關(guān)于城市立體停車場PPP模式的理論研究

王艷珍

（福建中翰鑫金稅務(wù)師事務(wù)所有限公司， 福建 福州 350000）

PPP模式是20世紀80年代出現(xiàn)的一種融資模式 。一般而言，PPP 融資模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共項目。2013年十八屆三中全會后，國家層面各種助力PPP，對PPP 模式的適用范圍、各環(huán)節(jié)的操作重點等內(nèi)容進行了說明。推行政府和社會資本合作（PPP ）模式以緩解中央及地方政府的財政壓力、降低地方債務(wù)風(fēng)險、盤活存量資產(chǎn)、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給。應(yīng)該說未來正確發(fā)展的的 PPP 模式必將給予社會大眾、政府以及投資者三方共贏的良好局面。

1 PPP 模式的背景

1.1 PPP模式在我國的應(yīng)用情況

自20世紀80年代出現(xiàn)PPP模式，這種融資模式在我國的發(fā)展經(jīng)歷了大致四個階段，包括 PPP理論與實踐的探索階段、PPP試點應(yīng)用階段、PPP快速發(fā)展階段、PPP規(guī)范管理的發(fā)展階段階段。如何更好地運用PPP模式解決，如房價、地方債務(wù)、交通等問題，成為大家關(guān)注的熱點。我國從1994年開始，經(jīng)過了30多年的發(fā)展，PPP模式主要集中應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)方面并且取得成績，同時國家明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。為 PPP模式在我國的運用提供依據(jù)。2013年十八屆三中全會后，國家助力 PPP,對PPP模式的適用范圍、各環(huán)節(jié)的操作重點等內(nèi)容進行了說明。充分發(fā)揮PPP模式緩解中央及地方政府的財政壓力、降低地方債務(wù)風(fēng)險、盤活存量資產(chǎn)、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給。

1.2 我國機動車停放服務(wù)現(xiàn)狀

這幾年經(jīng)過國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，家庭生活用車保有量也不斷快速增長，城市尤其是中小城市的停車的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有跟進，停車設(shè)施的供應(yīng)與家庭用車保有量的快速增長出現(xiàn)嚴重的不平衡，造成“停車難”與城市尤其是中小城市的交通之間出現(xiàn)了嚴重的矛盾，嚴重限制了人們的居住環(huán)境的改善。

2 PPP模式定義

PPP指政府公共部門與私營部門之間，建立在提供產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)上，從而達成一種合作，共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成了一個良好的合作共贏的關(guān)系。其概念廣泛。目前，對于PPP的定義，可以從廣義和狹義兩個層面來理解。

廣義的PPP泛指公共部門和私營部門實體之間為了開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，建立的一系列合作伙伴關(guān)系。國際經(jīng)濟組織和世界其他國家對于 PPP的理解多為廣義。廣義的PPP重在強調(diào)雙方項目合作中對項目融資模式的總稱涵蓋并包含BOT、BT、TOT、DBFO等各種模式。由于廣義的PPP的概念理解是非常廣泛的，各國要達成對PPP模式理解的共識，顯然很難。

狹義的PPP重在指政府公共部門和私營部門在相互合作的過程中項目風(fēng)險如何分擔(dān)和如何確定并且衡量該項目的價值所在的問題。目前，針對國內(nèi)對PPP的研究，我國更多地側(cè)重于狹義。僅政府層面出發(fā)，PPP 模式首先可以緩解地方債務(wù)，改變政府投融資方式，第二可以積極發(fā)揮市場力量，提高建設(shè)和運營效率，降低成本；第三可以撬動基建投資，增加地方財政收入。僅民營企業(yè)的角度看，PPP將打開了更大的市場，除公益性的基建設(shè)施外，還將有環(huán)保，收費公路，園區(qū)等一系列經(jīng)營性領(lǐng)域可以進入；而且PPP也將有效緩解之前BT、BOT等模式投資金額大、投資周期長、回款難的問題。另外 PPP控制項目生命周期中的風(fēng)險點，提高項目運行效率。第四是引入具有互補優(yōu)勢的社會資本。優(yōu)勢企業(yè)資源的整合，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)特長，真正落實投融結(jié)合，投建結(jié)合，投產(chǎn)結(jié)合的三合一產(chǎn)業(yè)鏈，全方位打通戰(zhàn)略縱深，更好地協(xié)調(diào)資源在全周期的分配，僅整體上提升PPP項目效率 。

無論廣義還是狹義概念，PPP的核心都在于公私合營和風(fēng)險分擔(dān)。

3 PPP模式的適用范圍

PPP模式適用的項目有一定的特點，不是所有的項目都適合PPP 融資模式，對于融資的難易程度以及項目本身是否在技術(shù)和運營過程中收費價格能否為人們?nèi)菀捉邮?，尤其對于政府公共部門而言是否能提高項目建設(shè)和運營是否高效。PPP模式適用的范圍主要考慮在基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)項目上，尤其投資的項目比較大的規(guī)模，還有市場需求較為穩(wěn)定的，同時運營過程中收費價格相對容易被人們所接受的有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。像類似自然資源開發(fā)如水利、資源環(huán)境、生態(tài)保護等項目，基礎(chǔ)設(shè)施類項目如燃氣、供應(yīng)水、電、熱等及污水、垃圾處理等還有公路、隧道或橋梁、鐵路、地鐵、機場、港口等交通設(shè)施，光纜、衛(wèi)星等通信設(shè)施建設(shè)等項目。均可推行PPP模式。對于公益性項目相比，政府公共部門可能對經(jīng)營性項目更為青睞。僅政府層面出發(fā)，PPP 模式首先可以緩解地方債務(wù)，改變政府投融資方式，第二可以積極發(fā)揮市場力量，提高建設(shè)和運營效率，降低成本；第三可以撬動基建投資，增加地方財政收入。僅民營企業(yè)的角度看，PPP將打開了更大的市場，除公益性的基建設(shè)施外，還將有環(huán)保，收費公路，園區(qū)等一系列經(jīng)營性領(lǐng)域可以進入；而且PPP也將有效緩解之前BT、BOT等模式投資金額大、投資周期長、回款難的問題。

4 城市立體停車場采用PPP模式的存在問題

4.1 政策制定相對滯后，需求增長難以滿足

停車設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有一定的公益性，地方政府一般按照“誰投資、誰受益”原則，引導(dǎo)建立由政府投資為主，民間投資和企事業(yè)單位、鎮(zhèn)街、村居及個人投資為輔的多元化投資體制，吸引社會資本投資建設(shè)永久性停車設(shè)施，培育停車產(chǎn)業(yè)。但因處于發(fā)展的初級階段，缺乏配套優(yōu)惠政策長效機制和完善的停車場設(shè)施運營管理制度，規(guī)范的管理停車收費價格造成難以吸引社會資本的投資吸引社會資本建設(shè)停車設(shè)施仍然后勁不足，難以滿足日益增長的停車需求。由于機動車保有量增速遠遠快于停車泊位建設(shè)速度，城市繁華路段與非繁華路段的變遷，政府出臺的停車收費政策調(diào)控效果逐漸弱化，利用價格杠桿調(diào)節(jié)停車需求的作用不突出。目前，大多數(shù)城市現(xiàn)行停車收費差別化政策已不符合城市發(fā)展，主要表現(xiàn)在路內(nèi)停車低于路外停車，地上停車低于地下停車，郊區(qū)停車與市中心停車差別不明顯?，F(xiàn)行停車收費政策未能與交通需求管理相結(jié)合，未采用較先進的停車管理設(shè)施來調(diào)整停車需求等。

4.2 立體停車場建設(shè)量難以確定的問題

立體停車場建設(shè)項目的立體停車場建設(shè)量直接影響著立體停車場建設(shè)項目融資的總額和投資回報。但是，由于建設(shè)管理的問題，對立體停車場建設(shè)量沒有進行精確的測算，很多建設(shè)項目運營后實際的立體停車場建設(shè)量低于設(shè)計處理量，造成項目投資回收期延長，項目虧損。立體停車場建設(shè)量又取決于相應(yīng)的建設(shè)是否配套。

5 城市立體停車場采用PPP模式的解決方法

為了解決城市立體停車場采用PPP模式存在的問題，加強停車設(shè)施規(guī)劃布局和建設(shè)加強停車基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局。在做好停車需求預(yù)測和分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市總體規(guī)劃，在合理布局、規(guī)范建設(shè)停車泊位、以及正確引導(dǎo)民間資本投入上通盤考慮。規(guī)范城市停車設(shè)施服務(wù)管理，加大城市道路車輛停放聯(lián)合執(zhí)法力度，清理一批未經(jīng)相關(guān)部門許可擅自將經(jīng)批準的配建的公建停車場改作他用的，配建的公建停車場閑置未用的停車設(shè)施。推行差別化停車收費政策。在公共資源不足的情況下，除需要增加停車資源，加快停車泊位建設(shè)外，還必須運用價格手段調(diào)節(jié)需求，使停車資源的使用更加公平、合理和可持續(xù)。對納入政府定價或政府指導(dǎo)價管理的停車設(shè)施，設(shè)置并制定停車收費價格，用以影響解決家庭用車量和停車需求的經(jīng)濟調(diào)控作用，并且按照中小城市根據(jù)停車的區(qū)塊、位置、車輛型號、時間段等的差異來設(shè)定停車收費價格，適當(dāng)擴大收費標準差距，緩解城市交通擁堵，促進公共市區(qū)交通優(yōu)先發(fā)展與公共道路資源利用。加大停車場收費政策宣傳力度。一方面通過廣泛宣傳教育，形成良好的交通文化氛圍，減少隨隨便便就亂停車現(xiàn)象，增加安全停車并且減少交通擁堵的想法，共同營造有序和諧的生活環(huán)境。

采用PPP模式，有助于緩解財政支出壓力、緩解政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)通過PPP模式將該政府公共建設(shè)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)；有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政企分開、政事分開、提升國家治理能力的一次體制機制變革；有助于推進公共資源配置市場化，整合社會資源，盤活社會存量資本； 同時項目投融資、建設(shè)和運營可一次性捆綁招標和實施，不僅可加快項目建設(shè)、提高項目供給效率，也有利今后的運營和管理。進而通過分析我國PPP模式的特點及有利條件和城市停車場等建設(shè)項目中存在的問題，從理論上說明中小城市停車場建設(shè)項目采用PPP模式應(yīng)用過程，從理論到實踐，論證PPP模式可作為解決目前我國中小城市停車場的建設(shè)來緩解交通難，停車難的有效模式。