PPP模式推廣的意義及問題探討

梁哲誠

（廣東省建筑科學(xué)研究院集團(tuán)股份有限公司， 廣東 廣州 510500）

0 引言

自2014年以來，國家有關(guān)部門和各級地方政府陸續(xù)出臺了上百個文件，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。PPP模式在我國受到了前所未有的關(guān)注。

PPP模式是指政府通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系，主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目。

2 推廣PPP模式的意義

2.1 提高政府財(cái)政資金使用效率和減少財(cái)政負(fù)擔(dān)

PPP模式引導(dǎo)社會資本投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)后，政府可以將節(jié)約的資金投入到其他社會保障項(xiàng)目，提高財(cái)政資金的使用效率。此外，由于PPP模式具有合作周期長、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點(diǎn)，政府可由從以往單一年度預(yù)算支出轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髌趦?nèi)的分期付款，解決了政府當(dāng)期一次性投資過大的問題，緩解了財(cái)政集中支付的壓力。

2.2 可有效減少政府在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營管理中的風(fēng)險(xiǎn)

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP模式成功實(shí)施的核心和關(guān)鍵。政府把項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、施工、運(yùn)營、維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)有效分擔(dān)給更有能力承擔(dān)的社會資本合作方，一定限度緩解了政府的風(fēng)險(xiǎn)壓力。

2.3 拓寬社會資本的投資領(lǐng)域

通過PPP模式，社會資本可參與公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等原來只能由政府投資建設(shè)和運(yùn)營的領(lǐng)域。并且社會資本通過自身的努力經(jīng)營，可獲得長期且穩(wěn)定的收益。

2.4 公眾可享受到更專業(yè)更有質(zhì)量的公共服務(wù)

政府制定原則、要求并履行監(jiān)管職責(zé)。項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營則有社會資本的專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行負(fù)責(zé)。在市場化競爭壓力下，社會資本為獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益，必定會提供更專業(yè)、更有質(zhì)量的服務(wù)。

2.5 有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

目前我國經(jīng)濟(jì)增長步入“新常態(tài)”，受宏觀經(jīng)濟(jì)下行影響，各地基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力較大。推廣PPP模式有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

3 PPP模式推廣過程中存在的主要問題

3.1 PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)不健全

目前，國家層面PPP專門立法或條例尚未出臺。各部委和各級地方政府針對PPP模式制定的文件多是一些政策性規(guī)定和指導(dǎo)性意見，法律效力不高，對各方的約束力不強(qiáng)。不同部門制定的文件存在不協(xié)調(diào)、不配套甚至存在相互沖突的情況，難以形成完整的、統(tǒng)一的法律體系。

3.2 PPP專業(yè)人才稀缺

雖然目前各地都在熱推PPP模式，但其在我國興起時間較短，政府和社會資本中能真正能熟悉和掌握PPP模式原理和操作的專業(yè)人才較少，所以在項(xiàng)目的前期識別、后期的管理運(yùn)營上大多依靠第三方咨詢公司。而這些咨詢公司的專業(yè)水平參差不齊，提出的實(shí)施方案有可能與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不符。這就容易造成項(xiàng)目的定位不準(zhǔn)確，模式選擇不合理，最后致使項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，落地難。

3.3 民營資本參與率不高

從目前PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況來看，參與PPP項(xiàng)目的社會資本以大型國企為主，民營資本參與率較低，與國家鼓勵民營資本參與公共服務(wù)的期望還有差距。主要是PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，回報(bào)周期長，且大多PPP項(xiàng)目屬于公益性質(zhì)，收益率偏低，大型國企資金實(shí)力相對雄厚，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力也較強(qiáng)，民營資本受自身資金限制，參與的積極性不高。

3.4 重投資建設(shè)輕運(yùn)營管理

當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的社會資本多為施工企業(yè)或施工企業(yè)作為牽頭方組成的聯(lián)合體。施工企業(yè)一般不具備運(yùn)營能力，主要通過施工獲取利潤。只要沒把可用性付費(fèi)和運(yùn)營掛鉤，施工企業(yè)就可通過各種方式在工程建設(shè)環(huán)節(jié)賺走了項(xiàng)目大部分利潤，對后續(xù)的運(yùn)營維護(hù)環(huán)節(jié)自然也就不太關(guān)心。

3.5 PPP模式推廣缺乏引導(dǎo)案例

雖然PPP模式早已出現(xiàn)，但對于部分地方政府而言還屬于新興事物。由于區(qū)域內(nèi)沒有成功的案例供人們借鑒吸收模仿，政府和社會資本在具體操作上沒有經(jīng)驗(yàn)可循，只能摸著石頭過河，不可避免會出現(xiàn)各種問題。這造成PPP項(xiàng)目推進(jìn)的時間較長。

4 促進(jìn)PPP模式推廣的幾點(diǎn)建議

4.1 健全和完善PPP模式的法律體系

建立及健全一整套清晰、完整的政策制度和法律法規(guī)是PPP模式有效運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢的基礎(chǔ)保證。建議盡快制定適用PPP模式的國家層面的法律法規(guī)。國家各部委、地方政府結(jié)合實(shí)際情況，在PPP項(xiàng)目投資服務(wù)、用地保障、金融服務(wù)、信用體系等方面制定切實(shí)可行、具體可操作的措施意見，為PPP項(xiàng)目落地提供制度保障。

4.2 加強(qiáng)對PPP模式的學(xué)習(xí)和引進(jìn)專業(yè)人才

PPP模式涉及項(xiàng)目管理、法律、財(cái)務(wù)、融資、經(jīng)營等多個領(lǐng)域，操作模式復(fù)雜。政府、社會資本和第三方咨詢公司作為PPP項(xiàng)目的重要參與者，要正確理解PPP模式的內(nèi)涵，相關(guān)工作人員應(yīng)通過各種方式不斷加強(qiáng)PPP理論知識的學(xué)習(xí)。此外，政府部門可借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，加大PPP專業(yè)人才引進(jìn)，成立PPP模式研究中心，為政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個環(huán)節(jié)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。

4.3 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目融資支持

政府應(yīng)營造公平競爭的市場環(huán)境，保障PPP項(xiàng)目合理收益，吸引民營資本參與。同時進(jìn)一步加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，探索設(shè)立PPP基金等方式，建立PPP項(xiàng)目融資保障機(jī)制，拓寬民營資本融資渠道，增強(qiáng)民營資本投資信心。推動金融機(jī)構(gòu)開發(fā)與PPP項(xiàng)目相匹配的金融產(chǎn)品，引導(dǎo)金融資源向PPP項(xiàng)目傾斜，提高PPP項(xiàng)目的可融資性和融資便利性，激發(fā)民營資本投資熱情。

4.4 注重項(xiàng)目運(yùn)營

政府應(yīng)盡快制定各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的基本運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立績效考核辦法，把可用性付費(fèi)和運(yùn)營績效捆綁，建立可用性付費(fèi)和運(yùn)營績效合理關(guān)聯(lián)的投資回報(bào)機(jī)制。此外，還需嚴(yán)格對PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選，對僅涉及建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的純工程項(xiàng)目，應(yīng)避免采用PPP模式。

4.5 做好PPP項(xiàng)目試點(diǎn)工作

地方政府應(yīng)制定PPP項(xiàng)目的具體操作流程，認(rèn)真梳理和篩選一批最成熟、最適合的PPP項(xiàng)目作為試點(diǎn)，加快推進(jìn)。通過組織實(shí)施，形成一批具有代表性、示范性的PPP項(xiàng)目案例，供有關(guān)方面參考借鑒，進(jìn)而推動更多的PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。

5 結(jié)語

PPP模式是一種能實(shí)現(xiàn)“多贏”的發(fā)展模式，但在推廣的過程中仍存在不少問題亟待解決。這需要政府、社會資本等各方共同努力，創(chuàng)新管理策略，積極實(shí)踐，不斷完善，促進(jìn) PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

參考資料

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［3］楊磊.我國 PPP項(xiàng)目開展中存在的問題分析及對策研究[J].中國集體經(jīng)濟(jì),2017,(14):18-19.