農(nóng)村社區(qū)治理中的居民參與問題與對策

瞿紅霞

（滁州市委黨校，安徽 滁州239000）

黨的十九大報告提出，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。社區(qū)是社會構(gòu)成的基本單元，社區(qū)在社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，社區(qū)治理逐步成為社會治理最為重要的內(nèi)容和不可動搖的堅實基礎(chǔ)。從一定程度上來說，社會治理的現(xiàn)代化水平，取決于并且體現(xiàn)在社區(qū)治理的現(xiàn)代化水平上。針對社區(qū)治理，十九大報告進(jìn)一步指出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。而社區(qū)治理的重要基礎(chǔ)與構(gòu)成即是農(nóng)村社區(qū)治理。所以，農(nóng)村社區(qū)治理的水平和成效離不開居民積極有效的參與，如此，才能逐步實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育的自治局面。

一、農(nóng)村社區(qū)治理中居民參與的相關(guān)概念界定

（一）社區(qū)治理

“治理”這個詞在十八屆三中全會以后，成為一個熱點(diǎn)詞匯。過去在講到國家和人民的關(guān)系時，最早叫統(tǒng)治，后來叫管理，現(xiàn)在叫治理。治理強(qiáng)調(diào)多主體共同參與，認(rèn)為政府、人民、企業(yè)、社會組織都是國家和社會管理的主體。全球治理委員會對治理的界定是“各種公共或私人，個人或機(jī)構(gòu)，管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”[1]。

社區(qū)治理屬于地域性基層社會治理范疇。廣義的社區(qū)治理，是指將社區(qū)、國家和市場三者有機(jī)結(jié)合起來而形成的一種社會互動方式[2]，這是宏觀層面的界定。具體而言，社區(qū)治理是在本社區(qū)范圍內(nèi)，社區(qū)多個主體通過協(xié)商、對話、上下互動等方式，共同對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程。由此，社區(qū)治理有幾個基本的特性：一是社區(qū)治理主體的多元化，黨委政府、駐區(qū)單位、居民自治組織、社區(qū)社會組織以及社區(qū)居民都可以是治理的主體；二是社區(qū)治理客體的公共化，即社區(qū)治理主要是針對社區(qū)的各項公共事業(yè)，不包括個人及其家庭事務(wù)；三是社區(qū)治理方式的上下互動化，政府與其他各社區(qū)治理主體采取對話、協(xié)商、溝通等方式來治理社區(qū)；四是社區(qū)治理目的是為了實現(xiàn)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)，形成社區(qū)治理人人參與，和諧社區(qū)人人共享的目標(biāo)。

（二）居民參與

參與是一個政治學(xué)的概念，它是一種權(quán)力關(guān)系的體現(xiàn)，參與首先意味著“放權(quán)”與“賦權(quán)”，“是指決策活動中的參與”[3]。換句話說，參與就意味著責(zé)任與義務(wù)共同分擔(dān)，也意味著成果與成效共同分享。居民參與是指社區(qū)居民為了滿足對社區(qū)公共產(chǎn)品的需求，依法行使民主權(quán)利，管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督[4]。居民參與的內(nèi)容主要包括五個方面：政治參與、經(jīng)濟(jì)參與、文化參與、社會參與和生態(tài)環(huán)境參與。那么，居民參與有三個關(guān)鍵點(diǎn)，一是參與的主體，主要指長期居住于該社區(qū)的本地居民和外地居民；二是參與的領(lǐng)域，即存在公共事務(wù)和公益事業(yè)的公共領(lǐng)域，不一定要涉及所有社區(qū)居民，但至少要涉及兩家兩戶的事務(wù)；三是參與的方式，是合法的途徑與方式。

（三）農(nóng)村社區(qū)治理中居民參與的意義

改革開放以來，受我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、城市化帶動效應(yīng)和“反哺”機(jī)制不斷向農(nóng)村滲透的影響，農(nóng)村社會正在發(fā)生前所未有的劇烈變革,城鄉(xiāng)融合、一體化發(fā)展的趨勢不斷增強(qiáng)。伴隨著農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社區(qū)治理也面臨著新的挑戰(zhàn)與任務(wù)：環(huán)境污染、老齡化、“空心化”、居民認(rèn)同感低等社會問題在農(nóng)村越來越凸顯。同時，農(nóng)村社會分化日益突出，社區(qū)居民分層日益明顯，居民利益訴求多元化趨勢已經(jīng)形成。另外，由于信息化社會的來臨，各種思潮、各種文化對群眾影響巨大，居民思想分化加劇，社會思想趨向“碎片化”。如何有效解決當(dāng)前農(nóng)村社會存在的社會問題，服務(wù)居民多元利益需求、滿足居民生產(chǎn)生活中多元化服務(wù)需要，直接影響到基層社會穩(wěn)定，影響到我們黨執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固。就基層政府和農(nóng)村社區(qū)來說，就迫切需要解決兩個最基本的問題：一是在農(nóng)村社會問題增多的當(dāng)下，如何更好地解決這些問題，以實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧？二是在基層治理和服務(wù)中，如何滿足居民多元化的需求，實現(xiàn)對居民生產(chǎn)生活的有效服務(wù)，滿足居民生產(chǎn)生活中的服務(wù)需求，從而有效凝聚居民、組織居民、動員居民，把居民緊密地組織和團(tuán)結(jié)起來？顯然，居民參與有助于這兩個問題的解決。如果僅僅依靠基層政府或者社區(qū)力量應(yīng)對，往往獨(dú)木難支、顧此失彼。實踐證明，農(nóng)村社區(qū)治理的過程中，在各級黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、政府的負(fù)責(zé)下，建立一套行之有效的組織指揮體系，依靠社區(qū)居民的互動參與，通過政府資源和社會資源的最優(yōu)化組合、最大化利用，可以調(diào)動每一個居民的積極性，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)及社會的和諧發(fā)展。

二、農(nóng)村社區(qū)治理中居民參與面臨的困境

改革開放以來，隨著物質(zhì)文化生活水平和居民文化程度和素質(zhì)的不斷提高，農(nóng)村社區(qū)治理中居民的參與熱情不斷高漲，參與行為日益活躍并且呈擴(kuò)大化發(fā)展趨勢。比如，居民積極參與農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理和保護(hù)，居民參與商討其社區(qū)內(nèi)企業(yè)用地事宜，居民參與協(xié)商將土地承包給種糧大戶等等。農(nóng)村社區(qū)居民權(quán)利意識的增強(qiáng)、參與熱情的高漲，反映了權(quán)利時代居民主體意識、責(zé)任意識和參與意識的增強(qiáng)。但是，我們必須清醒地看到，當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)治理中居民參與的總體水平還不高。我國農(nóng)村社區(qū)治理中的居民參與還面臨以下幾個方面的困境。

（一）農(nóng)村社區(qū)工作人員的管理與服務(wù)能力不高

現(xiàn)階段，我國社區(qū)工作者的人員構(gòu)成比較單一，以中老年人為主，他們的思想觀念和工作方法難以跟得上時代發(fā)展，缺乏創(chuàng)新能力、主動改革的意識和魄力。而農(nóng)村社區(qū)工作人員更是存在缺乏人才、能力不足、素質(zhì)不高、老齡化嚴(yán)重等問題。年輕人，尤其是大學(xué)生傾向于把社區(qū)工作經(jīng)歷當(dāng)作是考取公務(wù)員、其他事業(yè)單位等崗位的“跳板”。他們有些會認(rèn)真努力的工作，但是社區(qū)并不能成為他們的最佳選擇，有些年輕人每天就忙于看書、準(zhǔn)備考試。一般情況下，兩年左右，年輕的大學(xué)生們都會考走。課題組去農(nóng)村社區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作人員數(shù)量少、人才缺乏及社區(qū)工作者老齡化成為影響社區(qū)治理最主要的因素之一。因為缺乏足夠的人力來組織統(tǒng)籌農(nóng)村社區(qū)治理中的居民參與，所以，人才匱乏成為制約居民參與社區(qū)治理的主要因素之一，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)村社區(qū)治理中居民參與的制度供給不足

當(dāng)前，從中央到地方都對社區(qū)治理中居民參與的權(quán)力有明確的規(guī)定，但在農(nóng)村社區(qū)治理中居民參與的具體程序、方式、渠道及反饋等方面還存在制度供給不足的問題。例如，當(dāng)前社區(qū)治理中的信息公開制度還存在不完善的地方。居民參與以有效的信息為基礎(chǔ)，沒有充分透明的信息，居民參與只能是盲參，意見就沒有意義?？梢哉f，知情權(quán)是參與權(quán)的前提[5]。以社區(qū)協(xié)商為例，社區(qū)需協(xié)商事務(wù)多半放在網(wǎng)上或者臨時召開協(xié)商會議，社區(qū)的居民、企事業(yè)單位等對這些議題了解的不多，關(guān)注的不夠，因此，實際的參與度比較低。例如，農(nóng)村社區(qū)居民參與缺乏有效的獎懲機(jī)制和有效及時的反饋制度，有的時候會出現(xiàn)“說了等于沒說”、“說與不說一個樣”、“參與和不參與一個樣”、“理性參與和非法參與一個樣”等情況，這就嚴(yán)重影響了農(nóng)村居民對社區(qū)治理的熱情與積極性。

（三）農(nóng)村社區(qū)中居民的社區(qū)認(rèn)同度不高

通過課題組調(diào)研及綜合分析文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)居民參與的深度和廣度與居民對社區(qū)認(rèn)同度是互為影響的關(guān)系，即居民的認(rèn)同度越高，居民參與的積極性越高，參與的行為也越多。同時，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的行為越多，越容易產(chǎn)生社區(qū)認(rèn)同感、自豪感、歸屬感。相反，如果居民對社區(qū)認(rèn)同度不高，那么居民就會出現(xiàn)參與意識和參與行為不高的現(xiàn)象。費(fèi)孝通先生曾經(jīng)說過，中國的農(nóng)村是熟人社會。熟人社會下，居民對社區(qū)的認(rèn)同度和歸屬感都很高。但是，近年來，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，越來越多的年輕人離開家鄉(xiāng)，去城市打工、生活、定居，越來越多的家庭在城市里購買住房。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，稍微發(fā)達(dá)的農(nóng)村社區(qū)，兒童都隨父母進(jìn)城上學(xué)，農(nóng)村社區(qū)大部分都是以老年人居多，農(nóng)村的家庭也就成了年輕人逢年過節(jié)回家的“旅館”。在這樣的背景下，年輕人對農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同度急劇下降，社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感也不高，進(jìn)而參與的積極性不高、參與行為也不多。

（四）農(nóng)村社區(qū)居民的參與意識和能力不足

受計劃經(jīng)濟(jì)時代的影響，我國的老百姓對政府持有強(qiáng)烈的依賴思維與慣性，凡是有矛盾，不找法律，不找自身問題，也不自己解決，直接找政府。農(nóng)村社區(qū)的居民更是如此，調(diào)研中，社區(qū)工作人員抱怨道“老百姓遇事自己不想辦法解決，都找政府”、“甚至婆媳吵架、鄰里糾紛、甚至放高利貸遭遇騙子的到政府里哭鬧求解決的”、“面對公共事務(wù)和公益事務(wù)，他們很少有參與進(jìn)來的意識”，但是，如果涉及跟自身經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)的事務(wù)，很多人又會站在自己的立場和角度參與進(jìn)來，很多年輕人也會從城里回到農(nóng)村社區(qū)，比如，拆遷安置、集體分紅等等。另外，由于當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)居民以老年人為多，而老年人的受教育程度及綜合素質(zhì)相比年輕人要低很多，所以，當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)居民的參與能力普遍不高，有的時候還會出現(xiàn)不合理甚至不合法的參與行為。

三、推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理中居民參與的有效路徑

從農(nóng)村社區(qū)治理中居民參與面臨的困境來看，主要是社區(qū)人才匱乏、制度基礎(chǔ)居民社區(qū)認(rèn)同度不高及社區(qū)居民的參與意識與能力不足這四個方面問題。如何推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理中的居民參與？將針對上述四個問題來分別加以闡述。

（一）提高農(nóng)村社區(qū)工作人員的管理與服務(wù)能力

農(nóng)村社區(qū)善治能否實現(xiàn)依賴于農(nóng)村社區(qū)是否具備一支政治思想素質(zhì)高、專業(yè)理論知識豐富、綜合能力強(qiáng)的社區(qū)工作者隊伍。一是完善社區(qū)管理和激勵機(jī)制，通過薪酬激勵、晉升激勵、精神激勵等方式來激發(fā)農(nóng)村社區(qū)工作人員的工作動力和積極性；二是通過培訓(xùn)、討論等方式讓社區(qū)工作人員盡快掌握學(xué)習(xí)專業(yè)的知識技巧和方法，以更好地為社區(qū)居民提供專業(yè)的社區(qū)服務(wù)，提升服務(wù)水平；三是經(jīng)濟(jì)條件允許的社區(qū)可以設(shè)立相應(yīng)的職務(wù)，聘請專業(yè)社區(qū)工作者來為居民服務(wù)，以專業(yè)化提升服務(wù)品質(zhì)，專業(yè)社區(qū)工作者還可以帶動、培訓(xùn)、指導(dǎo)社區(qū)工作人員掌握更合適的社區(qū)工作方法與技巧，以提升社區(qū)總體管理與服務(wù)水平。

（二）建立健全農(nóng)村居民參與的制度體系

良法是善治的前提，高質(zhì)量、指導(dǎo)力強(qiáng)的制度體系是農(nóng)村居民能否有效參與社區(qū)治理的有力保證。針對現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)治理中的居民參與的實際情況，一是要構(gòu)建多層次、多渠道的居民參與機(jī)制，進(jìn)一步完善或構(gòu)建社區(qū)居民會議和居民協(xié)商議事會議制度，構(gòu)建民事民議、社區(qū)聽證、社區(qū)論壇、社區(qū)評議等對話機(jī)制，保證社區(qū)居民平等有序參與[6]。二是制度的生命在于執(zhí)行與落實，執(zhí)行離不開責(zé)任擔(dān)當(dāng)。要加大對制度執(zhí)行檢查力度，并對檢查的結(jié)果進(jìn)行公示、獎懲、問責(zé)。問責(zé)既要對事,也要對人,要把責(zé)任具體落實到某個組織和個人。

（三）提高農(nóng)村社區(qū)居民的社區(qū)認(rèn)同度

社區(qū)認(rèn)同感與居民的參與度是相互影響、相互促進(jìn)的關(guān)系。針對當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)居民認(rèn)同度不高的現(xiàn)狀，可以針對農(nóng)村居民的喜好舉辦一些文藝、娛樂、趣味運(yùn)動等活動，并根據(jù)時間及居民特點(diǎn)的不同創(chuàng)新活動方式，比如，周一至周五，可以針對社區(qū)里的中老年人開展一些免費(fèi)的健康講座、文藝匯演、公益電影等等；周六周日及節(jié)假日時間，針對回家的年輕人和孩子開展一些兒童類娛樂活動、家庭親子活動，并對一些活動適時地給予物質(zhì)和精神獎勵，以提高居民參與的積極性和熱情。同時，在各種文藝、娛樂或家庭親子活動中向大家宣揚(yáng)“社區(qū)是一家人”、“社區(qū)是我家、愛護(hù)靠大家”、“社區(qū)建設(shè)、人人有責(zé)”等思想。并且，在活動舉辦的間歇時間通過一對一溝通交流等方式傳達(dá)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的意義、內(nèi)容、具體方式及面臨的困境等等，讓更多的社區(qū)居民能夠了解，并提高參與的積極性與參與意識，最終也提升社區(qū)居民的社區(qū)認(rèn)同感。而社區(qū)認(rèn)同感的提升又將進(jìn)一步提高社區(qū)居民參與的深度和廣度。

（四）提高農(nóng)村社區(qū)居民的參與意識和能力

居民是社區(qū)的主體，也是居民參與最直接的主體，所以，農(nóng)村社區(qū)治理中的居民參與水平離不開居民的意識與能力。一方面，提高農(nóng)村社區(qū)居民參與的熱情與積極性，可以通過宣傳引導(dǎo)（微信群、qq群、微信公眾號等）、一對一溝通、趣味活動、物質(zhì)獎勵、精神鼓勵等方式，以提高居民參與的意識；另一方面，要提高農(nóng)村社區(qū)居民參與的能力，讓居民不僅樂于參與、主動參與，還能取得較高的參與效果?？梢酝ㄟ^培訓(xùn)、一對一講解、自我學(xué)習(xí)等方式，提升居民自身的文化素養(yǎng)，增強(qiáng)政治素質(zhì)，增加理性思維，從而在主動參與中不斷提高參與能力，更好地參與到社區(qū)治理的方方面面。

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