屬地應(yīng)急志愿者在地震應(yīng)急中的作用與優(yōu)勢分析
——以九寨溝7.0級地震為例

宴金旭，葉肇恒，劉 楊，楊璐遙

(四川省地震局,四川 成都 610000)

2017年8月8日21時19分46秒，四川阿壩州九寨溝縣漳扎鎮(zhèn)(北緯33.20度，東經(jīng)103.82度)，發(fā)生M7.0級地震，震源深度20千米。地震共造成25人死亡，493人受傷，受影響的地區(qū)包括四川境內(nèi)九寨溝縣、松潘縣、平武縣、若爾蓋縣和甘肅省的文縣、隴南縣等。地震發(fā)生后,相關(guān)政府部門迅速啟動應(yīng)急響應(yīng)和處置工作，及時地采取各項減輕地震災(zāi)害的措施，有效地降低了地震災(zāi)害損失。除了政府部門外，屬地應(yīng)急志愿者在此次地震應(yīng)急工作中也起到至關(guān)重要的作用,有效地配合了政府部門開展了地震應(yīng)急處置工作。

志愿者是指志愿貢獻(xiàn)個人的時間及精力，在不為任何物質(zhì)報酬的情況下，為改善社會服務(wù)，促進(jìn)社會進(jìn)步而提供服務(wù)的人。熊正嫵關(guān)于志愿服務(wù)的研究中指出(熊正嫵,2012)：“根據(jù)志愿者服務(wù)的內(nèi)容不同，目前我國志愿服務(wù)主要分為大型活動志愿服務(wù)，社區(qū)志愿服務(wù)，城市志愿服務(wù)，應(yīng)急志愿服務(wù)，其他志愿服務(wù)，其中，應(yīng)急志愿服務(wù)，是指在災(zāi)害、險情發(fā)生后，志愿者向災(zāi)害地區(qū)民眾提供物質(zhì)支援、救助危難人員、協(xié)助災(zāi)后重建等服務(wù)”。結(jié)合熊正嫵關(guān)于志愿服務(wù)的分類，本文所指的屬地應(yīng)急志愿者是指生活、工作在地震災(zāi)區(qū)的能夠提供應(yīng)急志愿服務(wù)的人員。屬地應(yīng)急志愿者在本地區(qū)的地震災(zāi)害的處置中具有明顯的屬地優(yōu)勢，由于熟悉本地情況，可以很好地協(xié)助本地政府開展相應(yīng)的應(yīng)急處置工作。

1 屬地應(yīng)急志愿者的優(yōu)勢

1.1 集結(jié)響應(yīng)速度快

屬地應(yīng)急志愿者在地震災(zāi)害發(fā)生以后可以迅速集結(jié)和響應(yīng)。據(jù)參與到這次九寨溝地震抗震救災(zāi)工作中的屬地應(yīng)急志愿者口述：“在九寨溝地震發(fā)生之后，有大量的教師、高中畢業(yè)生和放暑假回家的大學(xué)生，在震后2個小時左右就參與到抗震救災(zāi)工作中，他們參與游客的疏散、安置、分發(fā)食品、搭帳篷、轉(zhuǎn)運物資等”，在外界救援力量尚未到達(dá)之前，屬地應(yīng)急志愿者很好地協(xié)助了當(dāng)?shù)卣瓿闪瞬糠值卣饝?yīng)急處置工作。通過網(wǎng)絡(luò)媒體了解到，在九寨溝地震發(fā)生后外部民間志愿者較早進(jìn)入災(zāi)區(qū)的時間大概是8月9日23∶30，這已經(jīng)是地震發(fā)生后27個小時，明顯晚于屬地應(yīng)急志愿者參與抗震救災(zāi)的時間。

1.2 熟悉本地環(huán)境

對于國土遼闊、民族種類多、地理環(huán)境豐富多樣、地方語言種類多樣的地區(qū)，不同地區(qū)具有各自不同的地理環(huán)境和人文環(huán)境。這次九寨溝地震影響的范圍比較廣，涉及的地理環(huán)境和人文環(huán)境也比較復(fù)雜，有以漢族聚集為主的地勢相對平緩的縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也有主要以藏族和羌族為主的峽谷地區(qū)，這也就導(dǎo)致語言和人文環(huán)境的差異。在地震災(zāi)害現(xiàn)場，由于語言和地理環(huán)境的差異，降低了外界救援力量開展救援工作的效率。而屬地應(yīng)急志愿者可彌補這一不足，屬地應(yīng)急志愿者基本都受過教育，且熟悉本地地理環(huán)境，可為外界的救援力量提供語言上的幫助與路線的引導(dǎo)，提高了救援效率。

1.3 節(jié)約交通運輸資源

此次九寨溝地震中的屬地應(yīng)急志愿者相比外來志愿者，由于其處于地震災(zāi)區(qū)可為災(zāi)區(qū)應(yīng)急救援節(jié)約很多交通運輸工具和交通道路資源，為外界救援力量駛?cè)霝?zāi)區(qū)預(yù)留足夠的交通通道。眾所周知，汶川地震和蘆山地震中，大量的外來志愿者盲目進(jìn)入災(zāi)區(qū)，給災(zāi)區(qū)的交通運輸帶來很大的壓力，蘆山地震中有一則外來志愿者占用救援道路的報道(張玉川，2012)：“2013年21日上午11時許，四個成都大學(xué)生，三女一男，開著私家車卻強行占據(jù)道路資源進(jìn)入災(zāi)區(qū)，導(dǎo)致短時間的交通阻塞”。屬地應(yīng)急志愿者就不需要這樣的長途跋涉，節(jié)約了交通運輸?shù)缆焚Y源。

1.4 降低志愿服務(wù)人員傷亡風(fēng)險

地震災(zāi)害發(fā)生后往往會引起很多次生災(zāi)害，比如滑坡、泥石流、堰塞湖、火災(zāi)、瘟疫和其他潛在的災(zāi)害事件。外來志愿者若想進(jìn)入地震災(zāi)區(qū)支援抗震救災(zāi)工作，勢必在進(jìn)入災(zāi)區(qū)的過程中會將自身暴露于潛在地震次生災(zāi)害風(fēng)險之中。如在蘆山地震中有兩則典型案例，案例一(葉肇恒，2017)：“2013年4月21日晚7時，兩名地震救援志愿者從成都驅(qū)車前往災(zāi)區(qū)途中遇車禍?zhǔn)苤貍液帽黄渌仍甙l(fā)現(xiàn)并送到蘆山縣人民醫(yī)院治療”；案例二(何萍，2010)：“2013年4月22日，來自貴州遵義的32歲女性汪策在出發(fā)去往災(zāi)區(qū)運送藥品的路上遭遇墜石打擊，盡管當(dāng)?shù)貙＜伊⒖虒ν舨哌M(jìn)行會診和搶救，但汪策最后還是離開了人世”。兩例典型案例表明，地震災(zāi)區(qū)處處存在風(fēng)險，與外來志愿者比較，屬地應(yīng)急志愿者因更加熟悉本地災(zāi)害特點而能有效地降低自身遭遇次生災(zāi)害的風(fēng)險。

1.5 具有后勤依托和時間保障

屬地應(yīng)急志愿者在參與抗震救災(zāi)工作中具有一定的后勤依托條件，可以有效依托自身家庭、親戚朋友幫助，具有一定的食物來源和住所條件，可以節(jié)約部分后勤保障資源,這就降低了地震災(zāi)區(qū)的后勤保障壓力。據(jù)了解，此次九寨溝地震的屬地應(yīng)急志愿者多數(shù)為本地的教師、大學(xué)生、高中生，本次地震正值暑假，相對于外來志愿者，屬地應(yīng)急志愿者參與到抗震救災(zāi)工作中自身具有穩(wěn)定的后勤保障，還有較富裕的時間保障，可以更有效地投入到抗震救災(zāi)工作中。

2 存在的不足

2.1 短時間內(nèi)缺少組織指揮

屬地應(yīng)急志愿者很多都是緊急情況下的普通民眾，數(shù)量和素質(zhì)具有很大差別，在缺少統(tǒng)一組織的情況下就會對于志愿者數(shù)量、技能等基本信息掌握不清楚，從而影響救援工作的效率，當(dāng)他們隨機參與到應(yīng)急工作中時，也會出現(xiàn)救援人員分布不均的情況。九寨溝地震發(fā)生后，參與到抗震救災(zāi)的屬地應(yīng)急志愿者多數(shù)都集中在九寨溝縣城的廣場，其他地區(qū)的屬地應(yīng)急志愿者則分布較少。比較巧合的是，震后疏散游客所需的人員數(shù)量比較大，多數(shù)屬地應(yīng)急志愿者恰好主要集中在大量游客滯留的廣場，正好滿足了疏散游客的需求。

2.2 缺乏專業(yè)技能

自2008年汶川地震之后，四川省各地都加大志愿者隊伍建設(shè)，但都共同存在救援專業(yè)技能不足的問題。一般志愿者都來自于不同的行業(yè)，他們有著自己的本職工作，使得他們很難有機會進(jìn)行應(yīng)急方面知識的學(xué)習(xí)，例如地震急救技能、戶外知識、通訊知識、搶險工具操作、心理疏導(dǎo)等方面的技能。九寨溝地震發(fā)生于晚間，這時的氣溫相對較低，地震后大量的游客聚集于九寨溝縣城廣場，游客急需臨時帳篷住宿，九寨溝縣政府在第一時間將很多救災(zāi)帳篷運輸于此，帳篷的搭建主要由屬地應(yīng)急志愿者和游客一起進(jìn)行，但由于很多屬地應(yīng)急志愿者都缺少相關(guān)戶外知識技能，使得在其搭建帳篷的過程中不得不通過邊學(xué)邊試的方式進(jìn)行，消耗了大量的體力和寶貴時間。

2.3 缺少法律保障

屬地應(yīng)急志愿者往往是在地震災(zāi)害發(fā)生之后臨時參與到地震應(yīng)急工作中，在參與抗震救災(zāi)工作中面臨一定的風(fēng)險，而目前我國關(guān)于保護(hù)志愿者服務(wù)的法律法規(guī)還比較欠缺，政府的政策、規(guī)范和條例不夠明確，尤其在志愿者的合法權(quán)益保障方面沒有詳細(xì)的闡述和立法。若屬地應(yīng)急志愿者在參與抗震救災(zāi)的工作中人身受到傷害，而產(chǎn)生諸多后果，卻得不到相應(yīng)的法律保障，盡管本次九寨溝地震中屬地應(yīng)急志愿者未出現(xiàn)此方面的問題，但屬地應(yīng)急志愿者的法律保障仍然是需要的。

3 加強屬地應(yīng)急志愿者建設(shè)的建議

3.1 建立屬地應(yīng)急志愿者組織管理體系

根據(jù)我國有關(guān)志愿者的管理體系，志愿者一般由掛靠政府部門、組織、單位的社團組織進(jìn)行管理。在屬地應(yīng)急志愿者組織管理的過程中，可依托本地的社團組織、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織，建立屬地應(yīng)急志愿者注冊登記制度，對本地區(qū)有意向成為志愿者的居民進(jìn)行登記，明確個人志愿服務(wù)內(nèi)容、自身信息、具備的技能、年齡等信息，對本地志愿者進(jìn)行建檔，可按照年齡、技能、屬地等信息進(jìn)行分類管理，便于優(yōu)化屬地應(yīng)急志愿者資源，在災(zāi)害發(fā)生后可有效地進(jìn)行人員力量的分配。

3.2 強化屬地應(yīng)急志愿者專業(yè)技能培訓(xùn)

屬地應(yīng)急志愿者是政府開展應(yīng)急處置工作的輔助力量，地震災(zāi)害現(xiàn)場環(huán)境復(fù)雜，對屬地應(yīng)急志愿者也提出了更高的要求，除了能夠從事簡單的工作外，還需要具備一定交流溝通、組織管理、專業(yè)知識和技能、安全意識和應(yīng)急處置等方面的技能。當(dāng)?shù)卣筛鶕?jù)本地災(zāi)害事件的特點，依托當(dāng)?shù)氐膶I(yè)救援隊伍、消防隊伍、醫(yī)療救援隊伍、紅十字會、行業(yè)救援隊伍等，對屬地應(yīng)急志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，以提升屬地應(yīng)急志愿者的專業(yè)技能，使之成為一支“來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”的志愿者隊伍。

3.3 加強屬地應(yīng)急志愿者法律保障

目前我國針對志愿者制定的法律法規(guī)主要為《志愿者服務(wù)條例》及各省社團組織制定的管理辦法，涉及內(nèi)容相對比較寬泛，缺少針對屬地應(yīng)急志愿者的規(guī)章。屬地應(yīng)急志愿者具有很強的本地屬性，相關(guān)政府部門應(yīng)從法律層面對屬地應(yīng)急志愿者進(jìn)行一定的闡述，在情況允許的情況下可進(jìn)行相應(yīng)的立法，以明確屬地應(yīng)急志愿者的法律地位，為其提供法律方面的保障。

3.4 制定屬地應(yīng)急志愿者專項地震應(yīng)急預(yù)案

目前我國的應(yīng)急預(yù)案體系中，幾乎都沒有專門針對屬地應(yīng)急志愿者的應(yīng)急預(yù)案。眾所周知，應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練是針對災(zāi)害事件發(fā)生時所需要采取行動的一項準(zhǔn)備措施，可以提高災(zāi)害事件應(yīng)急行動的針對性和實效性。作為本地區(qū)的志愿者組織，需結(jié)合本地區(qū)政府總體地震應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容制定專項地震應(yīng)急預(yù)案，在預(yù)案內(nèi)容上需充分考慮如何協(xié)助政府開展地震應(yīng)急處置。同時，應(yīng)積極申請參與本地區(qū)政府組織的地震應(yīng)急演練活動，以提升其與政府組織協(xié)作的綜合能力。

3.5 建立屬地應(yīng)急志愿者獎勵機制

盡管志愿者在參與志愿服務(wù)時是不以盈利為目的的，但從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，給志愿者一定的物質(zhì)或者精神獎勵將有助于志愿者隊伍建設(shè)。當(dāng)?shù)卣M織可以通過建立屬地應(yīng)急志愿者“時間銀行”的方式，對屬地應(yīng)急志愿者進(jìn)行管理，對于滿足一定服務(wù)內(nèi)容和時間的志愿者進(jìn)行一定的物質(zhì)和精神獎勵，同時可以考慮在本地政府的引進(jìn)人才方面給予一定的考慮，以激勵更多的人參與到救援中，不斷擴大屬地應(yīng)急志愿者隊伍。

3.6 建立屬地應(yīng)急志愿者安全保障制度

災(zāi)害事件發(fā)生后災(zāi)害現(xiàn)場充斥著各種潛在致災(zāi)因素，志愿者在參與災(zāi)害應(yīng)急志愿服務(wù)活動的過程中人身安全可能會遭受到威脅，屬地應(yīng)急志愿者組織應(yīng)該制定較為完善的安全保障制度。本地政府組織應(yīng)為本地缺少醫(yī)療保險和人身意外傷害保險屬地應(yīng)急志愿者購買具有一定保障效力的保險，以應(yīng)對屬地應(yīng)急志愿者在參與應(yīng)急服務(wù)中有可能遭受到的損失，消除屬地應(yīng)急志愿者的后顧之憂。

4 結(jié)束語

志愿者群體作為一個非盈利的社會群體，在災(zāi)害救援時可以有效地協(xié)助政府組織開展工作，屬地應(yīng)急志愿者在協(xié)助政府開展災(zāi)害應(yīng)急處置工作具有明顯的屬地優(yōu)勢，但目前我國屬地應(yīng)急志愿者建設(shè)仍存在著一定的不足，政府應(yīng)根據(jù)本地的實際情況加強屬地應(yīng)急志愿者建設(shè)，以提升屬地應(yīng)急志愿者參與災(zāi)害應(yīng)急工作的綜合能力。