國(guó)土資源管理與農(nóng)村建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)探析

黃海

摘要：作為我國(guó)國(guó)土資源管理的重要組成部分，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理成為了三農(nóng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。文章結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地管理目標(biāo)，以及土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題，開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、市場(chǎng)化、規(guī)劃化、保障化、科學(xué)化研究，進(jìn)而在根本上確保我國(guó)農(nóng)業(yè)與土地經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源管理；農(nóng)村建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；合理化

隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展以及農(nóng)村土地使用中土地流失現(xiàn)象的不斷嚴(yán)重，如何做好農(nóng)村土地資源管理工作，確保我國(guó)耕地面積與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，就成為了我國(guó)國(guó)土資源管理與農(nóng)村建設(shè)中重要的研究?jī)?nèi)容。在這一研究中，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中存在的部分問(wèn)題，是造成農(nóng)村土地管理混亂的主要原因。因此研究者圍繞如何做好農(nóng)村用地合理流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)管理的有效性與科學(xué)性，開(kāi)展了相關(guān)研究。

一、建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)管理目標(biāo)

（一）以國(guó)家農(nóng)保政策為基礎(chǔ)，確保農(nóng)村耕地面積

在我國(guó)農(nóng)村土地管理中，國(guó)家針對(duì)我國(guó)土地特征以及農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，提出了數(shù)量保護(hù)與質(zhì)量保護(hù)兩個(gè)主要保護(hù)方向。一是耕地的數(shù)量保護(hù)。耕地的數(shù)量保護(hù)是在國(guó)家保護(hù)政策中具有較為清晰的數(shù)據(jù)要求，既國(guó)家18億畝耕地的保護(hù)“紅線”，并以此為基礎(chǔ)對(duì)各級(jí)地方提出了耕地?cái)?shù)量的保護(hù)要求。二是耕地的質(zhì)量保護(hù)。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)普查工作的開(kāi)展，耕地的質(zhì)量保護(hù)要求越來(lái)越受到農(nóng)保管理者重視。這里所指的耕地質(zhì)量一方面是指耕地等級(jí)保護(hù)，另一方面也包括了耕地周邊環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而避免因環(huán)境問(wèn)題造成的耕地鹽堿化、沙漠化等問(wèn)題的出現(xiàn)。

（二）結(jié)合環(huán)保經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做好地方環(huán)境保護(hù)

農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)管理的目的在于發(fā)展農(nóng)村與地方經(jīng)濟(jì)，但是這種經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不應(yīng)是以破壞地方環(huán)境為代價(jià)。因此在未來(lái)的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，環(huán)保經(jīng)濟(jì)應(yīng)是土地流轉(zhuǎn)的主要方向。一是確實(shí)符合環(huán)保要求。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，我們需要切實(shí)做好土地開(kāi)發(fā)與使用的前期調(diào)研工作，進(jìn)而了解土地開(kāi)發(fā)使用不會(huì)對(duì)土地以及周邊環(huán)境造成破壞。二是提高土地使用中的環(huán)保要求。在土地使用中，管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地使用中的環(huán)保監(jiān)測(cè)與管理作用，確保土地使用者不會(huì)違反相關(guān)規(guī)定與法規(guī)，造成嚴(yán)重的環(huán)境破壞問(wèn)題。

（三）支持三農(nóng)政策，保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益

三農(nóng)政策是我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)政策，也是我國(guó)土地管理的基礎(chǔ)政策。特別是對(duì)于農(nóng)村與農(nóng)民收入而言，土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收入已經(jīng)成為了目前其收入的主要來(lái)源之一。特別是在2012～2016間我國(guó)在確保土地20億畝的前提下，全國(guó)土地出讓收入總額突破16萬(wàn)億元，年均3.35萬(wàn)億元，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要支持。同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)收入提升的情況下，大量農(nóng)村閑置勞動(dòng)力進(jìn)入城市、廠礦等工作，進(jìn)而為農(nóng)民自身收入的增加提供了支持。因此在確保農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)利益與權(quán)益的情況下，做好土地流轉(zhuǎn)管理工作，是我們研究的重要內(nèi)容。

二、當(dāng)前流轉(zhuǎn)管理中存在的主要問(wèn)題

（一）流轉(zhuǎn)合同及主體不規(guī)范

在我國(guó)土地流轉(zhuǎn)管理法規(guī)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第四章第23條中，明確的規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)合同中的一般內(nèi)容，但是在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)合同使用中，這些法規(guī)條文難以起到實(shí)踐性規(guī)范指導(dǎo)作用。為此我國(guó)土地管理部門(mén)針對(duì)土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包以及互換等土地方式也出臺(tái)了相應(yīng)的合同范本，用于規(guī)范流轉(zhuǎn)合同的簽訂工作，但是這類(lèi)范本合同難以針對(duì)流轉(zhuǎn)中的具體問(wèn)題起到保護(hù)農(nóng)民與環(huán)境利益的作用。這一問(wèn)題最為明顯的是合同主體的不明確。特別在當(dāng)前的合同簽訂過(guò)程中由村委會(huì)、大隊(duì)等代替土地所有者簽訂的非法流轉(zhuǎn)合同數(shù)量較多。這類(lèi)問(wèn)題會(huì)嚴(yán)重破壞農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，并造成后期法律糾紛的增加。

（二）流轉(zhuǎn)過(guò)程市場(chǎng)化與規(guī)模化較低

目前的土地流轉(zhuǎn)，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，以戶、大隊(duì)、村為單位的流轉(zhuǎn)規(guī)模極為常見(jiàn)，缺乏正規(guī)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系與規(guī)模。這就會(huì)造成以下問(wèn)題：一是難以有效的融入市場(chǎng)管理。由于小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)難以形成有效的經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，因此管理者難以通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律與方法對(duì)這類(lèi)流轉(zhuǎn)進(jìn)行有效管理，進(jìn)而影響了土地流轉(zhuǎn)建設(shè)進(jìn)程。特別是在我國(guó)土地管理部門(mén)提出股份制、“土地銀行”模式、信托模式等新型市場(chǎng)化管理方式的推進(jìn)中，這種小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)都會(huì)造成嚴(yán)重影響。二是難以建立規(guī)范化管理模式。由于小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)中，土地使用主體與土地使用者（如轉(zhuǎn)包方、租用者等）一般采用的是單獨(dú)協(xié)商模式，因此缺乏嚴(yán)格的前期土地使用調(diào)研、合同監(jiān)管等管理流程，進(jìn)而難以建立規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)管理模式，造成后期各種管理問(wèn)題的出現(xiàn)。

（三）農(nóng)民與集體利益難以得到保障

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民與集體的利益保障是由三個(gè)主要保障因素組成的，即規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同、嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作以及嚴(yán)格的法律法規(guī)。其中合同部分我們已經(jīng)進(jìn)行了分析，下面我們主要針對(duì)后兩項(xiàng)進(jìn)行分析。一是監(jiān)管部門(mén)管理不力。在我國(guó)農(nóng)村土地管理中，一般是由政府農(nóng)業(yè)行政主管或農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)使用進(jìn)行監(jiān)管工作。但是這類(lèi)政府部門(mén)往往缺乏市場(chǎng)監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而造成了土地流轉(zhuǎn)管理中監(jiān)管不到位的情況。二是法規(guī)滯后性嚴(yán)重。我國(guó)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是在2005年頒布使用，因此具有嚴(yán)重的滯后性，其對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的土地使用與經(jīng)營(yíng)工作難以起到有效的管理作用。如這一法規(guī)中對(duì)于違反流轉(zhuǎn)合同爭(zhēng)議與糾紛解決條文過(guò)于簡(jiǎn)單就是其滯后性的主要表現(xiàn)。

（四）流轉(zhuǎn)方式科學(xué)性差

在當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，用于經(jīng)營(yíng)目的的流轉(zhuǎn)方式包括了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式。但是這些流轉(zhuǎn)方式中大多數(shù)是承包戶或大隊(duì)、村集體性的行為，缺乏科學(xué)的指導(dǎo)與管理，造成了各種流轉(zhuǎn)問(wèn)題的出現(xiàn)。一是土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)劃性，難以適應(yīng)大型土地建設(shè)（如開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游經(jīng)濟(jì)等）使用要求；二是流轉(zhuǎn)科學(xué)性差會(huì)造成監(jiān)管困難的提升，影響了流轉(zhuǎn)整體工作難度。

三、農(nóng)村建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)措施研究

（一）結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同與主體

在未來(lái)的流轉(zhuǎn)管理立法與實(shí)踐管理過(guò)程中，管理者應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容與合同主體，進(jìn)而確保合同的規(guī)范性。一是從立法角度嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)的合同主體與必要內(nèi)容；二是地方土地流轉(zhuǎn)管理部門(mén)必須結(jié)合地方實(shí)際情況，制定符合地方土地管理特點(diǎn)的合同范本，用于實(shí)踐工作；三是利用制度模式加強(qiáng)對(duì)地方各項(xiàng)流轉(zhuǎn)合同簽訂的監(jiān)督工作；四是在加強(qiáng)農(nóng)民自身的土地主體意識(shí)與維權(quán)意識(shí)宣傳，將保障農(nóng)民利益與流轉(zhuǎn)合同主體規(guī)范統(tǒng)一起來(lái)。

（二）以調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，開(kāi)展流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化與規(guī)?；ㄔO(shè)

在土地流轉(zhuǎn)整體化管理中，地方管理部門(mén)應(yīng)做好以下幾點(diǎn)工作。一是做好地方土地調(diào)研工作，并形成數(shù)據(jù)化的調(diào)研報(bào)告。這一報(bào)告內(nèi)容應(yīng)與地方未來(lái)規(guī)劃結(jié)合，使其成為地方發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。二是在地方規(guī)劃指導(dǎo)下，土地管理部門(mén)應(yīng)建立市場(chǎng)化的管理模式。這一模式的特點(diǎn)是以市場(chǎng)規(guī)律為出發(fā)點(diǎn)，利用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)手段（如拍賣(mài)、競(jìng)標(biāo)等），確實(shí)提高流轉(zhuǎn)中經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益。三是將傳統(tǒng)的單一農(nóng)戶、集體土地流轉(zhuǎn)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤焦芾聿块T(mén)協(xié)調(diào)下的整體使用流轉(zhuǎn)，或由股份制經(jīng)營(yíng)模式的整體土地流轉(zhuǎn)方式，逐步提高土地流轉(zhuǎn)的整體規(guī)模。

（三）利用第三方監(jiān)督核算模式，確保集體與農(nóng)民利益

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，為了解決地方管理部門(mén)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與法律管理部分的缺陷，管理部門(mén)可以利用第三方監(jiān)督與核算模式，保障集體與農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益。一是聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的法律與公證事務(wù)所人員，對(duì)流轉(zhuǎn)合同范本、正在簽署的流轉(zhuǎn)合同等進(jìn)行審閱，進(jìn)而保障流轉(zhuǎn)合同使用符合法規(guī)要求，同時(shí)確保集體與農(nóng)民利益在合同中得到體現(xiàn)。二是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，管理部門(mén)與土地流轉(zhuǎn)集體應(yīng)聘請(qǐng)第三方土地評(píng)估部門(mén)，對(duì)土地現(xiàn)有價(jià)值與未來(lái)升值空間進(jìn)行全面評(píng)估，確保流轉(zhuǎn)中集體與農(nóng)民利益得到保障。三是在流轉(zhuǎn)股份制經(jīng)營(yíng)中，管理部門(mén)與土地所有集體可以聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)股份經(jīng)營(yíng)過(guò)程定期進(jìn)行財(cái)務(wù)核算與審計(jì)，避免股份制經(jīng)營(yíng)中的集體財(cái)產(chǎn)流失。

（四）建立科學(xué)化的流轉(zhuǎn)工作體系

與傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式相比較，新型土地流轉(zhuǎn)方式應(yīng)是符合市場(chǎng)規(guī)律與相關(guān)法律制度，可以確保土地價(jià)值升值的科學(xué)的方式。這類(lèi)方式主要包括了土地流轉(zhuǎn)股份化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)土地銀行、農(nóng)業(yè)園區(qū)制等各種新的管理方式。2013年，我國(guó)在土地流轉(zhuǎn)中開(kāi)始推廣土地信托管理制度，進(jìn)而為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化與集團(tuán)經(jīng)營(yíng)化提供了發(fā)展空間。這些新型科學(xué)化流轉(zhuǎn)方式的確立，將為我國(guó)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供廣闊的空間。

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[2]胡小娟.國(guó)土資源管理與農(nóng)村建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)[J].四川水泥，2016（03）.

（作者單位：永安市國(guó)土資源局）