社會(huì)制度自身存在的不完善，依賴于此形成的行政人格與個(gè)體人格也存在一定缺陷，行政人格與個(gè)體人格之間有可能發(fā)生互動(dòng)錯(cuò)位，導(dǎo)致行政失靈。

一、行政過程中的人格需求

(一)行政行為與行政人格需求

行政人格是行政人員區(qū)別于其他社會(huì)成員的內(nèi)在規(guī)定性人格特征。就其個(gè)體而言，是指在行政行為中行政人員自我價(jià)值與行政價(jià)值的共同實(shí)現(xiàn)，是心理、觀念、意識(shí)、理想等都與行為相一致的狀態(tài)，體現(xiàn)了個(gè)體的自我價(jià)值、尊嚴(yán)和品格；就其整體而言，則主要是指一種職業(yè)人格，即行政人員作為這一職業(yè)的從業(yè)者在行政管理職業(yè)活動(dòng)中所形成的職業(yè)特征，并因擁有這一人格與其他社會(huì)成員及其他從業(yè)者相互區(qū)別[1]。政府能力最終由且必然由政府組成人員的現(xiàn)實(shí)活動(dòng)來體現(xiàn)，國家職能在微觀上表現(xiàn)為“人”尤其是“行政人”的職能，是“人”的存在和活動(dòng)的方式。政府行政組織不僅是一個(gè)權(quán)力體系或者職責(zé)體系，更不是一個(gè)僵化與靜止的機(jī)構(gòu)，而是由公務(wù)人員所組成的一個(gè)“人”的群體。政府管理的效能不但取決于行政機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置和層級(jí)控制的管理體制，更取決于公職人員的個(gè)體素質(zhì)及群體特點(diǎn)。質(zhì)言之，取決于一個(gè)良好的組織氣候以及在此良好組織氣候下行政人員的積極性、主動(dòng)性與潛能的發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)。政府行政作為公共權(quán)威對(duì)整個(gè)社會(huì)的公共事務(wù)進(jìn)行管理，其主體就是政府的公職人員，用人以治事對(duì)政府行政效果有著至關(guān)重要的影響，有什么樣的行政人員，便有什么樣的政府，用人以治事是國家為政之根本[2]。因此，無論是在靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)中還是在動(dòng)態(tài)的行政管理過程中，行政人員都是實(shí)際的行政主體，承擔(dān)具體的行政職能，其行為決定了政府職能能否實(shí)現(xiàn)或能否卓越實(shí)現(xiàn)。“人格”是內(nèi)化行為的指導(dǎo)準(zhǔn)則，影響人的行為取向及行為方式。與之相應(yīng)，“行政人格”也指引行政人員的行政行為，影響行政效果。

(二)行政行為與個(gè)體人格需求

個(gè)體人格對(duì)個(gè)體行為具有強(qiáng)烈的引導(dǎo)性，作為行政客體及行政活動(dòng)的目標(biāo)群體，個(gè)體參與行政互動(dòng)的人格特質(zhì)同樣影響著行政過程及行政效果。個(gè)體具有的自我意識(shí)、自立能力、自主狀態(tài)、自律意志是其在政治層面產(chǎn)生情感、思維、動(dòng)機(jī)、態(tài)度、價(jià)值觀的基礎(chǔ)，也決定了其對(duì)有可能參與的政治生活中的人物及事件的認(rèn)知、判斷乃至評(píng)價(jià)?？傮w而言，個(gè)體人格特質(zhì)在多個(gè)維度上影響其參與政治生活的行為選擇，由此影響行政效果：第一，個(gè)體具有的獨(dú)立政治情感影響其在政治生活中的內(nèi)心體驗(yàn)進(jìn)而形成獨(dú)特的政治認(rèn)知過程，并在這一過程中形成對(duì)各種政治客體的心理反應(yīng)；第二，個(gè)體具有的獨(dú)立的政治思維影響其在生活過程及行政過程中對(duì)政治事務(wù)的思考、判斷及評(píng)價(jià)；第三，個(gè)體具有的獨(dú)立的政治動(dòng)機(jī)促使其對(duì)自身的政治參與責(zé)任、政治參與興趣及政治參與能力等進(jìn)行有效的估價(jià)和評(píng)判。

二、行政體制中的人格互動(dòng)匹配

行政主體與行政客體互動(dòng)過程中的人格匹配，即行政互動(dòng)雙方符合彼此的角色認(rèn)知及角色期待。在良好的互動(dòng)中，以旁觀者的角度觀看與評(píng)價(jià)，這一過程也許存在不科學(xué)與低效率，但只要互動(dòng)雙方認(rèn)為彼此的認(rèn)知及期待已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，那么從主觀偏好上即可認(rèn)為這種互動(dòng)是有效的。不同的行政體系要求和型塑不同的行政人格，不同的社會(huì)形態(tài)要求和型塑不同的公民人格，或者說，行政人格和公民人格這兩個(gè)概念本身就具有明顯的時(shí)代性，是時(shí)代的產(chǎn)物。正如哈貝馬斯所言：“需要在社會(huì)概念本身作出對(duì)應(yīng)的區(qū)分?！备鶕?jù)行政體系產(chǎn)生、發(fā)展及變化的歷史軌跡和現(xiàn)代民主產(chǎn)生、發(fā)展及變化的歷史軌跡，存在處于兩級(jí)的傳統(tǒng)行政體制及現(xiàn)代行政體制，這兩種行政體制實(shí)際上代表著兩種不同的社會(huì)治理模式，也型塑了同樣處于兩級(jí)的行政人格及個(gè)體人格。在傳統(tǒng)行政體制下，傳統(tǒng)行政人格和傳統(tǒng)權(quán)威型個(gè)體人格互動(dòng)參與行政過程，在現(xiàn)代行政體制下則應(yīng)是現(xiàn)代行政人格和現(xiàn)代公民人格互動(dòng)參與行政過程，兩種體制中的行政人格和個(gè)體人格相互匹配，使得相應(yīng)的行政體制得以相對(duì)良性地運(yùn)轉(zhuǎn)。

(一)傳統(tǒng)行政人格與個(gè)體權(quán)威主義人格的互動(dòng)

1.中國傳統(tǒng)行政人格

中國傳統(tǒng)官僚制并非與法理型權(quán)威相對(duì)應(yīng)的理性官僚制，而是一種“世襲制”或“家產(chǎn)官僚制”“半官僚體制”，并不具有嚴(yán)格意義上的理性特點(diǎn)。盡管在某些具體制度運(yùn)作層面，如由科舉考試支撐起的中國官僚制度也具有部分合理性，但技術(shù)的合理性并不能從根本上消除整個(gè)制度的非理性特征，它仍然只是一種人治條件下的特權(quán)官僚制，并非用于表達(dá)人民的意志，謀求人民的福祉，更多是在“國家”或“國民”的名義之下用于管制甚至奴役人民，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的政治目的。由此，中國古代的官僚制度很難孕育出現(xiàn)代理性精神，反而遺留了令人“十分痛恨的官僚主義”[3]。既然傳統(tǒng)行政體制在性質(zhì)上屬于統(tǒng)治行政，那么統(tǒng)治行政必然要求一種與之相伴的依附型人格特質(zhì)，即傳統(tǒng)行政人格。作為一個(gè)封建專制歷史悠久的國家，傳統(tǒng)的“官本位”“宗法”“等級(jí)”及“人治”觀念根深蒂固地存在于行政人員的價(jià)值觀念里，甚至內(nèi)化為其人格的一部分，如行政人員“打官腔”等行為正是這種人格特質(zhì)的外在顯現(xiàn)。

社會(huì)主義制度是現(xiàn)代性社會(huì)制度，在根本上對(duì)世襲官僚制予以否定，但傳統(tǒng)的世襲官僚制造成的影響仍然有所延續(xù)，作為所謂“文化”繼續(xù)發(fā)揮其潛在影響。當(dāng)今理性官僚制的“樣式”雖然已經(jīng)初具，但其在事實(shí)構(gòu)建上處于“官僚制”不足狀態(tài)，政府及其行政部門欠缺理性官僚制倡導(dǎo)的專門化、專業(yè)化、職業(yè)化科層精神，以及民主、法治、效率的價(jià)值理念?？罪w力感言：“中國獨(dú)一無二的命運(yùn)是，在其他古代文明消亡以后很久，中國的文明堅(jiān)持了下來；這種堅(jiān)持所包含的意義不是僵化，而是一系列的再生?！钡?，這種傳統(tǒng)的再生既表現(xiàn)在優(yōu)良層面，卻也留存于若干糟粕層面，傳統(tǒng)官僚主義的死而不僵也成為“再生”的一種，類似西方國家“非官僚化”的基礎(chǔ)并不存在，誘導(dǎo)了行政人員行政行為的隨意性以及行政相對(duì)人行為的被動(dòng)性。盡管近年來“小政府，大社會(huì)”的轉(zhuǎn)型已成為趨勢(shì)，但由于傳統(tǒng)家長(zhǎng)制父權(quán)制的影響，當(dāng)前我國行政人員人格仍然是傳統(tǒng)的權(quán)威型人格，即個(gè)人魅力權(quán)威過剩而法理型權(quán)威不足。

2.中國傳統(tǒng)個(gè)體人格

在傳統(tǒng)行政體制下，民眾缺乏充分的自治環(huán)境，沒有形成政治參與的基礎(chǔ)，加之傳統(tǒng)行政文化的“官本位”思想影響深重，行政權(quán)力有條件滲透社會(huì)各個(gè)層面，民眾對(duì)政府產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴心理，缺乏行政參與意識(shí)，形成傳統(tǒng)行政客體文化或謂 “臣屬型”文化。在這種文化氛圍之下，依附和服從成為官方與民間的主要互動(dòng)方式，個(gè)體的獨(dú)立人格被輕視乃至忽視，自由、尊嚴(yán)、利益，個(gè)體權(quán)力、民主觀念無所依托，個(gè)體意識(shí)、主體意識(shí)、民主意識(shí)、公平意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、法律意識(shí)、社會(huì)公德意識(shí)等人格構(gòu)成因素皆呈現(xiàn)出缺失狀態(tài)，個(gè)體沒有機(jī)會(huì)也沒有能力對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督與制約，無法確保政府有效、高質(zhì)量地提供社會(huì)和公民所需要的服務(wù)，政府力量占據(jù)絕對(duì)的支配地位，社會(huì)及個(gè)體力量則處于被支配的地位。因此，就個(gè)體人格而言，中國傳統(tǒng)社會(huì)中“個(gè)人”的發(fā)展很不充分，基本上是一種“自我壓縮的人格”，個(gè)體的主體性缺失，在君與臣的關(guān)系模式中，形成個(gè)體強(qiáng)烈的臣屬觀念及依附意識(shí)，進(jìn)而形成一種服從性的權(quán)威主義人格。

新中國成立后，盡管就國家性質(zhì)而言，人民成為國家的主人，但傳統(tǒng)臣屬型政治文化影響深重，加之集體主義文化的渲染，個(gè)體的獨(dú)立自主發(fā)展仍然受到束縛和限制，尤其是 “在民族平等、公民權(quán)利和人民國家的合法性宣稱之下，現(xiàn)代國家在‘革命’‘解放’‘合法權(quán)利’等名義下將個(gè)人重新組織到國家主導(dǎo)的集體體制之中，賦予現(xiàn)代國家對(duì)于個(gè)人的更為直接的控制權(quán)”[4]。公民意識(shí)雖然開始凸顯，但以被動(dòng)的方式卷入政治仍然是一種常態(tài)，習(xí)慣于視自己為接受規(guī)訓(xùn)的客體而非主動(dòng)參與者，“官本位”思想不但繼續(xù)彌散在行政主體之間，而且繼續(xù)彌散在行政客體之間，公民利用政治權(quán)利及政治平臺(tái)來表達(dá)和爭(zhēng)取自身利益的意識(shí)和能力尚沒有發(fā)生質(zhì)的改變，對(duì)于來自政府和官員的行政行為習(xí)慣于接受和容忍。因此，在始終無法根除的行政客體文化的影響下，民眾對(duì)政府及其行政人員的服從及依賴心理嚴(yán)重，公民化程度及社會(huì)組織化程度不高，在行政過程中傾向于用服從性的權(quán)威主義人格展開與具有傳統(tǒng)行政人格的行政工作人員的互動(dòng)。

(二)現(xiàn)代行政人格與公民人格的互動(dòng)

1.西方現(xiàn)代行政人格

馬克斯·韋伯所說的官僚制是建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的目的合乎理性或價(jià)值合乎理性的組織機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代社會(huì)中實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織形式，曾被視為現(xiàn)代行政的典型表現(xiàn)[5]。在體制設(shè)計(jì)上，行政組織呈現(xiàn)出堅(jiān)固而有序的上下級(jí)金字塔式結(jié)構(gòu)，層級(jí)結(jié)構(gòu)分明，嚴(yán)格按照層級(jí)賦予權(quán)威，行政主體嚴(yán)格按照行政原則及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待、處理相關(guān)人事，維持并彰顯社會(huì)成員在法律、制度面前所具有的形式上的平等。由于嚴(yán)密的規(guī)則性，在實(shí)際運(yùn)作中，行政官員瀆職的概率降低，行政行為的標(biāo)準(zhǔn)方式即“按規(guī)則辦事”，行政決策的失誤也隨之減少?，F(xiàn)代官僚行政是效率行政，政府行政遵從邏輯規(guī)范，利用科層系統(tǒng)的權(quán)威以及所設(shè)置部門的專門化功能高效完成大量行政事務(wù)，適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)生產(chǎn)及發(fā)展的高效率需要以及日益復(fù)雜細(xì)致的行政管理需要。同時(shí)，現(xiàn)代官僚行政是專業(yè)行政，行政人員接受過專門訓(xùn)練，是具有專門技能的“職業(yè)官員”，與行政組織建立契約關(guān)系后解決行政過程中復(fù)雜的、技術(shù)性的問題，實(shí)證科學(xué)知識(shí)在這一過程中得以廣泛應(yīng)用，行政行為向職業(yè)化和專業(yè)化發(fā)展，行政人員也相應(yīng)形成現(xiàn)代工具性行政人格。

隨著后工業(yè)時(shí)代的來臨以及社會(huì)治理需求的改變，理性官僚制自身的弊端也開始凸顯：官僚主義愈發(fā)嚴(yán)重，難以適應(yīng)劇烈的社會(huì)變化及社會(huì)發(fā)展需要，“20世紀(jì)60年代以后，層級(jí)節(jié)制的官僚機(jī)構(gòu)問題叢生——部門分工僵化、層級(jí)分工過細(xì)，非人性化、各自為政、本位主義、腐敗、無效率、不負(fù)責(zé)任、忽視顧客需求等，代價(jià)變得越來越大，官僚機(jī)構(gòu)的諸多優(yōu)點(diǎn)在它越來越明顯的弊端和限制面前黯然失色，成為包括政府在內(nèi)的各種組織問題的癥結(jié)所在”[6]，連同政府在內(nèi)的多個(gè)組織都嘗試擺脫傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)的僵化窠臼以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展及世界格局的急劇變化，“效率”“多樣化”“彈性化”“參與”“人性化”成為新的組織行為要求[7]。全新的行政格局要求行政人員在工具性人格的基礎(chǔ)上發(fā)展完善進(jìn)而擁有獨(dú)立的行政人格：在特征上，它是完整的人格意識(shí)，是個(gè)體對(duì)自己生命存在的價(jià)值進(jìn)行自我反思的結(jié)晶，體現(xiàn)了個(gè)體對(duì)生命意義的理解，行政活動(dòng)中的服務(wù)價(jià)值取向要求行政人員樹立服務(wù)意識(shí)及合作意識(shí)，適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)中人們交往的擴(kuò)大化、社會(huì)化和多樣化需要；在功能上，它賦予行政人員獨(dú)立的行為能力，具體落實(shí)在行政人員獨(dú)立的行政行為上，是人格意識(shí)的外顯；在現(xiàn)實(shí)源頭上，它是自由社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，個(gè)體人格特質(zhì)與社會(huì)關(guān)系狀況緊密相連，自由的社會(huì)關(guān)系必然要求獨(dú)立人格的形成，社會(huì)問題的多樣化使得規(guī)章的有限性愈加明顯，行政人員的獨(dú)立思考與判斷能力愈加重要?？傮w而言，行政人員的獨(dú)立人格對(duì)建構(gòu)服務(wù)行政具有積極的實(shí)踐意義，是理想的行政人格，與服務(wù)行政緊密聯(lián)系在一起。

2.西方現(xiàn)代公民人格

公民人格是公民個(gè)體對(duì)權(quán)利與義務(wù)的意識(shí)自覺，當(dāng)公民自覺意識(shí)到自己作為社會(huì)價(jià)值主體的角色時(shí)，公民人格也就得以確立?，F(xiàn)代意義上的公民人格是隨著社會(huì)發(fā)展到工業(yè)社會(huì)而歷史生成的，或者說公民人格是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生成并與之相匹配的獨(dú)立人格形態(tài)[8]?，F(xiàn)代公民人格源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治，是公民依據(jù)國家法律規(guī)定對(duì)自身公民身份以及權(quán)利義務(wù)的自覺確認(rèn)，亦是公民主體身份獲得的體現(xiàn)，獨(dú)立自主、平等自律、理性自治、積極參與都是現(xiàn)代公民人格的具體表現(xiàn)。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，個(gè)體演變?yōu)榕c現(xiàn)代國家相匹配的現(xiàn)代公民日益成為政治現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，個(gè)體自身政治素養(yǎng)的提升也成為民主政治成功運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，培育與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展及現(xiàn)代民主政治相適應(yīng)的公民成為國家及政府的社會(huì)建設(shè)任務(wù)[9]。培育現(xiàn)代公民的方式很多，如公民文化建設(shè)、公民素質(zhì)教育、政治社會(huì)化宣傳、個(gè)體政治生活實(shí)踐等，但型塑內(nèi)隱于公民、彰顯公民內(nèi)在特質(zhì)、影響公民行為的公民人格無疑是最本質(zhì)的公民培育方式。作為行政客體，公民人格的成熟度也影響著實(shí)際行政效果。

公民參與政治生活的多層次性決定了公民必將以主動(dòng)而帶有反思性的人格參與行政過程，與行政人員互動(dòng)。一方面，民主是現(xiàn)代政治的內(nèi)在特征，其形式就是公民通過參與來行使公共權(quán)力，要使民主持續(xù)下去，穩(wěn)定而有序的公民參與是基本保證。因此，公民主動(dòng)而有序地參與行政互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主追求及保證民主社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。依據(jù)憲法至上、秩序?yàn)楸?、參與有度的原則參與公共生活及政治生活是現(xiàn)代公民的必備素養(yǎng)，也是現(xiàn)代政治體制的題中應(yīng)有之義。另一方面，公民還有可能選擇放棄參與權(quán)利，不參與行政互動(dòng)。當(dāng)公民缺乏參與興趣，受到行政冷落或認(rèn)為參與行政互動(dòng)低于成本時(shí)，基于“理性人”的考慮會(huì)對(duì)政治參與產(chǎn)生冷漠。盡管全體公民都有參與公共事務(wù)及政治事務(wù)的權(quán)利，但這種參與并非是強(qiáng)制性的，即使在公民自治的原則下，“參與公共生活的所有過程也不是一個(gè)法律意義上的義務(wù)”，而是一項(xiàng)公民權(quán)利，公民選擇不參與同樣屬于理性公民的正常行為范疇，是現(xiàn)代公民人格的組成部分。因此，保障公民不參與的權(quán)力同樣是現(xiàn)代民主制度的重要內(nèi)涵。

三、人格互動(dòng)錯(cuò)位下的行政失靈

無論是傳統(tǒng)行政體制下的個(gè)體權(quán)威人格與傳統(tǒng)行政人格的互動(dòng)，還是現(xiàn)代行政體制下獨(dú)立行政人格與公民人格的互動(dòng)，在相應(yīng)體制下行政主體與行政客體的人格都是相互契合的。盡管雙方的人格特質(zhì)以及實(shí)際互動(dòng)方式、互動(dòng)成效不同，但都不失為一種和諧有序的互動(dòng)：在傳統(tǒng)的行政體制下，行政主體會(huì)對(duì)行政客體產(chǎn)生壓迫等統(tǒng)治階級(jí)行為，行政客體甚至還會(huì)爆發(fā)革命這種最極端的反抗形式，但傳統(tǒng)行政體制仍然會(huì)在短期的沖突之后重新回歸到原來的軌道；在現(xiàn)代行政體制之下，公民會(huì)出現(xiàn)不參與行政或無序參與行政的行為取向，但現(xiàn)代公民社會(huì)有足夠的蓄水能力，使得這些公民行為呈現(xiàn)出自身的合理性。這兩種極端類型的行政體制實(shí)際上代表著行政體制自身的發(fā)展歷程：從傳統(tǒng)行政體制到現(xiàn)代行政體制轉(zhuǎn)型是社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。然而，盡管轉(zhuǎn)型具有必然性，但社會(huì)結(jié)構(gòu)要素轉(zhuǎn)型的不同步造成人格轉(zhuǎn)型的不同步，并形成行政人員與公民個(gè)體之間兩種過渡性的行政互動(dòng)：傳統(tǒng)行政人格與現(xiàn)代公民人格的互動(dòng)及現(xiàn)代行政人格與服從性人格的互動(dòng)，這種人格互動(dòng)的錯(cuò)位導(dǎo)致了大范圍的行政失靈。朱曉陽曾言：“在當(dāng)代國家意識(shí)形態(tài)和制度性層面，已經(jīng)植入一套現(xiàn)代國家和法制的體系和話語，這就使父母官與子民間的互惠關(guān)系傳統(tǒng)經(jīng)常處于自相矛盾，或者式微，或者只剩下一些儀式性形式的狀態(tài)，而悲劇性的結(jié)果在于，今天農(nóng)民仍然在用一種推己及人的宇宙觀來想象自己與國家的關(guān)系，當(dāng)下的地方政府卻在以‘法制’之名，脫掉自己對(duì)于地方老百姓生死攸關(guān)之事的父母責(zé)任?！盵10]這種政府與民眾價(jià)值觀念之間的矛盾沖突事實(shí)上就是轉(zhuǎn)型期行政人格和公民人格雙雙發(fā)展不完善進(jìn)而不匹配的一種表現(xiàn)。

一方面，制度轉(zhuǎn)型的滯后導(dǎo)致傳統(tǒng)行政氛圍繼續(xù)存在，致使行政人員人格轉(zhuǎn)型緩慢，無法滿足公民人格參與行政所需要的服務(wù)性。以簡(jiǎn)單再生產(chǎn)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)是一種封閉的生產(chǎn)、交換體系，配合這一體系的是封閉的生活方式和頑固型人格，傳統(tǒng)行政人格和權(quán)威性人格也隨之產(chǎn)生。隨著商品經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人類生活也逐漸突破地域性限制和各種束縛，商品經(jīng)濟(jì)價(jià)值原則也不斷改變以家庭為單位的小農(nóng)生產(chǎn)方式以及附著在其上的生活方式，依據(jù)宗法血緣產(chǎn)生的家族義務(wù)演變?yōu)橥ㄟ^商品生產(chǎn)獲取財(cái)富和價(jià)值。待進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的瓦解持續(xù)加速，為公民人格的型塑提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，個(gè)體的獨(dú)立平等程度進(jìn)一步提高。但是，現(xiàn)代民主政治的形成是一個(gè)現(xiàn)代國家重建、制度重構(gòu)的過程，從傳統(tǒng)行政體制向現(xiàn)代行政體制轉(zhuǎn)型不但要摧毀原有的生產(chǎn)方式及政治模式，更要建構(gòu)起新的生產(chǎn)方式及政治模式，從而能夠?yàn)楝F(xiàn)代行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)提供其所需的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治模式、法治保障，這一轉(zhuǎn)換過程十分漫長(zhǎng)，并且復(fù)雜。當(dāng)代中國行政體制主要建立在以法理權(quán)威為代表、但實(shí)際上更多的是“卡里斯瑪”權(quán)威的混合型基礎(chǔ)之上，從整體上看，當(dāng)代社會(huì)并不缺少法理權(quán)威與“卡里斯瑪”權(quán)威混合兼容的基礎(chǔ)。但在當(dāng)代中國，這一混合型基礎(chǔ)中的兩種權(quán)威還沒能做到有效融合，法理權(quán)威的影響力相對(duì)較弱。經(jīng)歷了數(shù)千年君主官僚制、同時(shí)浸濡于儒教文化中的傳統(tǒng)中國社會(huì)，難以真正根植法理型權(quán)威，在國家實(shí)際運(yùn)行的過程中，行政體制也并非以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)得以建立[11]。因此，一旦公民獨(dú)立人格的產(chǎn)生和發(fā)展超越當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)制度則會(huì)挑戰(zhàn)傳統(tǒng)行政體制，必然與傳統(tǒng)依附行政人格產(chǎn)生沖突。

另一方面，被傳統(tǒng)行政體制型塑的權(quán)威性個(gè)體人格無法適應(yīng)現(xiàn)代行政對(duì)公民素質(zhì)的要求。在封建社會(huì)，皇權(quán)與官僚權(quán)力各自具有合法性基礎(chǔ)，其儒學(xué)經(jīng)典、科舉制度、官僚體制、君臣關(guān)系、禮儀程序早已滲透于民眾的日常生活之中，將皇權(quán)內(nèi)化為民眾內(nèi)心遵守的自然秩序[12]。而在中國共產(chǎn)黨獲得和鞏固政權(quán)的歷史過程中，民眾對(duì)于領(lǐng)袖的追隨以及集體主義的大范圍影響，政府在大多數(shù)情況下仍然扮演全知全能的角色。因此，無論是政府行政方式的轉(zhuǎn)換，還是公民參政方式的培育，民主政治的建構(gòu)都有一個(gè)較長(zhǎng)的過程，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度尚不高、現(xiàn)代民主政治進(jìn)程較為緩慢、法治基礎(chǔ)較為薄弱等都成為傳統(tǒng)權(quán)威主義人格向現(xiàn)代公民人格轉(zhuǎn)變的障礙。社會(huì)轉(zhuǎn)型中的個(gè)體人格在心理、思想、價(jià)值觀等多個(gè)維度現(xiàn)代性不足，無法形成與現(xiàn)代性匹配的行為方式，仍習(xí)慣于依據(jù)以身份取向和親疏遠(yuǎn)近為核心的傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系決定其行為取向，對(duì)通過規(guī)則和秩序所維持的現(xiàn)代行政體制不理解甚至不屑一顧，而習(xí)慣于以人情綁架現(xiàn)代行政。事實(shí)上，當(dāng)前許多行政部門都嘗試通過各種先進(jìn)的行政方式，如推進(jìn)電子政務(wù)等，來實(shí)現(xiàn)與行政客體的有效互動(dòng)，但實(shí)際成效卻偏離預(yù)期，其重要原因就在于公眾對(duì)先進(jìn)行政方式不適應(yīng)，公民素質(zhì)仍然無法滿足現(xiàn)代社會(huì)治理的需求。因此，權(quán)威主義人格與現(xiàn)代行政人格之間難免產(chǎn)生沖突。

四、主體人格型塑：現(xiàn)代行政人格與公民人格

現(xiàn)代行政人格和現(xiàn)代公民人格是符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的人格特質(zhì)，前者適應(yīng)于服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，后者適應(yīng)于現(xiàn)代公民參政議政的發(fā)展趨勢(shì)。盡管以傳統(tǒng)行政人格和權(quán)威型人格為主體互動(dòng)的傳統(tǒng)行政體制也維持了相應(yīng)運(yùn)轉(zhuǎn)，但新的時(shí)代已經(jīng)來臨，政府及相應(yīng)的行政體制轉(zhuǎn)型已成必然，構(gòu)建現(xiàn)代行政體制是現(xiàn)代社會(huì)治理的目標(biāo)之一，同時(shí)也能反過來促進(jìn)社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，行政體制改革的頂層設(shè)計(jì)、具體規(guī)則、機(jī)構(gòu)建設(shè)等相應(yīng)的硬件建設(shè)日益完備，關(guān)注“人格”建設(shè)既能使制度建設(shè)切實(shí)發(fā)揮作用，也是“以人民為中心”發(fā)展理念的體現(xiàn)，重塑行政人格及個(gè)體人格，實(shí)現(xiàn)兩種人格互動(dòng)的匹配是避免行政失靈的迫切需要。

(一)型塑現(xiàn)代行政人格

后工業(yè)化的歷史發(fā)展趨勢(shì)表明，現(xiàn)代政府必須超越傳統(tǒng)官僚制，不但能夠?qū)崿F(xiàn)工具理性的高效率、低成本，還要實(shí)現(xiàn)行政價(jià)值理性，其權(quán)力結(jié)構(gòu)體系要由封閉走向開放，進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將服務(wù)精神作為行政倫理內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)法律、權(quán)力與道德的統(tǒng)一。政府行政的服務(wù)價(jià)值取向轉(zhuǎn)型在微觀上意味著對(duì)政府行政人員現(xiàn)代人格的要求，政府應(yīng)更加重視培育行政人員的道德情懷和政治理想，而不僅局限于對(duì)其行政能力的要求，實(shí)現(xiàn)行政人員的行為、心理、意識(shí)的有機(jī)統(tǒng)一。鑒于個(gè)體人格以及行政人格的多重性，可以從以下三方面型塑行政人員的行政人格：首先，培育行政人員的科學(xué)行政價(jià)值觀。要促使行政人員主動(dòng)改變傳統(tǒng)行政價(jià)值觀中的不良積習(xí)，建立與民主及效率相適應(yīng)的科學(xué)的行政價(jià)值觀，明晰行政動(dòng)機(jī)，改善行政態(tài)度，改變行政習(xí)慣，保持公平的行政心理。其次，更新行政人員的行政意識(shí)。增強(qiáng)行政人員積極參與行政活動(dòng)的意識(shí)，改變其習(xí)慣的“螺絲釘”意識(shí)，培育其對(duì)行政體系及行政活動(dòng)的情懷感、使命感，改變其對(duì)于行政行為的漠然態(tài)度。再次，提高行政人員的職業(yè)認(rèn)識(shí)。傳統(tǒng)的血緣宗法型體制文化氛圍下所形成的社會(huì)體制及用人理念勢(shì)必造成部分精于關(guān)系權(quán)術(shù)而缺乏職業(yè)意識(shí)與技能的行政人員，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和政府職能的轉(zhuǎn)變都需要具有專業(yè)素質(zhì)、能夠切實(shí)提高政府效率的行政人員，行政管理的專業(yè)化與技術(shù)化不斷對(duì)行政人員提出了更為嚴(yán)格的職業(yè)化要求[13]。

(二)培育現(xiàn)代公民人格

公民人格內(nèi)隱于公民身上反映公民內(nèi)在特質(zhì)并影響公民行為：“一個(gè)國家，只有當(dāng)它的人民是現(xiàn)代人，它的國民從心理和行為上都轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的人格，它的現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和文化管理機(jī)構(gòu)中的工作人員都獲得了某一種與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代性，這樣的國家才可真正稱之為現(xiàn)代化的國家?！盵14]從權(quán)威主義個(gè)體人格向現(xiàn)代公民人格轉(zhuǎn)變進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)體現(xiàn)代化，合乎現(xiàn)代化進(jìn)程的邏輯，與社會(huì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化等同等重要，是個(gè)體向更“高級(jí)”進(jìn)階的必然。首先，公民個(gè)體應(yīng)當(dāng)從依附型人格轉(zhuǎn)向獨(dú)立自主型人格。人格受到經(jīng)濟(jì)方式的塑造，臣民型的依附人格是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)方式的產(chǎn)物，產(chǎn)生之后又發(fā)揮其維護(hù)此種生產(chǎn)方式的作用，使得身處當(dāng)時(shí)時(shí)空背景下的社會(huì)成員認(rèn)為這種經(jīng)濟(jì)方式及相應(yīng)的人格屬性都是理所當(dāng)然的。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展，資本日益取得獨(dú)立地位，自然經(jīng)濟(jì)條件下的人格慢慢抽象化后，獨(dú)立自主將成為相應(yīng)的人格要求。其次，公民個(gè)體應(yīng)當(dāng)從封閉型人格轉(zhuǎn)向開放型人格。在封閉性人格模式下，人與人之間的互動(dòng)更多傾向于依賴熟人關(guān)系、人情等曖昧的非科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)，但在開放型人格模式下人與人之間的互動(dòng)則應(yīng)當(dāng)取決于規(guī)則與制度，同時(shí)對(duì)規(guī)則與制度的倫理性進(jìn)行反思。再次，公民個(gè)體應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由臣民意識(shí)向公民意識(shí)的轉(zhuǎn)變。意識(shí)反映著人格的本質(zhì)特征，是人格的外在顯現(xiàn)，社會(huì)成員從臣民人格轉(zhuǎn)向公民人格，事實(shí)上就是一個(gè)公民意識(shí)不斷凸顯而臣民意識(shí)逐漸淡化的雙向過程。因此，促進(jìn)個(gè)體權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、平等意識(shí)、民主意識(shí)的形成是培育現(xiàn)代公民人格的應(yīng)有之義。

參考文獻(xiàn)：

[1]張康之,楊艷.論行政人格的歷史類型[J].江海學(xué)刊,2004(6):87-93+223.

[2]張成福.大變革:中國行政改革的目標(biāo)與行為選擇[M].北京：改革出版社，1993:146-147.

[3]張興國,張興祥.“李約瑟難題”與王亞南的中國官僚政治研究[J].廣東社會(huì)科學(xué),2003(2):119-124.

[4]周雪光.權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時(shí)代,2011(10):67-85.

[5]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書館,1997:243-246.

[6]拉塞爾·M·林登.無縫隙政府:公共部門再造指南[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2014.

[7]汪大海.顧客社會(huì)與無縫隙政府[J].中國行政管理,2002(3):36-38.

[8]余瀟楓,盛曉蓉.論公民人格[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),1998(2):24-31.

[9]劉波.公民人格的生成——中國公民人格形塑研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué),2008.

[10]朱曉陽.“徹底解釋”農(nóng)民的地權(quán)觀[J].法律和社會(huì)科學(xué),2011(8):27-48.

[11]周雪光.國家治理邏輯與中國官僚體制:一個(gè)韋伯理論視角[J].文化縱橫,2013(3):14.

[12]閻步克.士大夫政治演生史稿[M].北京：北京大學(xué)出版社,1996.

[13]莊海濤.官僚制、新公共管理與中國行政模式選擇[D].濟(jì)南：山東大學(xué),2005.

[14]英克爾斯,曹中德.人的現(xiàn)代化素質(zhì)探索[M].天津：天津社會(huì)科學(xué)院出版社,1995：126-129.