高速公路管理模式探討

黃梓洪

（四川綿南高速公路開發(fā)有限公司， 四川 綿陽 621000）

0 前言

伴隨社會的全面發(fā)展，市場經(jīng)濟體制改革深化落實，我國交通事業(yè)進一步發(fā)展，在過去的幾十年發(fā)展中高速公路獲得舉世矚目的成就?！敖?jīng)濟發(fā)展，交通先行”，高速公路對于推動經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮關鍵作用。但是受到諸多因素的影響，我國高速公路管理時效性不高，影響高速公路職能的全面發(fā)揮。

1 遼寧模式

所謂遼寧模型是指事業(yè)統(tǒng)籌管理模式在遼寧省的實踐。在管理高速公路的過程中，遼寧省始終堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一建設、統(tǒng)貸統(tǒng)還”的基本原則。在高速公路建設前期省級交通管理部門負責資金的籌措與償還。省級交管部門下屬的各層級交通管理部門是省交通廳授權的單位，對于建設項目展開設計、施工等工作，省高速公路管理局是省交通廳的下設單位，主要負責高速公路投入使用之后的相關管理工作[1]。

遼寧模式在實踐中的主要優(yōu)勢在于以下四個方面：第一，省級交管部門負責項目建設過程中的資金籌措工作，這樣可以確保建設過程中資金的穩(wěn)定性，使得省內(nèi)高速公路能夠在預計的時間中被順利建設起來；第二，邊收費邊償還貸款的管理模式下，運營成本得到了有效的控制，尤其是融資成本能夠得到控制；第三，統(tǒng)貸統(tǒng)還的模式下，冷線與熱線得到了良好的平衡，實現(xiàn)了全省高速公路整體上的協(xié)調(diào)發(fā)展；第四，遼寧模式在管理實踐中實現(xiàn)了對全省高速公路的統(tǒng)一化管理，有效避免了管理主體多元化，有利于各項管理標準與規(guī)章制度的深化落實。

2 山東模式

所謂山東模式是指以事業(yè)統(tǒng)籌管理為主體的管理方式在山東省的實踐。山東省在管理高速公路的過程中，其中 72%的高速公路線路由事業(yè)單位進行管理，公路局實施管理的主體，對于這一部分高速公路線路的管理基本與“遼寧模式”相同。而在實踐中，有 17%的高速公路線路是合資合作、轉讓經(jīng)營等市場化的運方式實施建設與經(jīng)營，在建設階段主要由各級公路局負責，運營管理階段中，名為省高速公路有限責任公司實施管理，但是實際上是公會路局按照“條塊結合”的方式對這些高速公路進行托管。剩下 11%的高速公路的管理是由上市公司自己負責的，其中的國有資產(chǎn)部分是國資委實施管理的[2]。

山東管理模式的主要意義在于，在管理過程中堅持統(tǒng)一化的管理，所呈現(xiàn)出的專業(yè)化水平比較高，對于高速公路管理的監(jiān)管工作時效性比較高，可以為社會發(fā)展提供良好的高速運輸服務；在實踐中，雖然山東省進行了融資多元化的嘗試，但是及時的發(fā)覺了多元化管理的弊端所在，積極與國資管理相關部門進行了對接，明確了專業(yè)管理與國資管理之間的界線。當前，貴州省與陜西省事在實踐高速公路的管理過程中，也都開始模仿山東模式，實現(xiàn)了對行業(yè)管理與國資管理的界限劃分，逐步對國資委針對高速公路管理權利與義務進行了明確。

3 四川模式

所謂四川模式是指從分散到集中的企業(yè)化管理模式在四川省的實踐。在實踐中，四川省高速公路線路建設、運營管理、維護管理等職能都由是四川省高速公路建設開發(fā)總公司進行，其中成都市的公路的建設與管理由成都市交通局進行單獨的管理。四川省高速公路建設開發(fā)總公司，簡稱川高公司，其是四川省廳注冊的國有獨資企業(yè)，代表省交通廳對全省的高速公路項目進行控股或者參股，在管理過程中逐步形成了四川省交通廳——四川省高速公路建設開發(fā)總公司——路公司三極的專業(yè)化管理結構。在高速公路項目的建設過程中，交通廳設置管理處對建設進行管理，高速公路的項目業(yè)負責對國家的相關規(guī)定進行執(zhí)行，承擔項目的細節(jié)化管理責任。當項目投入使用之后，一路一公司的管理模式付諸于實踐，負責收費等日常行為[3]。

在實踐中，四川模式具有自身的特點，主要為：川高公司是和省級交管部門的下屬單位，其職能與遼寧模式中的高建局、高管局基本相似，其本身具有一定的行政管理職能，如建設的監(jiān)督與管理職能，路政的管理職能等，可以看做是其將事業(yè)型高速公路管理模式進行了企業(yè)化的改造，一定程度上有利于行業(yè)管理標準化的實現(xiàn)，不僅使得管理統(tǒng)一化，同時管理成本也得到了有效的降低。但是在實踐中，四川模式也是存在一定問題的，其主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，川高公司在實踐中集多項職能于一身，如融資功能、建設功能、養(yǎng)護與管理功能等，其也具有了一定的行政職能，這是政企不分的集中體現(xiàn)；另一方面，在實踐管理的過程中，川高公司于路公司不僅不屬于資本紐帶關系，也并不存在行政關系，川高公司對于路公司的監(jiān)管實際上是無力的，雖然實行統(tǒng)貸，但是難以保證統(tǒng)還。在我國高速公路發(fā)展過程中，四川模式是比較具有典型性的，1996年之后的發(fā)展歷程中，隨著國家各項改革的深化，諸多省份的高速公路管理局都實現(xiàn)了體制改革，成為高速公路公司，但是實際上只是名稱的轉化，但是職責與管理內(nèi)容上并沒有發(fā)生大的改變，而四川模式是改制過程中的典型代表。

4 江蘇模式

所謂的江蘇模式是指從分撒到集中的企業(yè)化管理模式在江蘇省的實踐。江蘇省在管理公路的過程中，主要采取了“省領導小組決策、省高指監(jiān)管、公司籌資、市高指建設”的管理模式，逐漸形成了投資、建設、運營、管理四個職能獨立化的管理局面。在實踐中，江蘇省對全省的高速公路資源進行了整合與重組，注冊成立了江蘇交通控股有限公司，簡稱為江蘇控股，主要負責高速公路項目的籌資建設與管理。江蘇交通控股有限公司在性質(zhì)上屬于國有企業(yè)，省國資委進行統(tǒng)一化的管理。省政府下設高速公路建設指揮部，簡稱為“省高指”，各市下設高速公路建設指揮部，簡稱為“市高指”，負責項目建設與管理的具體事宜。在實踐中，省級交管部門主要負責高速公路項目的建設進行監(jiān)督與管理，對其經(jīng)營實踐中的相關管理活動進行監(jiān)管，省廳公路局成立高速公路路政總隊行使路政管理職能。

江蘇模式在實踐中的主要優(yōu)勢就是政府統(tǒng)管下，分管機構實現(xiàn)了內(nèi)部的分工，權責明確、統(tǒng)一監(jiān)管、各司其職，極大程度的提高了高速公路的管理效率。但是也存在一定的問題，主要表現(xiàn)為：第一，江蘇模式中的高指模式，本質(zhì)上屬于傳統(tǒng)建設管理模式，在實踐中不能更好的實現(xiàn)執(zhí)行與監(jiān)管的分離，并且在實踐中建設與運營管理脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，在具體的實施過程中，時效性的合同管理是比較缺失的，不能對管理成本進行有效的控制，管理機構之間的摩擦將會頻繁出現(xiàn)；第二，在管理實踐中，企業(yè)往往追求經(jīng)濟效益的最大化，這與高速公路的社會公益特質(zhì)形成一定的沖突，雖然國資委監(jiān)督與管理下的交通企業(yè)在實踐中不會見利忘義，但是其運營過程中，同樣要保值增值，甚至在管理過程中，將國家的專項資金轉入到其他領域，無法真正實現(xiàn)?？顚Ｓ茫陀^上用戶的負擔已經(jīng)在增加了；第三，在管理實踐中，高速公路集團的直接領導省政府，其基本上與交通廳處于同一個級別，這就使得行業(yè)專業(yè)化管理手段是缺失的，必要的行業(yè)監(jiān)管不能得到有效的落實。

5 結論與建議

通過對遼寧模式，山東模式、江蘇模式、四川模式的深入分析可見，隨著我國高速公路運輸體系的不斷完善，高速公路管理正在逐漸深化改革，每一管理模式在實踐中都體現(xiàn)了一定的優(yōu)勢，但是也存在著相應的問題。為進一步提高高速公路管理效率，確保為社會發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)與完善高速運輸服務，在日后的發(fā)展過程中，應該著眼高速公路實際發(fā)展情況，深化體制改革，逐步推動管理模式的創(chuàng)新發(fā)展，確保我國好高速公路管理走出中國特色的改革道路。

[1]朱明正. 江蘇省高速公路建設管理體制研究[D].南京理工大學,2017.

[2]康琦. 甘肅省高速公路管理模式研究[D].長安大學,2016.

[3]汪慧. 市場經(jīng)濟條件下高速公路管理模式研究[D].長安大學,2010.