我國高等教育質(zhì)量政策有效性的阻滯因素分析

［摘要］旨在保障和提高高等教育質(zhì)量的高等教育質(zhì)量政策，其有效性亟待提高。政策的“穹頂效應(yīng)”的墜落、個人和組織的偏好、制度倫理的缺乏、制度崇拜的心理情結(jié)、平等參與的多重博弈的缺位、大學(xué)精神的空心化和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的僵化等八個方面成為影響我國現(xiàn)階段高等教育質(zhì)量政策有效性的主要阻滯因素。

［關(guān)鍵詞］高等教育質(zhì)量政策；有效性；阻滯因素；制度；高校

［中圖分類號］G647 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０４ — ０157 — ０３

高等教育質(zhì)量政策作為保障和提高我國現(xiàn)階段高等教育質(zhì)量的重要手段，其發(fā)揮著極其重要的作用。但是，我國現(xiàn)階段高等教育質(zhì)量政策的目標(biāo)實現(xiàn)不是一蹴而就的，保障和提高高等教育質(zhì)量跟高等教育質(zhì)量政策有效性緊密相關(guān)。在現(xiàn)階段，存在著諸多因素阻滯我國高等教育質(zhì)量政策有效性的提高。這意味著，提高我國高等教育質(zhì)量政策有效性面臨著諸多挑戰(zhàn)。

一、政策的“穹頂效應(yīng)”的墜落

我國現(xiàn)階段高等教育質(zhì)量政策的出臺都需要制造出“穹頂效應(yīng)”以便更好地吸引廣大公眾的注意力，形成視覺的聚焦，讓大家關(guān)注這項政策，重視這項政策，并認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟這項政策。制造“穹頂效應(yīng)”不僅是必須的，也是必要的。這樣有利于更好地集中各種資源來為這些教育質(zhì)量政策執(zhí)行做好鋪墊和準(zhǔn)備。這種自上而下的層層推動，層級傳遞，使新的高等教育質(zhì)量政策從政策文本慢慢向?qū)嵺`行動進(jìn)行滲透，是高等教育質(zhì)量政策由文本走向?qū)嵺`行動的重要環(huán)節(jié)。然后，任何政策都不可能保持永恒的“穹頂效應(yīng)”，就連保持比較長期的“穹頂效應(yīng)”也是不現(xiàn)實的。因此，我國無論哪項高等教育質(zhì)量政策出臺都不可避免面臨著“穹頂效應(yīng)”的墜落問題。

政策穹頂效應(yīng)的一旦墜落，就意味著“太陽已經(jīng)落下，月亮還沒有升起”，政策執(zhí)行的落寞時期就已經(jīng)來臨。其他事件的“穹頂效應(yīng)”取代了先前轟轟烈烈的高等教育質(zhì)量政策地位，擺出后來居上，唯吾獨(dú)尊的架勢。后來接二連三的其他事件的“穹頂效應(yīng)”，總是在吸納我們的資源和賺取我們的注意力，要長期保持對高等教育質(zhì)量政策的熱度與激情，那是多么困難的事情。在這種情況下，勢必很容易導(dǎo)致對高等教育質(zhì)量政策執(zhí)行與貫徹的懈怠，進(jìn)而導(dǎo)致政策的有效性打了折扣。

二、從問題偏好到行動偏好

“如此之多的教育問題只有成為教育決策部門所考慮的問題時，才能稱為教育政策問題?！薄?〕然而，教育決策部門的問題偏好，讓本來應(yīng)該成為高等教育質(zhì)量政策問題的教育問題遠(yuǎn)離了教育決策者的視線，進(jìn)入了高等教育質(zhì)量政策問題認(rèn)定的“視覺盲區(qū)”。而已經(jīng)納入高等教育質(zhì)量政策問題認(rèn)定范疇的非關(guān)鍵性教育問題的決策行動卻無助于根本性高等教育質(zhì)量問題的解決。由于教育決策部門的問題偏好，導(dǎo)致作為教育政策過程的第一環(huán)節(jié)——教育政策問題認(rèn)定就開始偏離了解決高等教育質(zhì)量根本性問題的基本宗旨。

高等教育質(zhì)量政策的執(zhí)行者根據(jù)自身的行動偏好，對高等教育質(zhì)量政策有選擇性地進(jìn)行執(zhí)行。這種表現(xiàn)是多方面的，比如對自身利益密切相關(guān)的領(lǐng)域就比較積極比較認(rèn)真地執(zhí)行，對自身利益相關(guān)非常小或者沒有相關(guān)性的領(lǐng)域就比較消極地執(zhí)行，甚至選擇擱置。又如，對執(zhí)行成本比較大的或執(zhí)行起來阻力比較大的高等教育質(zhì)量政策往往也會被政策的執(zhí)行者所回避，進(jìn)而選擇消極執(zhí)行或束之高閣。等等。在這種情況下，就很容易導(dǎo)致高等教育質(zhì)量政策失真現(xiàn)象，高等教育質(zhì)量領(lǐng)域的政策表面化、政策缺損、政策替換難以避免，因而嚴(yán)重影響了高等教育質(zhì)量政策有效性。

從問題偏好到行動偏好，無論是個人還是組織，都難以擺脫這些偏好的影響。這些偏好的形成既有認(rèn)知上的局限，也有主觀上的選擇。尤其在外部約束比較微弱以及自身內(nèi)部約束也很微弱的時候，偏好的主觀選擇就顯得更加明顯。因為，高等教育質(zhì)量政策的決策主體和實施主體會從這些偏好中獲得了一些不錯的“收益”。反過來，不錯的“收益”又構(gòu)成了對決策主體和實施主體的正向刺激，進(jìn)一步強(qiáng)化了他們的問題偏好和行動偏好。這種偏好與“收益”之間的“雙向互動”，也構(gòu)成了高等教育質(zhì)量政策有效性的內(nèi)在耗損機(jī)制。

三、政策本身缺乏制度倫理

“制度倫理是對制度的倫理分析，其核心是揭示制度的倫理屬性及其倫理功能，其主旨是指向“什么是善的制度”、“一個善的制度應(yīng)當(dāng)是怎樣的”、“何以可能”、“有何倫理價值”等問題。它是中國語境下的“制度正義”問題”〔2〕。由于高等教育質(zhì)量政策從教育政策問題認(rèn)定到教育政策評價整個過程，缺乏制度倫理建設(shè)的有效介入。因此，我國現(xiàn)階段的高等教育質(zhì)量政策體系中，勢必存在一些的質(zhì)量政策缺乏制度倫理的情況。現(xiàn)階段一些缺乏制度倫理的高等教育質(zhì)量政策在高等教育質(zhì)量的調(diào)控領(lǐng)域就會表現(xiàn)出制度缺失、制度僵化、制度異化和制度失靈等現(xiàn)象。

制度缺失使高等教育質(zhì)量政策“無法對各種利益主體的行為進(jìn)行規(guī)約，從而導(dǎo)致很多利益主體為了自身利益不作為或濫作為的現(xiàn)象發(fā)生?！薄?〕 “有時雖然有法，但缺乏強(qiáng)有力的具體的配套立法或政策措施，導(dǎo)致制度的完整性無法實現(xiàn)。”〔4〕這充分說明了因制度倫理的缺乏所導(dǎo)致的制度缺失影響了我國高等教育質(zhì)量政策有效性，使高等教育質(zhì)量政策的完整性難以實現(xiàn)。

具體到我國現(xiàn)階段高等教育質(zhì)量政策來說，我國現(xiàn)階段高等教育質(zhì)量政策也存在的制度僵化的問題。其表現(xiàn)為現(xiàn)行的某項制度或某些制度同提高高等教育質(zhì)量的基本要求相悖，同高等教育發(fā)展的趨勢和要求相悖，從而導(dǎo)致制度與高等教育發(fā)展相脫節(jié)，進(jìn)而阻礙高等教育質(zhì)量提高的一種現(xiàn)象。比如，高等教育質(zhì)量政策中的“一刀切”現(xiàn)象，就充分反映了這個問題。有的時候是從政策制定者的個人意志出發(fā)，用一把尺子要求所有的政策對象，抹殺了具有具有多樣性的不同政策對象的“個性差異”。這種現(xiàn)象就必然阻滯政策對象向多元化、多樣化發(fā)展，反而導(dǎo)致政策對象發(fā)展的“千人一面”和趨同性。這跟當(dāng)今高等教育鼓勵“個性化發(fā)展”、“特色化發(fā)展”、“多元化發(fā)展”的趨勢和要求是背道而馳的。

“制度異化是指制度的主體與客體對立起來，將制度的目的與手段顛倒過來，割裂制度的本意，扭曲制度的本質(zhì)，最后制度成為限制人和社會發(fā)展的桎梏?！薄?〕制度異化也會導(dǎo)致現(xiàn)行的一些高等教育質(zhì)量政策偏離本身的政策目標(biāo)，甚至?xí)呦蚱浞疵妗?/p>

“所謂的制度失靈是指妨礙整個社會資源達(dá)到最優(yōu)配置的制度因素。市場失靈和政府失靈都應(yīng)歸結(jié)為制度失靈?！薄?〕“政府失靈的根源就在于政府有意無意的‘干預(yù)失靈或政府的不恰當(dāng)?shù)男袆?；也可能是由于缺乏政府干預(yù)而無法糾正市場失靈．．．．．．行政性規(guī)制作為政府配置環(huán)境資源的一個基本手段，在實施過程中經(jīng)常被扭曲。當(dāng)政策執(zhí)行者與作用對象之間就規(guī)制實施的含義、規(guī)范與程度等內(nèi)容進(jìn)行扯皮和討價還價時，政策的實施效果就大打折扣。”〔7〕我國現(xiàn)階段高等教育質(zhì)量的一些具體政策同樣也面臨這樣的問題

因現(xiàn)行政策制度本身缺乏制度倫理導(dǎo)致的制度缺失、制度僵化、制度異化和制度失靈，進(jìn)而帶來一系列負(fù)面的連鎖反應(yīng)，將對我國現(xiàn)階段的高等教育質(zhì)量形成沖擊，也降低了現(xiàn)階段高等教育質(zhì)量政策有效性。

四、制度崇拜的心理情結(jié)

筆者認(rèn)為制度崇拜分為兩個層面：第一個層面，認(rèn)為制度是萬應(yīng)靈丹，包治百病，問題的解決必須依賴于制度，制度是無所不能的，企圖擁有一套一勞永逸的制度；第二個層面，認(rèn)為問題不能很好解決是因為制度不完善，需要不停地制定出新的制度。通過一輪又一輪的新制度的不?！稗Z炸”就可以實現(xiàn)問題的解決，企圖制定出一套極為完美的制度。要擺脫制度崇拜第一層面的困擾還是容易的，很多人都能認(rèn)識到“從長期來看，制度是重要的，但不總是有效的，因此，不存在‘放之四海而皆準(zhǔn)的制度或永遠(yuǎn)行之有效的政策。”〔8〕人們在很多場合很多時候往往很難跨越的制度崇拜第二層面的“陷進(jìn)”，很容易陷入“不停推倒重來的循環(huán)游戲”中不能自拔。

無論是企圖擁有一套一勞永逸的制度，還是企圖制定出一套極為完美的制度，都是不可能的?，F(xiàn)階段的高等教育領(lǐng)域同樣存在明顯的制度崇拜現(xiàn)象，許多政策決策者企圖在不停地推倒重來的循環(huán)游戲中制定出系列極為完美的高等教育質(zhì)量政策。但是，結(jié)果往往是徒勞的，許多高等教育質(zhì)量政策并沒有我們想象那樣有效，可是所投入的成本卻是巨大的。

盡可能制定出相對比較完善的制度本身無可厚非的，也是必須這么做的?？墒?，一旦陷入了制度崇拜第二層面的“怪圈”，就很難充分認(rèn)識到教育政策的限度問題。教育政策限度的“先天性基因”注定了不可能制定出極為完美的高等教育質(zhì)量政策?！罢呖茖W(xué)的‘科學(xué)理性面對政策過程中錯綜復(fù)雜的關(guān)系常常會束手無策?！薄?〕高等教育質(zhì)量政策的能力限度、效率限度和倫理限度等作為教育政策本身無法克服的局限必然影響到了政策的有效性。

五、平等參與的多重博弈格局尚未形成

形成平等參與的多重博弈格局，才能使高等教育質(zhì)量政策從不同程度上反映了不同利益主體的根本訴求，使不同的利益主體在高等教育質(zhì)量上的利益訴求具有合理有序的表達(dá)通道。努力建立和完善高等教育管理決策、管理實施及其過程的公開機(jī)制、參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，切實保障不同利益主體具有平等的博弈主體的地位，確保各方利益主體有效的參與博弈，更好地監(jiān)督代理人的行動，實現(xiàn)高等教育由博弈均衡走向和諧。在這個基礎(chǔ)上形成的高等教育質(zhì)量政策才獲得各方利益主體廣泛的認(rèn)可，進(jìn)而擁有有效的實施基礎(chǔ)?？墒?，當(dāng)前高校平等參與的多重博弈格局尚未形成，很多時候還是沿襲傳統(tǒng)的“一言堂”決策模式，處于弱勢的利益主體的民主管理與民主監(jiān)督權(quán)利被架空，造成了壟斷利益的控制者代替其他利益主體思考和說話。被剝奪平等參與博弈的利益主體就會排斥和抵制這方面的政策，也會消極執(zhí)行和貫徹這些政策，從而使這些政策有效性面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

“由于社會和學(xué)生作為利益主體具有分散性，缺乏一個有效的組織機(jī)構(gòu)對這兩者的利益進(jìn)行有效的整合，從而難以形成與政府、高校等嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)相制衡的力量，因而在高等教育的利益博弈中往往處于劣勢?！薄?0〕因此，他們在從高等教育質(zhì)量政策問題的認(rèn)定到政策評估整個政策過程的各個環(huán)節(jié)的博弈中都比較難以獲得平等參與博弈的主體地位，很容易成為了其他處于優(yōu)勢地位利益主體進(jìn)行“合謀”和“共同行動”的受害者。作為高等教育質(zhì)量政策的重要目標(biāo)“群體”，社會和學(xué)生卻很難對整個政策過程進(jìn)行有效介入，進(jìn)而使高等教育質(zhì)量政策有效性出現(xiàn)了難以避免的蒼白。

六、大學(xué)精神的空心化

“普遍意義上的大學(xué)精神則是從一所所具體大學(xué)的‘精神存在中抽象、概括和生發(fā)出來的，是大學(xué)在發(fā)揮人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化引領(lǐng)的功能過程中，共同形成的關(guān)切人類、追求真理、自由獨(dú)立、崇尚科學(xué)的精神?！薄?1〕。大學(xué)精神的空心化必然導(dǎo)致了學(xué)術(shù)權(quán)力被邊緣化，對行政權(quán)力亦步亦趨；學(xué)術(shù)的泡沫光怪陸離，學(xué)術(shù)腐敗層出不窮；昔日的象牙塔變成了追名逐利的“名利場”；人的培養(yǎng)已經(jīng)由工具理性所主宰，媚俗現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏獨(dú)立的批判性，等等。在南京大學(xué)110周年校慶的“全球化背景下拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)國際論壇”上，南京大學(xué)校長陳俊指出，“作為傳承和創(chuàng)新文明的大學(xué)，在各種利益的驅(qū)使下，痛苦而無奈地步入追名逐利、失魂落魄的‘快車道......世界戰(zhàn)略格局和多元文化沖突，對大學(xué)文化精神的腐蝕也越來越大，導(dǎo)致大學(xué)各種政策、評價‘指揮棒越來越偏離大學(xué)可持續(xù)發(fā)展的健康軌道。”大學(xué)精神缺失非常明顯，已經(jīng)出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象。

“大學(xué)精神的核心價值在于要有自己的‘浩然之氣，抵制外部各種形式的干預(yù)。在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，大學(xué)精神的喪失將導(dǎo)致大學(xué)組織特性的消失。”〔12〕大學(xué)精神作為整合師生的合力的內(nèi)在動力系統(tǒng)，因為其的空心化使其失去了本應(yīng)該具有的活力。沒有了大學(xué)精神作為支撐的大學(xué)，也就成為了沒有靈魂的大學(xué)，既無法找到凝聚人心的力量，也難以找到催人奮進(jìn)的力量。在這種情況下，高等教育質(zhì)量政策成為了一種外在的空洞口號，已經(jīng)難以深入人心了，而且，在高校內(nèi)部也難以形成政策有效執(zhí)行的環(huán)境氛圍。

七、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的僵化

“很多國家的治理結(jié)構(gòu)和公立第三級教育院校的管理傳統(tǒng)是以貧弱的領(lǐng)導(dǎo)能力、規(guī)章和管理的靈活性的總體缺乏(它遏制了任何形式的有實效的改革或創(chuàng)新)為特征的。學(xué)術(shù)自由常常被錯誤地等同于管理上的自行其是。”〔13〕這種治理結(jié)構(gòu)影響了學(xué)術(shù)自由的正常發(fā)揮，很容易抑制教師們的知識生產(chǎn)的自由探索的積極熱情。另外，由于官本位思想在作祟，現(xiàn)實中高校內(nèi)部的管理體制與機(jī)制都過分強(qiáng)調(diào)了行政力量的主宰地位，學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化現(xiàn)象十分明顯，被邊緣化的情況也比較普遍。教授作為一個群體很難通過一個組織的力量來對學(xué)校的決策施加影響。盡管很多高校內(nèi)部也設(shè)有各種名目繁多的各種委員會，形式上似乎有很多途徑和通道來行使學(xué)術(shù)權(quán)力。但是，實際上學(xué)校層面的各種委員會成員往往是由各職能部門的行政領(lǐng)導(dǎo)和各實體學(xué)院院長、書記組成，幾乎鮮見不帶黨政職務(wù)的教授。雖然，實體學(xué)院院長、書記也有很多是教授身份，可是他們在很多時候往往是從自身黨政職位出發(fā)來表達(dá)他們的意見。在學(xué)校層面的各種非實體的委員會中本來是學(xué)術(shù)權(quán)力的機(jī)構(gòu)卻往往被黨政權(quán)力所取代，況且再加上這些委員會往往是形式化的機(jī)構(gòu)，沒有比較有效的運(yùn)行機(jī)制，很難發(fā)揮出本身應(yīng)該具有相應(yīng)職能。因此，學(xué)術(shù)權(quán)力被邊緣化的命運(yùn)已經(jīng)不可避免的。

在學(xué)術(shù)權(quán)力聲音非常微弱的今天，高校很多老師花去不少時間和精力去依附行政權(quán)力或追逐行政權(quán)力，在依附和追逐行政權(quán)力的過程中，教師個人的獨(dú)立精神、創(chuàng)新意識、獨(dú)立的批判性、自由的創(chuàng)造性就被慢慢地淹沒掉了。而提高高等教育質(zhì)量政策有效性卻恰恰依賴于廣大教師具有自己的獨(dú)立精神、創(chuàng)新意識、獨(dú)立的批判性、自由的創(chuàng)造性。在這種情況下，提高高等教育質(zhì)量政策有效性就面臨著巨大的挑戰(zhàn)。因為，教師的獨(dú)立精神、創(chuàng)新意識、獨(dú)立的批判性、自由創(chuàng)造性的淹沒，意味著人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究質(zhì)量和社會服務(wù)質(zhì)量等諸多方面都受到顯著影響。所以，一系列的高等教育質(zhì)量政策目標(biāo)也難以通過提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究質(zhì)量和社會服務(wù)質(zhì)量等來實現(xiàn)。

從某種程度上來說，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的僵化大大地加速了高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的分化過程，學(xué)術(shù)權(quán)力淡出了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的體系，使高校的很多內(nèi)部決策形成了唯行政權(quán)力馬首是瞻的路徑依賴。這樣，高校內(nèi)部所制定的系列質(zhì)量政策在科學(xué)性上也會存在諸多缺陷，同時也很難廣泛深入人心，難以獲得廣大教師在行動上的真正支持。這時，高等教育質(zhì)量政策往往很容易變成“煮不熟的夾生飯”。

“中國大學(xué)之所以‘重病纏身，核心在于體制之禍。去行政化，重建符合教育規(guī)律的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)漸成社會共識。”〔14〕高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的僵化已經(jīng)成為了提高高等教育質(zhì)量政策有效性的羈絆，需要重新設(shè)計能充分發(fā)揮各方力量的積極性、主動性和創(chuàng)造性的科學(xué)合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前我國很多高校都在積極著手大學(xué)章程制定與建設(shè)工作，這對高校進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)改革是一個非常良好的契機(jī)。

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〔責(zé)任編輯：侯慶海〕