“城市管理綜合執(zhí)法”地方立法中的若干基本問題分析
——以《長(zhǎng)治市城市管理綜合執(zhí)法條例》草案起草為樣本

葉金方

（長(zhǎng)治學(xué)院 法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)系，山西 長(zhǎng)治 046011）

2015年3月新修訂的《立法法》賦予一般設(shè)區(qū)的市可以就“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。”2015年12月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革、改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），明確提出“重點(diǎn)在與群眾生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法?！痹凇读⒎ǚā泛汀吨笇?dǎo)意見》的共同推動(dòng)下，省級(jí)和設(shè)區(qū)的市兩級(jí)人民代表大會(huì)普遍開始制定與城市管理綜合執(zhí)法有關(guān)的地方性條例。在此之前，有地方立法權(quán)的省市已經(jīng)嘗試推行城市管理綜合執(zhí)法改革，例如，沈陽市人民政府在2000年3月份制定了《沈陽市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》；長(zhǎng)沙市人民政府在2000年5月份制定了《長(zhǎng)沙市城市管理綜合執(zhí)法試行辦法》；廣州市人大常委會(huì)在2009年7月制定了《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》；深圳市人大常委在2013年8月制定了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》?？梢哉f，這一輪有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的普遍性地方立法并不屬于改革的創(chuàng)新與突破，而應(yīng)該定位為在前期改革“先行先試”基礎(chǔ)上“由點(diǎn)到面”的展開和升華。盡管如此，在制定城市管理綜合執(zhí)法地方立法過程中依然面臨著諸多新問題亟待解決。

一、城市管理綜合執(zhí)法地方立法的立法背景

“條塊治理是現(xiàn)代政府治理架構(gòu)的重要特征，公共部門通過縱向直線制和橫向職能制的組織設(shè)計(jì)分別由縱向和橫向不同部門來履行相應(yīng)的組織職能?！盵1]條塊治理下的行政職能分配的基本流程是：首先，通過行政組織法的程序設(shè)立行政部門；其次，將行政任務(wù)區(qū)隔成“安全”、“環(huán)境”、“經(jīng)濟(jì)”、“交通”、“能源”、“市場(chǎng)”等多個(gè)大任務(wù)區(qū)塊；再次，把各大任務(wù)區(qū)塊再進(jìn)一步化約為較為具體的行政事項(xiàng)；最后，把確定的行政事項(xiàng)分解到已經(jīng)設(shè)立的各行政部門之中。行政職能分配在立法中經(jīng)常被表述為：“某行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)某行政事項(xiàng)的監(jiān)督管理工作”。例如，《治安管理處罰法》第7條第1款規(guī)定：“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國的治安管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。”《環(huán)境保護(hù)法》第10條第1款規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！薄抖愂展芾矸ā返?條第1款規(guī)定：“國務(wù)院稅務(wù)主管部門主管全國稅收征收管理工作。各地國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的稅收征收管理范圍分別進(jìn)行征收管理?！毙姓毮芊峙渫瓿珊?，特定的行政部門就成為特定行政事項(xiàng)的主管機(jī)關(guān)，該特定的行政部門可以進(jìn)一步依據(jù)“行政秩序規(guī)范”和“行政職權(quán)規(guī)范”作出相應(yīng)的行政行為，[2]至此，行政部門對(duì)社會(huì)的管理就可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)了。如果將行政任務(wù)看作是一副完整的拼圖的話，那么，行政職能的分配就是將這張拼圖碎片化并將不同的“行政任務(wù)碎片”交給不同的行政部門去行使，不妨將此稱之為“條塊分割式的行政職能分配模式”。

“條塊分割式的行政職能分配模式”實(shí)際上還是以理性主義或建構(gòu)主義為理論預(yù)設(shè)的，即認(rèn)為人有能力對(duì)行政任務(wù)進(jìn)行精確的分割，各行政部門在職能上可以做到無縫對(duì)接，整個(gè)行政體系可以像一架精密的機(jī)械一樣高效運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)際情況是，這種行政職能分配模式極易導(dǎo)致以下問題的出現(xiàn)：一是行政機(jī)構(gòu)林立以及行政執(zhí)法權(quán)分散化。將不同的行政事項(xiàng)交給不同的行政部門去行使，理論上講，有多少行政事項(xiàng)就會(huì)有多少行政部門，“往往是制定一部法律、法規(guī)后，就要設(shè)置一支執(zhí)法隊(duì)伍?！盵3]最終導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)眾多、行政執(zhí)法權(quán)分散等問題的出現(xiàn)。二是部門之間職權(quán)交叉重復(fù)或者職權(quán)空缺。由于行政事務(wù)的高度復(fù)雜性，對(duì)行政任務(wù)過度進(jìn)行條塊分割極易導(dǎo)致職權(quán)上的交叉重復(fù)或空缺，在行政執(zhí)法實(shí)務(wù)中表現(xiàn)為對(duì)同一行政事項(xiàng)同時(shí)有多個(gè)行政部門在管理，而在另一行政事項(xiàng)上卻存在無行政機(jī)關(guān)管理的局面，甚至存在各行政部門爭(zhēng)奪或推諉某行政事項(xiàng)的管理權(quán)。三是多頭執(zhí)法問題。例如，按照條塊分割模式分別將“環(huán)境保護(hù)”和“礦產(chǎn)資源”的事項(xiàng)歸屬于環(huán)保行政部門和國土資源行政部門。現(xiàn)在環(huán)保行政部門在查處某家企業(yè)環(huán)境違法過程中，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境的根源是擅自開采礦產(chǎn)資源，而對(duì)擅自開采礦產(chǎn)資源的行政執(zhí)法權(quán)屬于國土資源部門，環(huán)保部門只能對(duì)污染環(huán)境進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)擅自開采礦產(chǎn)資源的行為則需告知礦產(chǎn)資源部門進(jìn)行執(zhí)法，最終表現(xiàn)為該家企業(yè)要經(jīng)歷兩次行政執(zhí)法，以此進(jìn)行推演，自然會(huì)出現(xiàn)多頭執(zhí)法問題?？傊瑮l塊分割的行政職能分配模式直接引發(fā)了行政機(jī)構(gòu)林立、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹、多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)和空缺等在行政管理中長(zhǎng)期存在的問題，與建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”行政管理體制的目標(biāo)是背道而馳的。

針對(duì)條塊分割行政權(quán)能分配模式所帶來的弊端，可以有兩條路徑可以糾偏：一是針對(duì)某行政事項(xiàng)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法；二是將圍繞某行政事項(xiàng)的行政執(zhí)法權(quán)綜合集中到一個(gè)行政部門。①例如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2016〕53號(hào)）中推行的“無證合一”就屬于各行政部門聯(lián)合執(zhí)法，而不是行政執(zhí)法權(quán)的集中行使；2017年4月28日成立的河北省環(huán)境綜合執(zhí)法局以及深圳市大鵬新區(qū)管理委員會(huì)組建的“生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法局”等屬于行政執(zhí)法權(quán)的綜合集中行使。在行政管理體制改革過程中，首先嘗試的是聯(lián)合執(zhí)法，之后又推進(jìn)到行政權(quán)的集中行使。集中行使行政權(quán)的綜合執(zhí)法部門具有完全獨(dú)立的綜合執(zhí)法主體資格,不是相關(guān)政府職能部門拼湊的臨時(shí)組織,與以往奉行的聯(lián)合執(zhí)法也存在著本質(zhì)的差異。[4]1983年國務(wù)院發(fā)布的《城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》第3條規(guī)定：“城鄉(xiāng)集市貿(mào)易行政管理的主管部門是工商行政管理機(jī)關(guān)。各有關(guān)部門與工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互配合，共同搞好城鄉(xiāng)集市?！边@一規(guī)定應(yīng)該是聯(lián)合的早期嘗試。此后，某些地方政府通過組建臨時(shí)性或協(xié)調(diào)性的“綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)如文化市場(chǎng)執(zhí)法大隊(duì)、清理整頓辦公室等,試圖對(duì)分散的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行體制內(nèi)的調(diào)整。[5]1996年3月17日通過的《行政處罰法》第16條創(chuàng)設(shè)了相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的制度，標(biāo)志著行政執(zhí)法權(quán)集中行使開始進(jìn)入制度化軌道。在《行政處罰法》的推動(dòng)之下，國務(wù)院出臺(tái)了一系列文件來具體落實(shí)行政處罰權(quán)相對(duì)集中行使制度的建設(shè)。②《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》（國發(fā)〔1996〕13號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā)〔1999〕23號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號(hào)）。值得注意的是，國務(wù)院歷次出臺(tái)的文件主要指向的就是城市管理領(lǐng)域，正是有了前期的鋪墊和積累，《指導(dǎo)意見》才有可能在城市管理領(lǐng)域力推綜合執(zhí)法體制改革，可見，此次城市管理綜合執(zhí)法體制改革是相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的延續(xù)和升級(jí)，但無論是1.0版的相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度還是2.0版的城市管理綜合執(zhí)法體制改革，則都是對(duì)條塊分割行政職能分配模式所引發(fā)的行政管理體制問題的矯正和糾偏，可以說，“城市管理綜合執(zhí)法突破了條塊分割的行政執(zhí)法體制，是對(duì)行政執(zhí)法體制的改革和創(chuàng)新?！盵4]

條塊分割式的行政職能分配和行政執(zhí)法權(quán)綜合集中行使構(gòu)成了行政職能分配的兩種基本模式，兩者之間形成對(duì)沖關(guān)系：社會(huì)的發(fā)展、專業(yè)分工的細(xì)化、執(zhí)法專業(yè)性要求的提高必然會(huì)要求越來越細(xì)化的條塊分割式的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而在行政執(zhí)法效率化、便民化以及行政任務(wù)本身的綜合性等因素的推動(dòng)之下，行政執(zhí)法權(quán)綜合集中行使又是大勢(shì)所趨和民心所向。形象地說，如果把前種模式看做是下泄的水流，而后種模式則是溯流而上。在行政管理體制改革過程中，并不是要在兩種模式之間進(jìn)行二選一，而是如何安排兩種模式的比重，使得“下泄和溯流”在特定點(diǎn)上做到比較完美的消解和融合。

二、城市管理綜合執(zhí)法地方立法的立法模式選擇

在起草“城市管理綜合執(zhí)法”地方性法規(guī)的過程中，面臨的首要問題便是立法模式的選擇問題。從各省市已經(jīng)通過或正在起草的法律文本來看，大致可以歸結(jié)為兩種模式：一是城市管理綜合執(zhí)法模式。該種模式可以2016年12月19日送審的《廣東省城市管理綜合執(zhí)法條例（送審稿）》為代表，可以將該種模式稱之為“廣東模式”。二是城市綜合管理模式。該種模式可以2017年5月27日湖南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過的《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》為代表，可以將該種模式稱之為“湖南模式”。

“廣東模式”和“湖南模式”的差異主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是立法側(cè)重點(diǎn)不同。前者的立法重點(diǎn)在于明確城市管理綜合執(zhí)法部門的權(quán)限范圍以及如何規(guī)范和保障綜合執(zhí)法部門權(quán)限的行使，地方性法規(guī)的規(guī)制對(duì)象為城市管理綜合執(zhí)法部門；而后者重點(diǎn)在于明確哪些方面的事項(xiàng)應(yīng)納入城市綜合管理的范圍之內(nèi)并制定相應(yīng)的行政秩序規(guī)范，地方性法規(guī)的規(guī)制對(duì)象為行政相對(duì)人和城市管理綜合執(zhí)法部門。二是法律規(guī)范的構(gòu)成不同。行政法規(guī)范包括行政組織規(guī)范、行政職能規(guī)范、行政秩序規(guī)范、行政職權(quán)規(guī)范、行政程序規(guī)范和監(jiān)督行政規(guī)范等六種基本規(guī)范，其中行政秩序規(guī)范和行政職權(quán)規(guī)范是相對(duì)應(yīng)，它們共同構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)作出行政行為的具體依據(jù)。[2]由于兩種模式立法定位的不同決定了構(gòu)成法律文本的法律規(guī)范的類型也是不相同。前者主要由行政職能規(guī)范、行政程序規(guī)范和監(jiān)督行政規(guī)范構(gòu)成，基本不涉及行政秩序規(guī)范，而后者則主要由行政秩序規(guī)范和行政職權(quán)規(guī)范構(gòu)成。

“廣東模式”和“湖南模式”是各有優(yōu)勢(shì)和缺陷的，在前者的法律文本中，通過行政職能規(guī)范可以非常明確地看出哪些領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)限被綜合到了城市管理綜合執(zhí)法部門，但因?yàn)闆]有涉及行政秩序規(guī)范和行政職權(quán)規(guī)范，導(dǎo)致城市管理綜合執(zhí)法部門在具體執(zhí)法時(shí)必須依托相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章才可以進(jìn)行。而在后者的法律文本中，通過行政秩序規(guī)范可以明確地看出公民、法人或其他組織在城市管理中應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范，而且城市管理綜合執(zhí)法部門可以依據(jù)行政秩序規(guī)范和行政職權(quán)規(guī)范直接進(jìn)行行政執(zhí)法操作。但因?yàn)槿狈π姓毮芤?guī)范，或者說行政職能規(guī)范是以非?；\統(tǒng)的方式進(jìn)行，有的省市甚至直接將《指導(dǎo)意見》第二條第（七）項(xiàng)的內(nèi)容原封不動(dòng)搬入了法律條文之中，導(dǎo)致城市管理綜合執(zhí)法部門的權(quán)限不夠清晰。可以說兩種模式在立法體例上是正好相反的，在優(yōu)缺點(diǎn)上也正好是互補(bǔ)的。

在《長(zhǎng)治城市管理綜合執(zhí)法條例》草案一稿起草時(shí)，起草小組經(jīng)過慎重論證決定采用“廣東模式”，但是在針對(duì)草案一稿進(jìn)行立法調(diào)研和征求意見的過程中，行政執(zhí)法實(shí)務(wù)部門則提出草案文本中缺乏具體的處罰依據(jù)，在行政執(zhí)法實(shí)踐中很難操作，該類意見實(shí)際上是希望在草案文本中增加行政秩序規(guī)范和行政職權(quán)規(guī)范尤其是具體的行政處罰規(guī)范，使條例具有“湖南模式”的特點(diǎn)。為了回應(yīng)行政實(shí)務(wù)部門的需求，起草小組在起草草案二稿時(shí)也試圖在草案文本中增加行政職權(quán)規(guī)范，但結(jié)果很不理想，其中的原因就在于，行政秩序規(guī)范和行政職權(quán)規(guī)范是并行存在的，沒有行政秩序規(guī)范很難在法律文本中單獨(dú)表述行政職權(quán)規(guī)范。但如果在增加行政職權(quán)規(guī)范的同時(shí)也增加行政秩序規(guī)范，則使條例徹底變成了“湖南模式”，使得立法重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，相應(yīng)地條例的名稱就應(yīng)調(diào)整為《長(zhǎng)治市城市綜合管理?xiàng)l例》，否則就會(huì)出現(xiàn)條例內(nèi)容與條例的名稱明顯不匹配的問題。簡(jiǎn)言之，《長(zhǎng)治市城市管理綜合執(zhí)法條例》立法重心是“權(quán)限+規(guī)制”，《長(zhǎng)治市城市綜合管理?xiàng)l例》立法重心則是“管理+處罰”，要在一部地方性法規(guī)中實(shí)現(xiàn)兩種立法體例融合幾乎是不可能的。

為了解決立法模式選擇的難題，起草小組又對(duì)“廣東模式”和“湖南模式”進(jìn)行了進(jìn)一步研究，最后發(fā)現(xiàn)在“廣東模式”下實(shí)際存在一個(gè)有關(guān)城市管理的“法規(guī)及規(guī)章群”，由各個(gè)單行的管理性法規(guī)或規(guī)章和城市管理綜合執(zhí)法條例兩個(gè)部分構(gòu)成，具體表現(xiàn)為 “《城市園林綠化管理?xiàng)l例》+《城市道路管理?xiàng)l例》+《城市戶外廣告管理?xiàng)l例》+《禁止燃放煙花爆竹條例》+《禁止養(yǎng)犬條例》+……+《城市管理綜合執(zhí)法條例》”。由于“管理性法規(guī)或規(guī)章”和“授權(quán)性法規(guī)”的協(xié)調(diào)配合，在“廣東模式”的“城市管理綜合執(zhí)法條例”中自然無需將行政秩序規(guī)范和行政職權(quán)規(guī)范納入其中。在“湖南模式”中并不存在這樣的“法規(guī)或規(guī)章群”，而是試圖將所有的與城市管理有關(guān)的行政秩序規(guī)范和行政職權(quán)規(guī)范都融合進(jìn)一部法規(guī)之中并通過行政職權(quán)規(guī)范來體現(xiàn)對(duì)城市管理綜合執(zhí)法部門的集中授權(quán)。

城市管理綜合執(zhí)法體制改革涉及到兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是清晰劃定城市管理綜合執(zhí)法部門與其他政府職能部門的界限，明確城市管理綜合執(zhí)法部門的權(quán)限范圍和程度；二是城市管理包括規(guī)劃建設(shè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、城市道路、園林綠化等諸多方面，城市管理綜合執(zhí)法部門必須依據(jù)在每個(gè)領(lǐng)域具體的行政秩序規(guī)范和行政職權(quán)規(guī)范才能有效執(zhí)法。在一部地方性法規(guī)中是無法同時(shí)妥善解決這兩個(gè)方面問題的，最優(yōu)的選擇就是構(gòu)建城市管理綜合執(zhí)法的“法規(guī)或規(guī)章群”，對(duì)于前者，可以通過制定“城市管理綜合執(zhí)法條例”進(jìn)行解決；對(duì)于后者，可以通過制定每個(gè)領(lǐng)域的單行性的管理性規(guī)范性文件來解決，最終實(shí)現(xiàn)兩個(gè)層面法規(guī)或規(guī)章的協(xié)調(diào)配合，共同為城市管理綜合執(zhí)法提供立法支持。從這個(gè)層面上看，“廣東模式”更具有合理性和可操作性，應(yīng)當(dāng)成為制定“城市管理綜合執(zhí)法條例”的首選方案。

三、城市管理綜合執(zhí)法權(quán)力集中行使的范圍和程度

城市管理綜合執(zhí)法權(quán)力集中涉及到兩個(gè)層面：一是究竟把哪些與城市管理有關(guān)的行政事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給城市管理綜合執(zhí)法部門，這屬于集中的范圍問題；二是針對(duì)特定的行政事項(xiàng)可以牽涉到行政巡查權(quán)、行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)、行政服務(wù)權(quán)等五種行政權(quán)能。在城市管理綜合執(zhí)法地方立法的過程中是五項(xiàng)權(quán)能一并綜合還是僅僅綜合其中的部分權(quán)能，這屬于集中的程度問題。

對(duì)于權(quán)力集中的范圍問題，根據(jù)《指導(dǎo)意見》第二條第（七）項(xiàng)的規(guī)定，主要是綜合集中住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管等六個(gè)方面的行政處罰權(quán)和相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施。但并不局限于這六個(gè)方面，為了給各地的綜合執(zhí)法實(shí)踐留出自主的空間，《指導(dǎo)意見》允許市縣政府在獲得省級(jí)政府的審批后可以增加，于是就出現(xiàn)了“6+X”的模式。《長(zhǎng)治市城市管理綜合行政執(zhí)法局籌備組行政執(zhí)法職權(quán)范圍》在六個(gè)方面的基礎(chǔ)上則把規(guī)劃執(zhí)法領(lǐng)域、國土執(zhí)法領(lǐng)域、公共事業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域等與城市管理有關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)也納入到了綜合集中行使的范圍之中。其他各省市也根據(jù)自身的實(shí)際情況劃定了綜合集中行使的權(quán)力范圍。除此之外，為了因應(yīng)城市管理不斷變化產(chǎn)生的權(quán)力集中需求，有的省市在“城市管理綜合執(zhí)法條例”中明確規(guī)定了權(quán)力集中范圍的調(diào)整機(jī)制。③《廣東省城市管理綜合執(zhí)法條例（送審稿）》第19條：“【調(diào)整評(píng)估要求】納入城市管理綜合執(zhí)法范圍的執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備下列條件：（一）與城市管理密切相關(guān)；（二）與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭執(zhí)法擾民問題突出；（三）執(zhí)法頻率高、專業(yè)技術(shù)要求適宜；（四）確實(shí)需要集中行使的。對(duì)擬納入城市管理綜合執(zhí)法范圍的新增執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)按照前款規(guī)定的條件進(jìn)行評(píng)定?！钡?0條：“【調(diào)整的禁止性規(guī)定】任何單位和個(gè)人不得擅自改變城市管理和綜合執(zhí)法部門行使行政處罰權(quán)的具體范圍。”

在權(quán)力綜合集中的范圍上至少要考慮三個(gè)方面的因素：一是城市管理綜合執(zhí)法部門與其他政府職能部門的權(quán)力邊界劃分；二是城市管理綜合執(zhí)法部門承接權(quán)力的能力；三是權(quán)力集中必須與與城市管理執(zhí)法體制改革的目標(biāo)相匹配。在地方性法規(guī)制定的過程中，對(duì)擬集中的每項(xiàng)權(quán)力應(yīng)進(jìn)行必要性和可行性論證，合理確定城市管理綜合執(zhí)法部門的權(quán)力范圍，避免出現(xiàn)城市管理執(zhí)法部門過度綜合集中執(zhí)法權(quán)力，形成“上管天下管地中間管空氣”，甚至以一個(gè)部門取代其他部門等尷尬局面的出現(xiàn)。[6]

對(duì)于權(quán)力集中程度的問題，按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定，城市管理綜合執(zhí)法要綜合集中行使的權(quán)力包括行政處罰權(quán)與相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)。2017年1月24日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部通過的《城市管理執(zhí)法辦法》第10條規(guī)定：“城市管理執(zhí)法主管部門依法相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的，可以實(shí)施法律法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施。”可見，目前確定的要綜合集中行使的行政權(quán)包括行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)。

城市管理綜合執(zhí)法體制改革主要的目的是解決城市管理過程中的執(zhí)法頻率高、多頭擾民執(zhí)法的問題，以此目的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，行政服務(wù)權(quán)能主要是為社會(huì)提供某種服務(wù)職能，并不會(huì)產(chǎn)生擾民執(zhí)法等問題，因此，行政服務(wù)權(quán)能可以不進(jìn)入城市管理綜合執(zhí)法權(quán)力集中的范圍之內(nèi)，相關(guān)的政府職能部門在向綜合執(zhí)法部門移轉(zhuǎn)權(quán)力的過程中，無需移轉(zhuǎn)行政服務(wù)權(quán)。但是，行政巡查權(quán)和行政許可權(quán)是否要綜合集中行使就非常值得討論，因?yàn)閮H僅綜合集中行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)必然會(huì)導(dǎo)致兩種分離：一是行政巡查權(quán)和行政處罰權(quán)的分離，具體表現(xiàn)就是其他行政部門在日常巡查過程中發(fā)現(xiàn)了違法行為卻不能處理而應(yīng)通知城市管理綜合執(zhí)法部門來采取行政處罰。在《長(zhǎng)治市城市管理綜合執(zhí)法條例》起草的立法調(diào)研過程中，有關(guān)的行政職能部門就有針對(duì)性地提出了此問題。對(duì)于日常行政巡查權(quán)是否也綜合集中行使的問題，《指導(dǎo)意見》沒有提及，已經(jīng)通過或正在制定的“城市管理綜合執(zhí)法條例”省市在法律文本中對(duì)此問題也鮮有提及，其中的原因很有可能是將行政巡查權(quán)視作是行政處罰權(quán)的附帶權(quán)能，移轉(zhuǎn)行政處罰權(quán)必然移轉(zhuǎn)行政巡查權(quán)。二是行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)的分離，具體表現(xiàn)為城市管理綜合執(zhí)法部門在行使行政處罰權(quán)相關(guān)行政強(qiáng)制措施權(quán)的過程中有時(shí)必然需要以行政相對(duì)人是否取得了相應(yīng)的行政許可為依據(jù)，但行政許可權(quán)又不在城市管理綜合執(zhí)法部門，其在執(zhí)法過程中必然需要先咨詢行政許可部門。為了解決此種分離帶來的問題，各省市的“城市管理綜合執(zhí)法條例”普遍建立了執(zhí)法協(xié)助制度或信息共享制度。④《廣東省城市管理綜合執(zhí)法條例（送審稿）》第19條：“【調(diào)整評(píng)估要求】納入城市管理綜合執(zhí)法范圍的執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備下列條件：：（一）與城市管理密切相關(guān)；（二）與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭執(zhí)法擾民問題突出；（三）執(zhí)法頻率高、專業(yè)技術(shù)要求適宜；（四）確實(shí)需要集中行使的。對(duì)擬納入城市管理綜合執(zhí)法范圍的新增執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)按照前款規(guī)定的條件進(jìn)行評(píng)定。”第20條：“【調(diào)整的禁止性規(guī)定】任何單位和個(gè)人不得擅自改變城市管理和綜合執(zhí)法部門行使行政處罰權(quán)的具體范圍。”

在城市管理執(zhí)法體制改革過程中必須兼顧兩端：一端是消除行政部門對(duì)社會(huì)的多頭執(zhí)法問題；另一端是理順行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。前者屬于行政執(zhí)法權(quán)的外向?qū)用?，后者屬于行政?zhí)法權(quán)的內(nèi)向?qū)用婕葱姓?quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。外向?qū)用嫘Ч绾伪厝灰劳杏谛姓?zhí)法權(quán)的內(nèi)向?qū)用?。僅僅把與城市管理領(lǐng)域有關(guān)的行政事項(xiàng)的行政處罰權(quán)和相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)集中到城市管理綜合執(zhí)法部門，這在外向?qū)用孢@一端緩解了多頭執(zhí)法問題，但卻在行政執(zhí)法體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)的另一端造成了行政執(zhí)法權(quán)內(nèi)部的分離，對(duì)行政執(zhí)法的順暢行使形成了障礙。這樣的執(zhí)法制度安排很顯然是不符合城市管理綜合執(zhí)法體制改革的初衷的，因此，最好的方案是把與某行政事項(xiàng)相關(guān)的行政巡查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)、行政許可權(quán)等五種權(quán)能一并進(jìn)行綜合集中。有些事項(xiàng)的行政許可權(quán)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，目前的城市管理綜合部門還沒有足夠的能力承接，對(duì)此完全可以借助“城市管理綜合執(zhí)法條例”中權(quán)力集中范圍的調(diào)整機(jī)制，采用“先簡(jiǎn)后繁”的方式逐步把特定行政事項(xiàng)的行政許可權(quán)授予城市管理綜合執(zhí)法部門。

除了上述三個(gè)方面的基本問題，在城市管理綜合執(zhí)法地方立法過程中還涉及到行政執(zhí)法權(quán)綜合集中的理論根據(jù)、城市管理綜合執(zhí)法部門的權(quán)限范圍的規(guī)范表達(dá)方式、城市管理綜合執(zhí)法部門行使執(zhí)法權(quán)的程序和監(jiān)督等諸多方面的問題，囿于篇幅限制，本文就不再進(jìn)行論述。

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