城鎮(zhèn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務資金籌集的研究綜述

（西南財經大學保險學院，成都市，611130） 范文軒

1 引言

根據《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》（以下簡稱《“十三五”養(yǎng)老規(guī)劃》）的通知，預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升到17.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右。面對此嚴峻形勢，黨中央、國務院高度重視老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設，使得關于居家社區(qū)養(yǎng)老的探討與研究顯得尤為重要。有關居家社區(qū)養(yǎng)老服務的供求情況、中國地區(qū)性模式的總結，外國模式的學習借鑒方面，已經做出了不少研究，但是在居家社區(qū)養(yǎng)老方面的資金籌集問題上，尚且缺乏深入的研究探討。根據近10年的研究，做一個文獻綜述。

2 有關居家社區(qū)養(yǎng)老的界定

在以往的研究中，關于居家社區(qū)養(yǎng)老的稱呼就有許多種，例如“社區(qū)居家養(yǎng)老”、“居家養(yǎng)老”、“社區(qū)照顧”等等。根據《“十三五”養(yǎng)老規(guī)劃》的官方認定，本文以居家社區(qū)養(yǎng)老作為居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老方式的統一名稱。

穆光宗，姚遠（1999）認為“居家養(yǎng)老是建立在個人、家庭、社區(qū)和國家基礎之上，以居家養(yǎng)老為形式，以社區(qū)醫(yī)療網絡為基礎，以國家制度政策、法律管理為保證，家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結合的養(yǎng)老體系。”其強調了居家養(yǎng)老服務是家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的結合，尤其是政府在居家社會養(yǎng)老當中的作用，但忽略了即使是居家，機構等第三方商業(yè)組織也在其中發(fā)揮不可忽視的力量。敬乂嘉，陳若靜（2009）從養(yǎng)老服務提供的角度認識居家養(yǎng)老，認為：“居家養(yǎng)老指政府和社會力量依托社區(qū)，通過建立專業(yè)化的服務機構，為在家居住的老年人提供生活照料、家政、康復護理和精神慰藉等服務?！币陨嫌^點雖在其文章界定時稱之為“居家養(yǎng)老”，實際上也比較符合當前居家社區(qū)養(yǎng)老的界定，只是更加強調政府與社會在居家養(yǎng)老中的作用。

張奇林、趙青（2011）強調居家社區(qū)養(yǎng)老是一種與家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老相對的模式存在。并著重強調了居家社區(qū)養(yǎng)老的福利性，所以也可以說居家社區(qū)養(yǎng)老是社區(qū)通過整合社區(qū)資源、聯系基層政府組織、協調家庭與社區(qū)之關系，為社區(qū)內居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等系列服務。

根據《“十三五”養(yǎng)老規(guī)劃》，居家社區(qū)養(yǎng)老是以家庭為基礎，引導社區(qū)日間照料中心等養(yǎng)老服務機構依托社區(qū)綜合服務設施，以失能、獨居、空巢老年人為重點，結合其他機構向居家老年人提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)、日間照料等服務。

3 資金籌集的現有模式研究

居家社區(qū)養(yǎng)老根據其資金籌集的方式主要分為四種：一是政府財政收入的補貼；二是福利彩票公益基金的支持；三是社會慈善捐助；四是服務對象自身或是其子女的繳費。而在具體的地方實踐中，社區(qū)通常采用以上四種方式中兩個或兩個以上來提供居家社區(qū)服務。

從政府的責任角度講，服務型政府需要向社會提供公共產品和服務；從公共產品角度講，政府在居家社區(qū)養(yǎng)老服務的資金籌集中應承擔首要的和最重大的責任；從收入再分配的角度講，收入再分配是政府的職能之一，社會福利的好壞直接受政府公共支出程度的影響（呂津，2010）。因此，作為社會保障范圍內的居家養(yǎng)老服務，政府財政補貼是主力。我國正在由補缺型的社會福利向適度普惠型的社會福利轉變，在初級適度普惠發(fā)展階段，要求政府在提高全體社會成員社會福利方面投入更多的資金與精力，同時大力依靠和發(fā)揮社區(qū)福利服務的功能與作用（叢春霞，閆偉，2017）。

目前來看，將居家養(yǎng)老分為福利型、公益型和營利型三種是比較科學合理的劃分方式。而我國目前各地的居家養(yǎng)老實踐，往往把服務局限于政府支持的狹小范圍，把對象定位于生活自理能力下降、經濟困難或者空巢老人（張莉，2013）。這種觀點從盈利模式出發(fā)，認為福利型的難以滿足養(yǎng)老的實際需求，而營利型只針對于高端養(yǎng)老群體。

從政府購買的方式上來劃分，石磊（2016）基于北京市海淀區(qū)養(yǎng)老助殘管理服務中心的調查，認為“政府購買居家養(yǎng)老服務是政府購買公共服務的一種具體表現形式，政府購買公共服務模式有民辦公助(形式性購買)、公辦私營(非競爭性購買)和公開招標模式(競爭性購買)三種?！币罁蛹茵B(yǎng)老的主要供給主體不同，張紅鳳，孫敬華（2015）根據山東省的實踐調查研究，將居家養(yǎng)老服務供給模式劃分為三種類型：基層群眾自治組織供給模式、“政府-社會組織”合作供給模式、社區(qū)居家養(yǎng)老機構供給模式。

最后，與主流政府支出為主觀點不同的是，目前的實際情況是高齡老人養(yǎng)老和醫(yī)護的資金主要來源于個人和家庭，由于個人和家庭的差距，高齡老人的養(yǎng)老資金差距大，城鄉(xiāng)差距更大，政府在高齡老人的養(yǎng)老中所承擔的責任有限（張淑芳，2016）。這種觀點認為，雖然這是政府購買為主的社會福利，但在實務中，政府提供的資金難以滿足高齡老人所需服務花費的資金。

通過對當地居家社區(qū)服務人員的訪談得知，居家社區(qū)養(yǎng)老服務難以蓬勃發(fā)展，供需不對稱只是表面原因，深層次則是由于資金的供給問題。符合標準的需要社區(qū)基于幫助的老年人提交申請之后，政府給予每人每年的補貼實際較少，承包給民辦企業(yè)，要求每人每月3～4次上門服務，一次2h的服務，在低成本下，就只能將服務時間僵化，難以滿足靈活性的要求。而日間照料中心也因為運營利潤低，補貼多是以床位補貼方式，導致難以提供更專業(yè)的服務，擴大規(guī)模、精進服務質量的積極性也不強。

4 資金籌集方面存在的問題

4.1 政府資金支持力度不足

首先政府的資金支持在城市居家養(yǎng)老服務的法律法規(guī)建設方面存在不足。我國僅出臺了《老年人社會福利機構設置的基本標準》《老年人護理分級標準》等政策性文件，對城市居家養(yǎng)老服務資金籌集方面的詳細規(guī)定以及相應優(yōu)惠政策的法律保障十分欠缺。

其次，由于社區(qū)養(yǎng)老服務具有社會福利的剛性，社區(qū)養(yǎng)老服務支出具有不斷上升的趨勢，另一方面，隨著人口老齡化的加劇，老年人對社區(qū)服務資源的需求日益多元化和高水平化。這兩方面因素都會導致主要依靠民政部門投入、部分來自福彩資助的傳統籌資模式面臨困境（張奇林，趙青，2011）。由此看來，必須有民間資本進一步投入居家社區(qū)養(yǎng)老的服務中才行。

4.2 籌資方式較為單一

4.2.1 過度依賴政府資金

養(yǎng)老服務是社會福利服務的核心內容，也是社會保障內容體系的重要組成部分（丁建定，2013）?！丁笆濉别B(yǎng)老規(guī)劃》中就提到要著力加強全社會積極應對人口老齡化的各方面工作，著力完善老齡政策制度，著力加強老年人民生保障和服務供給，著力發(fā)揮老年人積極作用，著力改善老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設支撐條件，確保全體老年人共享全面建成小康社會新成果。

我國政府選擇居家養(yǎng)老方式不是偶然的，除了政治、經濟方面的原因外，還有文化方面的原因,具體來說就是社會和諧理念、尊老助老傳統、弱勢群體理論以及對國情的認識（姚遠，2008）。

4.2.2 民間資本投入不足

居家養(yǎng)老服務體系中，民間組織扮演的是服務提供者的角色，其主要作用是提供多樣化的服務，彌補政府服務的不足，同時整合了社會資源，增加了資金的來源（張莉，2013）。民間資本投入不足的原因有二：一是目前我國養(yǎng)老產業(yè)尚未形成規(guī)模，利潤不高；二是快速的老齡化進程導致許多人“未富先老”，無力消費養(yǎng)老服務或產品。

5 針對資金籌集方面的對策建議

5.1 運用社會保險

我國現階段已開始進行護理保險的試點，張淑芳（2014）認為應當在社會保險中強制推行基本養(yǎng)老保險，建立多層次的養(yǎng)老保險體系。對已經實現強制養(yǎng)老保險的企業(yè)職工，國家可以采取優(yōu)惠政策建立企業(yè)年金和個人儲蓄養(yǎng)老保險等，增加養(yǎng)老金的來源。

5.2 建立社會保障資金籌集方面的法律制度

基于中國國情，各地區(qū)經濟發(fā)展水平存在差距，可以由國家制定法律，各級地方政府根據實際情況制定相關規(guī)章制度，以滿足當地居民的需求。

也有學者認為加大居家養(yǎng)老政策支持和政府購買服務力度，加強社區(qū)日間照料中心等設施建設，完善老年人家庭及居住區(qū)公共設施無障礙以及適老化改造工作，探索設立老年長期照護保險制度，發(fā)展商業(yè)性長期護理保險（高寶華，2016）。在對西方的社區(qū)照顧等方面學習后，有學者提出了持續(xù)照顧的理念，其核心是關照老年人生命歷程中不同方面的需求（桂世勛，2001）。而基于“持續(xù)照顧”理念并以長期照護系統為核心的養(yǎng)老設施體系，涵蓋“機構、社區(qū)、居家”三大養(yǎng)老模式所需的各類養(yǎng)老設施，能滿足不同層次、不同自理程度老年人的多樣化需求（楊建軍，湯婧婕，湯燕，2012）。由此看來，長期照護保險及其配套的系統建設應當作為我國今后居家社區(qū)養(yǎng)老的重點之一。

5.3 拓寬資金來源渠道，形成多元化籌集機制

國家通過發(fā)行社會保障基金福利彩票，來增加社?；穑ㄆ罘?，2005）；還可以在市、區(qū)財政預算中設置“居家養(yǎng)老服務”專項資金，明確投入方向（司富春，2016）。吸納民間資本，開拓社區(qū)居家養(yǎng)老服務產業(yè)化之路，根據老年人的實際承受能力，制定不同檔次的服務標準，實行有償服務和低償服務，豐富資金來源；通過各種優(yōu)惠政策激勵動員企事業(yè)單位、非營利組織、社會各界人士等多種社會力量以獨資、合資聯營等形式投資或參與居家養(yǎng)老服務（張奇林，趙青，2011，司富春，2016）。另外，PPP模式作為一種融資方式，能有效結合社會資金和政府財政投入，充分利用政府和私營機構各自的優(yōu)勢（劉金金，馬瑛，余煒，2016）。

5.4 貨幣化子女贍養(yǎng)責任

楊翠迎等（2014）認為，對于中低收入人群，提出了基于貨幣化子女照護責任的居家養(yǎng)老服務籌資模式。“貨幣化子女贍養(yǎng)責任，一方面，在社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老都因人口老齡化趨勢遇到發(fā)展瓶頸的背景下，通過貨幣化子女贍養(yǎng)責任，尋求將社會養(yǎng)老服務模式與家庭養(yǎng)老模式相結合的突破口，以化解現行養(yǎng)老保障模式發(fā)展的制度瓶頸，解決中低收人人群的養(yǎng)老服務資金問題；另一方面，將子女贍養(yǎng)老人的責任貨幣化，是對傳統家庭養(yǎng)老模式的一種繼承與發(fā)展，是一種適應新形勢下家庭結構變遷的社會養(yǎng)老保障模式的制度和理論創(chuàng)新，也是對我國現有養(yǎng)老保障體系的一種完善和發(fā)展?！?/p>

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