地方高校預(yù)算績效管理

韓立偉

（赤峰學(xué)院 計劃財務(wù)處，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

2011年財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》出臺以來，財政性資金績效評價工作，在各地行政事業(yè)單位逐步推廣，特別是2015年實施的《中華人民共和國預(yù)算法》，提出對財政資金“用錢要問效，無效要問責(zé)”，對資金使用績效評價工作做出了嚴(yán)格要求.2018年3月16日，財政部黨組書記、部長肖捷在學(xué)習(xí)時報上發(fā)表《全面實施預(yù)算績效管理提高財政資源配置效率》的文章，文章強調(diào)了全面實施預(yù)算績效管理的重要性和緊迫性，同時也明確了今后預(yù)算績效管理工作的主要任務(wù)以及完成該任務(wù)的具體途徑.地方高等學(xué)校作為財政撥款的事業(yè)單位，財政撥款為其主要收入來源.對資金使用情況進(jìn)行績效評價，也是必然.尤其是近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，國家對高校投入資金的不斷加大，而投入資金的使用情況如何，資金使用是否科學(xué)合理，是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，也就越來越引起社會各界的關(guān)注.

預(yù)算績效管理工作，應(yīng)該是在績效目標(biāo)的引領(lǐng)下，以績效考核為中心，通過一系列定性和定量的方法，對預(yù)算工作進(jìn)行全過程監(jiān)督、控制，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格考核，同時依據(jù)考核結(jié)果對下一步的資金分配進(jìn)行安排和調(diào)整.而地方高校預(yù)算績效評價工作的開展，也是強化預(yù)算管理，規(guī)范資金使用，加強制度落實的必然.

1 地方高校預(yù)算績效管理中存在的問題

雖然國家和地方已經(jīng)相繼出臺了一系列的制度和規(guī)范，對財政資金的績效管理工作做出了相關(guān)的規(guī)定和要求，但在具體實施過程中，仍然存在較多問題.

1.1 績效管理意識淡薄，績效考核缺乏專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)

地方高校預(yù)算績效管理意識淡薄，績效考核的主體責(zé)任意識不明.長期以來地方高校作為事業(yè)單位，教育成本核算意識不強，缺乏績效管理的理念，對預(yù)算資金使用沒有足夠的重視，缺乏評價.個別高校雖然開展了預(yù)算績效管理工作，但主要集中于對部分專項資金的管理，和全面預(yù)算管理還存在較大差距.目前看來，高校財務(wù)人員對預(yù)算績效管理工作普遍有著比較深刻的認(rèn)識，但從工作內(nèi)容來看，由于資金使用績效管理工作，涉及全校各單位的具體業(yè)務(wù)工作內(nèi)容，要想對這些工作進(jìn)行科學(xué)合理的業(yè)績評價，就需要各部門專業(yè)人士集體參與評定，單靠財務(wù)人員單槍匹馬是不可能實現(xiàn)的.而目前大多數(shù)學(xué)校從領(lǐng)導(dǎo)到每一位教職工，績效管理意識比較淡薄.多數(shù)精力都集中于財政資金的爭取，資金下達(dá)后具體使用以及使用后效果如何，往往很少考慮.

1.2 預(yù)算績效考核指標(biāo)設(shè)定缺乏科學(xué)性可操作性

績效考核結(jié)果是否真實可信，在很大程度上依賴于指標(biāo)的設(shè)定.但目前看來，國家和地方雖然相繼出臺了一些預(yù)算管理績效考核的管理辦法，但在實際操作中，對于地方高校來講，可借鑒的實施細(xì)則不多，考核指標(biāo)更主要的應(yīng)是通過一些具體的、量化的指標(biāo)來實現(xiàn).而高校業(yè)務(wù)內(nèi)容、項目范圍多樣性，又難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量.一部分業(yè)務(wù)主管部門在設(shè)定績效目標(biāo)時就將部分指標(biāo)設(shè)計的比較模糊.這一方面是由于項目主管人對具體目標(biāo)確實沒有特別明確的設(shè)想，另一方面對經(jīng)費使用單位來講較為模糊的目標(biāo)，在考核項目實施結(jié)果時就有更大的操作空間.要想通過這些缺乏科學(xué)性，不便于操作的指標(biāo)來衡量資金的使用結(jié)果，必然是行不通的.績效目標(biāo)填報內(nèi)容不完整，績效目標(biāo)、指標(biāo)描述不準(zhǔn)確、對指標(biāo)設(shè)定隨意性、不夠細(xì)化、量化，以及績效目標(biāo)的設(shè)定和學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃不一致，缺乏全局性、前瞻性等也是目前存在的主要問題.這些情況的存在嚴(yán)重影響地方高校預(yù)算績效管理考核工作的順利開展.

1.3 全過程預(yù)算管理不到位

從目前情況來看，各地方高校預(yù)算績效管理工作大多開展得不夠全面.預(yù)算績效管理工作是一項系統(tǒng)工程，它涉及組織領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)確定、指標(biāo)設(shè)計、過程追蹤、結(jié)果反饋等多個方面，涉及到的內(nèi)容比較龐雜.在這個過程中，任何一個環(huán)節(jié)存在問題的話，都會直影響到評價結(jié)果.績效管理工作應(yīng)該是全過程、全方位的考核，而目前看來各地方高校將主要工作集中在事前申報上，對結(jié)果考核不夠精細(xì)，而過程的監(jiān)督往往被忽視.缺乏過程的監(jiān)督，就不能及時發(fā)現(xiàn)問題并積極應(yīng)對解決，等到資金使用結(jié)束在進(jìn)行考核時，前期形成的問題已沒有挽回的余地，這在一定程度上就失去了預(yù)算績效管理的意義.

1.4 評價結(jié)果應(yīng)用不足，缺乏相應(yīng)的獎懲制度

一方面由于預(yù)算績效考核本身就缺乏科學(xué)性、真實性，不便于應(yīng)用，另一方面，大多數(shù)地方高校對預(yù)算考核結(jié)果應(yīng)用的制度建設(shè)比較缺乏，沒有對評價結(jié)果的應(yīng)用提出硬性要求，沒有相應(yīng)的考核辦法、考核標(biāo)準(zhǔn).沒有制度的約束使得整個預(yù)算績效管理工作流于形式，評價結(jié)果不能對資金使用單位形成約束.部分高校對于算績效考核結(jié)果，缺乏有力的應(yīng)用，沒能把考核結(jié)果與下一年度預(yù)算資金安排掛勾，這樣雖然前期做了一定的工作卻不能指導(dǎo)下一步的工作，仍然達(dá)不到實行預(yù)算績效管理的目的.同時，缺乏相應(yīng)的獎懲措施，做好做壞對個人并沒有影響，就使得各部門工作人員在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏積極性、主動性，不能保證資金的合理有效利用，達(dá)不到預(yù)期的目的.

2 加強地方高校預(yù)算績效管理的對策

預(yù)算績效管理是優(yōu)化高校資源配置，提高資金使用效率，更充分更合理地分配資金的主要手段，因此，面對目前所面臨的問題，需要從以下幾個方面入手：

2.1 加大宣傳，提高認(rèn)識，加強協(xié)作，做好預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)工作

預(yù)算績效管理工作涉及到學(xué)校各資金使用單位和人員，因此應(yīng)該通過宣傳、培訓(xùn)等方式讓預(yù)算績效管理觀念深入到每個資金使用者，特別是財務(wù)、審計以及教務(wù)、科研后勤等資金監(jiān)管和使用大戶，必須讓這些部門的相關(guān)人員充分認(rèn)識到預(yù)算績效管理在資金分配和使用中的重要作用，認(rèn)識到嚴(yán)格預(yù)算績效管理是保證學(xué)校未來發(fā)展規(guī)劃得以順利實現(xiàn)的關(guān)鍵因素，在思想認(rèn)識上有充分的認(rèn)同.同時必須將業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)作為主要工作來抓，充實工作人員預(yù)算績效管理工作相關(guān)專業(yè)知識，以保證預(yù)算績效管理能夠科學(xué)、規(guī)范順利進(jìn)行.

預(yù)算績效管理工作需要學(xué)校高層領(lǐng)導(dǎo)重視起來，各業(yè)務(wù)主管部門相關(guān)人員行動起來，齊抓共管，共同努力來完成.學(xué)校必須加強領(lǐng)導(dǎo)，建立健全預(yù)算績效管理工作相關(guān)的組織機(jī)構(gòu).學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到這項工作的重要性，明確預(yù)算管理責(zé)任主體意識，成立由分管財務(wù)工作的校長牽頭的包括各業(yè)務(wù)處室相關(guān)人員參與的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，來組織實施預(yù)算績效管理工作.通過組織學(xué)習(xí)各級各類相關(guān)文件，認(rèn)真領(lǐng)會學(xué)懂弄通吃透，在此基礎(chǔ)上制定出適合本校同時又便于理解和操作的相關(guān)制度，明確工作流程，規(guī)范工作方法.并將相關(guān)制度流程等具體內(nèi)容廣為宣傳，使每一位經(jīng)費使用者，都能明確預(yù)算績效管理工作的相關(guān)操作.

2.2 科學(xué)合理設(shè)置績效考核目標(biāo)，完善績效評價指標(biāo)體系建設(shè)

目標(biāo)設(shè)定是否科學(xué)合理、是否具備可操作性，直接影響考核結(jié)果，因此，在指標(biāo)設(shè)定時，必須要進(jìn)行嚴(yán)格的測算和預(yù)計，以確?？己斯ぷ髂茼樌M(jìn)行.

2.2.1 合理確定績效目標(biāo)，預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定是一項專業(yè)性很強的工作，學(xué)校應(yīng)高度重視，校內(nèi)績效考核評價管理部門應(yīng)加強政策宣傳及業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以保證目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)、合理、規(guī)范.在目標(biāo)設(shè)定時一定要做到：目標(biāo)設(shè)定必須與學(xué)校長期發(fā)展規(guī)劃相一致；與學(xué)校目前所處發(fā)展階段相吻合；與學(xué)校當(dāng)年資金額度相匹配.在進(jìn)行預(yù)算申報時同時申報項目績效目標(biāo)，若涉及延續(xù)性項目資金的使用，在進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定時還必須結(jié)合上年度目標(biāo)及考核結(jié)果，以考核結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)對上年執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行糾正和改進(jìn)，進(jìn)而確定當(dāng)年績效目標(biāo).

2.2.2 設(shè)計科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u價指標(biāo)體系，項目績效目標(biāo)明確后，就應(yīng)緊緊圍繞目標(biāo)設(shè)計一系列科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、可操作的指標(biāo)評價體系.預(yù)算績效管理考核工作正是通過對照這些指標(biāo)，進(jìn)行分析和評判來實現(xiàn)的.幾年來，社會各界相關(guān)學(xué)者專家對績效指標(biāo)的設(shè)計工作，指標(biāo)的選擇、權(quán)重的分配、評價標(biāo)準(zhǔn)等方面也做了大量的研究并取得了一定的成果，但是，受各地方高校預(yù)算資金來源的構(gòu)成、資金支出范圍等影響，目前尚無通用的標(biāo)準(zhǔn).各學(xué)校只能根據(jù)各自工作實際需要來制定符合自己要求的評價指標(biāo).但從總體上來講，無論如何設(shè)定指標(biāo)都應(yīng)重點考慮以下幾個方面的問題：一是指標(biāo)設(shè)計既要注重全面性又要突出重要性，以確保在考核過程中既能全面掌握資金使用狀況，又能清楚地認(rèn)識到關(guān)鍵指標(biāo)，把主要精力投入到重點指標(biāo)的考核上.二是指標(biāo)設(shè)計科學(xué)合理，指標(biāo)的選取、計算方法、核算取值范圍等都必須精準(zhǔn)明確，既能反映事物本質(zhì)又能說明問題.而且必須保證所涉及的指標(biāo)既要適應(yīng)客觀需要又要便于實際操作.三是一定要將定量和定性指標(biāo)相結(jié)合，為了更準(zhǔn)確地計量考核結(jié)果，在對績效評價指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計時需要將精確的定量指標(biāo)和系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩ㄐ灾笜?biāo)相結(jié)合，這樣才能更清晰準(zhǔn)確的反應(yīng)評價結(jié)果.

2.3 進(jìn)一步加強預(yù)算績效管理工作，實現(xiàn)預(yù)算資金全過程追蹤監(jiān)督

預(yù)算績效管理工作就是要通過預(yù)算來對經(jīng)費進(jìn)行事前、事中和事后全過程全方位的監(jiān)控和管理.

事前管理：要求在編制學(xué)校預(yù)算時，經(jīng)費使用單位根據(jù)本部門工作任務(wù)和年度計劃安排，提出資金需求，同時為本單位涉及的項目資金設(shè)定相應(yīng)的績效目標(biāo).學(xué)校預(yù)算管理部門集中對各單位上報的預(yù)算項目進(jìn)行審核，在適應(yīng)學(xué)校全局發(fā)展規(guī)劃和各自業(yè)務(wù)工作特點的基礎(chǔ)上，在年度資金控制額度內(nèi)進(jìn)行評審，符合條件的項目，納入年度預(yù)算.事中控制：按照學(xué)校制定的考核流程，圍繞前期設(shè)定的績效目標(biāo)，定期或不定期收集各類數(shù)據(jù)、信息資料，對所收集的數(shù)據(jù)對比相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行計算分析，及時掌握經(jīng)費使用效果，嚴(yán)格監(jiān)督績效運行情況.若發(fā)現(xiàn)偏離目標(biāo)，及時提出隨時進(jìn)行修正.事后考核：通過對經(jīng)費使用進(jìn)行全過程的追蹤監(jiān)控，考核結(jié)果也會更加精準(zhǔn).事后考核作為一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是下一步資金分配的依據(jù)，也是各資金使用單位不斷提升預(yù)算績效管理水平完善資金使用效率的途徑.

2.4 落實績效考核結(jié)果，實現(xiàn)預(yù)算績效管理的最終目標(biāo)

從一定意義上來說，預(yù)算管理的前期所有工作，都是為考核結(jié)果的應(yīng)用服務(wù)的，只有將結(jié)果運用到下一步的工作中，這個過程才能算結(jié)束，才能實現(xiàn)預(yù)算績效管理工作的意義.績效考核結(jié)果主要是指包括考核結(jié)論、存在問題和改進(jìn)建議以及對下一步工作目標(biāo)的確定、考核指標(biāo)設(shè)計等多方面的信息反饋.在這個過程中，一方面評價部門應(yīng)盡量將考核結(jié)果進(jìn)行細(xì)化，以方便被考核單位有明確的方向和目標(biāo)，另一方面還應(yīng)加強對反饋意見落實整改工作的監(jiān)督，力爭使整改落到實處，達(dá)到預(yù)期效果.

從目前來看，地方高校預(yù)算績效考核結(jié)果的應(yīng)用效果并不明顯，同時由于缺乏相應(yīng)的獎懲制度，做好、做壞沒有區(qū)別，被考核部門缺乏主動性.為進(jìn)一步增強績效考核工作的激勵作用和約束力，學(xué)校應(yīng)當(dāng)制定完善相關(guān)獎懲制度，將責(zé)任落實到人，將預(yù)算績效考核結(jié)果作為經(jīng)費使用單位業(yè)績考核的一個重要指標(biāo).這樣既能激發(fā)教職工的積極性、主動性，同時也有利于各單位主動提高預(yù)算績效管理意識，切實提高學(xué)校預(yù)算績效管理工作.

加強預(yù)算績效管理是學(xué)校各項資金安全高效利用的前提，通過預(yù)算績效管理使整個資金使用過程得到全方位的控制，同時依據(jù)本期資金使用績效考核結(jié)果來合理分配下一期資金，形成一個完整的、良性的資金循環(huán)系統(tǒng).