高職國際交流合作法律與政策問題研究
——以重慶城市管理職業(yè)學(xué)院國際化實(shí)踐為例

孫玉中

(重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，重慶 401331）

近年來，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院積極拓展國際交流合作，初步形成“353”國際交流合作模式，學(xué)校國際化水平不斷提高，但在推進(jìn)國際交流合作具體實(shí)踐中仍然受到諸多法律與政策問題困擾。所以，梳理其中存在的主要問題，有助于同類高職院校在國際化工作中提前了解癥結(jié)所在，盡量規(guī)避難題，順利推進(jìn)項(xiàng)目；與此同時(shí)，問題的提出也會為政府完善法律及政策設(shè)計(jì)提供參考，為研究人員提供素材。

1 中外合作辦學(xué)實(shí)踐中存在的法律問題

根據(jù) 《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》，中外合作辦學(xué)是指外國教育機(jī)構(gòu)同中國教育機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)合作舉辦以中國公民為主要招生對象的活動，包括共同設(shè)立中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或者共同開展中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，其中中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)包括具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和不具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)兩種類型。重慶城市管理職業(yè)學(xué)院自2013年與韓國大邱大學(xué)合作舉辦“非學(xué)歷韓國語培訓(xùn)中心項(xiàng)目”合作辦學(xué)，開始積極探索中外合作辦學(xué)活動。雖然近年來積極與德國IB大學(xué)、澳大利亞堪培拉大學(xué)、澳大利亞科廷大學(xué)等境外高校深入探討學(xué)歷教育層面的中外合作辦學(xué)，但至今仍然沒有取得突破。究其原因，除了學(xué)校在充分保障國家教育主權(quán)原則下衡量辦學(xué)活動中學(xué)校利益、學(xué)生利益等問題而最終沒有付諸實(shí)踐外，以下幾個(gè)方面的法律問題也是導(dǎo)致項(xiàng)目沒有最終實(shí)施的原因。

1.1 具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立難度很大

截止到2017年2月，我國只有9所正式設(shè)立的中外合作大學(xué)[1]，在高職層面設(shè)立具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)難度可想而知。優(yōu)質(zhì)的境外高校與國內(nèi)高校開展合作辦學(xué)，基于他們自身嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍卫砝砟?，更希望共同開展的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目是設(shè)立具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。境外高校認(rèn)為只有雙方共同舉辦具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)，才能最大限度地保障他們的利益；如果僅僅是開展不具有法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或者中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，那么這個(gè)合作項(xiàng)目在運(yùn)行中決策的合理性、資產(chǎn)及經(jīng)費(fèi)管理制度的獨(dú)立性等都會受到影響，由此境外高校利益可能得不到有效保障。

1.2 中外合作辦學(xué)的公益性不能滿足境外教育機(jī)構(gòu)對投入產(chǎn)出的需求

中外合作辦學(xué)主體性質(zhì)之爭，即公益性或營利性的屬性問題，可謂是中外合作辦學(xué)法律問題中爭議最大、質(zhì)疑最多的領(lǐng)域[2]。我國《中外合作辦學(xué)條例》第三條規(guī)定：“中外合作辦學(xué)屬于公益性事業(yè)，是中國教育事業(yè)的組成部分?！盬TO將教育視為服務(wù)貿(mào)易，所以境外教育機(jī)構(gòu)在中國開展合作辦學(xué)具有獲得利益回報(bào)的期望。我國將中外合作辦學(xué)界定為公益事業(yè)，但“公益”這一概念比較模糊，是允許“營利”呢，還是“非營利”呢？而綜合當(dāng)前中外合作辦學(xué)法律規(guī)定來看，還應(yīng)當(dāng)是“非營利”性質(zhì)，也即不允許從中獲得利潤?；诖?，境外教育機(jī)構(gòu)通過法定途徑獲得收益的道路是不通的，這也導(dǎo)致當(dāng)前許多高職中外合作項(xiàng)目的外國教育機(jī)構(gòu)通過師資勞務(wù)費(fèi)、資源開發(fā)費(fèi)等路徑獲取收益。

1.3 高職院校中外合作辦學(xué)學(xué)歷層次限制了學(xué)生參與熱情

中國學(xué)生與家長很注重學(xué)歷的提升。但是根據(jù)《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》第六條規(guī)定“申請?jiān)O(shè)立中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的中外合作辦學(xué)者應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的辦學(xué)資格和較高的辦學(xué)質(zhì)量”，高職院校開展中外學(xué)歷教育層面的合作辦學(xué)只能開展?？茖用娴霓k學(xué)。因?yàn)楦呗氃盒＝^大部分只進(jìn)行?？茖用鎸W(xué)歷教育，而不能開展本科學(xué)歷教育。而國外很多優(yōu)質(zhì)職教資源在本科及本科以上層次教育機(jī)構(gòu)，所以這類境外高校與國內(nèi)高校開展中外合作辦學(xué)往往只能頒發(fā)中國?？莆膽{。即使中外雙方采取變通措施，通過互認(rèn)學(xué)分等形式允許學(xué)生在畢業(yè)后到外方院校學(xué)習(xí)一段時(shí)間獲得外方的學(xué)歷、學(xué)位證書，而這也往往會因境外學(xué)習(xí)時(shí)間不符合國外學(xué)制，其學(xué)歷學(xué)位證書不能獲得中國官方認(rèn)證。

2 高職院校境外辦學(xué)存在的法律問題

2.1 境外辦學(xué)必要性及實(shí)踐

擴(kuò)大教育對外開放，圍繞“一帶一路”倡議服務(wù)中國企業(yè)“走出去”，推廣中國職業(yè)教育以及中國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，傳播中國文化，促進(jìn)民心相通，是高職院校服務(wù)國家戰(zhàn)略的重要責(zé)任。相對于境內(nèi)以中國學(xué)生為教育對象的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，境外辦學(xué)卻是中國高職院校主動走出去，與國外教育機(jī)構(gòu)合作或者單獨(dú)開展職業(yè)教育或者中華文化教育，這不僅會給當(dāng)?shù)剌斔椭袊鴥?yōu)質(zhì)職教資源，不僅可能會實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育投資收益，更是中國職業(yè)教育發(fā)展到一定階段，將成熟經(jīng)驗(yàn)輸出國外，推廣中國職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)和樹立大國文化自信的表現(xiàn)。

重慶城市管理職業(yè)學(xué)院于2014年9月在柬埔寨經(jīng)濟(jì)管理大學(xué)設(shè)立“職業(yè)教育中心”并投資設(shè)立“信息技術(shù)中心”。依照合作協(xié)議，學(xué)校派教師在該中心開展?jié)h語、中國文化教學(xué)和計(jì)算機(jī)技能培訓(xùn)，組織柬埔寨學(xué)生到中國留學(xué)。柬埔寨經(jīng)濟(jì)管理大學(xué)職業(yè)教育中心也成為重慶高職院校在海外設(shè)立的第一個(gè)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。到目前為止學(xué)校共派7名教師輪流常駐該中心，開發(fā)對外漢語和計(jì)算機(jī)課程，開展技能培訓(xùn)1 200余人次。通過柬埔寨經(jīng)濟(jì)管理大學(xué)“職業(yè)教育中心”的成功運(yùn)行，學(xué)校累積了海外辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，完善了海外辦學(xué)制度規(guī)范、績效激勵(lì)制度，提升了學(xué)校國際美譽(yù)度和國際影響力。2017年學(xué)校又在埃塞俄比亞合作設(shè)立“魯班工坊”，該項(xiàng)目將致力于為埃塞俄比亞“東方工業(yè)園”的中資企業(yè)培訓(xùn)當(dāng)?shù)丶夹g(shù)人才。

2.2 境外辦學(xué)法律制度缺失成為限制高職境外辦學(xué)活動的束縛

教育部在2002年發(fā)布《高等學(xué)校境外辦學(xué)暫行管理辦法》，但是2015年《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定(國發(fā)〔2015〕27號)》文件取消了學(xué)校赴境外設(shè)立教育機(jī)構(gòu)（含合作）及采取其他形式實(shí)施學(xué)歷教育審批事項(xiàng)，使我國高校境外合作辦學(xué)處于法治管理的真空。

名不正，則言不順。隨著職業(yè)學(xué)?！白叱鋈ァ敝匾酝癸@，國務(wù)院在2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中明確提出：“鼓勵(lì)中外職業(yè)院校教師互派，學(xué)生互換。實(shí)施中外職業(yè)院校合作辦學(xué)項(xiàng)目，探索和規(guī)范職業(yè)院校到國（境）外辦學(xué)。”雖然截至2016年3月，我國高校境外辦學(xué)機(jī)構(gòu)己達(dá)5個(gè)，項(xiàng)目數(shù)量己達(dá)98個(gè)，但是開展境外合作辦學(xué)會涉及到教育主權(quán)、學(xué)籍管理、學(xué)歷證書發(fā)放、學(xué)分互認(rèn)以及境外工作人員管理等諸多事項(xiàng)，特別是公辦高職院校在境外的投資活動。公辦高職院校作為教育事業(yè)單位，它的資產(chǎn)屬于國有，它是否具有在境外開展辦學(xué)形式的資產(chǎn)投資資格？是否符合法律規(guī)定？境外辦學(xué)是否仍然屬于公益性質(zhì)而不應(yīng)當(dāng)以營利為目的？這些問題并沒有從法律或者政策層面得到肯定答復(fù)。問題的存在仍然桎梏高職院校在境外的合作辦學(xué)行為。另外，我國高職境外合作辦學(xué)法治研究內(nèi)容也較少，很難獲得經(jīng)驗(yàn)借鑒。

總而言之，當(dāng)前高職院校走出去尚沒有法律規(guī)定予以保駕護(hù)航，亦沒有更多研究理論予以支撐。因此，我國迫切需要出臺與當(dāng)前高校境外辦學(xué)相適應(yīng)的法規(guī)、政策，對境外辦學(xué)的定義、類型進(jìn)行補(bǔ)充和更新，對赴境外辦學(xué)的高校的辦學(xué)資質(zhì)作出規(guī)定，對高校境外辦學(xué)的審批程序、評估程序、學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證、退出機(jī)制等方面進(jìn)行準(zhǔn)確的說明，最終規(guī)范高校境外辦學(xué)行為[3]。

3 公派出國政策不能滿足高職國際化師資隊(duì)伍建設(shè)需要

高職師資隊(duì)伍對于國際化高素質(zhì)技術(shù)技能人才的培養(yǎng)具有主導(dǎo)作用。高職師資隊(duì)伍國際化水平?jīng)Q定了高職學(xué)生國際化參與能力，所以打造一支國際化素質(zhì)過硬的師資隊(duì)伍是踐行高職國際交流合作職能的必然要求。

重慶城市管理職業(yè)學(xué)院十分注重國際化師資隊(duì)伍建設(shè)。學(xué)校通過多種形式派出教師到境外教育機(jī)構(gòu)開展考察、研修、留學(xué)活動。為了讓教師充分學(xué)習(xí)借鑒國外職教經(jīng)驗(yàn)，學(xué)校與威爾士職教聯(lián)盟合作在威爾士設(shè)立“教師海外工作站”，每年成批次選派教師培訓(xùn)3至5個(gè)月，形成了高職師資培訓(xùn)新范式，受到重慶高職院校的認(rèn)可并參與。借此成功經(jīng)驗(yàn)，學(xué)校2017年在澳大利亞設(shè)立第二個(gè)教師工作站。目前兩個(gè)工作站被納入市級高職院校專業(yè)課程教師海外研修基地。

雖然“教師海外工作站”模式暫時(shí)為學(xué)校師資隊(duì)伍國際化發(fā)展提供了平臺，但是當(dāng)前國家及地方針對高職院校的公派出國政策不利于高職師資隊(duì)伍國際化的進(jìn)一步推進(jìn)。根據(jù)當(dāng)前公派出國政策要求，高職院校所有涉及使用國家資金的自行組織的出國行為都應(yīng)當(dāng)按照公派出國流程報(bào)批。雖然此項(xiàng)規(guī)定符合黨和國家外事政策，能夠有效避免不合理因公出國行為，但在實(shí)踐中往往年度出訪計(jì)劃少、審批時(shí)間長、審批部門多，手續(xù)繁瑣。“很多境外的教育機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)專業(yè)峰會對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出參會或者實(shí)地調(diào)研的邀請，很難獲準(zhǔn)出國，出國報(bào)批手續(xù)也異常復(fù)雜”[4]，影響了高職師資隊(duì)伍到國外開展學(xué)術(shù)交流、教學(xué)科研、國際化能力提升。

4 來華留學(xué)生管理法律規(guī)定需要完善

4.1 來華留學(xué)生招收與培養(yǎng)實(shí)踐

當(dāng)前中國已經(jīng)成為亞洲第一留學(xué)目的地國，充分說明了中國教育質(zhì)量的提升。吸引更多留學(xué)生不僅僅是促進(jìn)高職院校生源結(jié)構(gòu)國際化、促進(jìn)職業(yè)教育多元國際化氛圍的方式，也是提升國際化人才培養(yǎng)的重要路徑，更是培養(yǎng)知華、友華、愛華國際人才，服務(wù)中國和平崛起的重要內(nèi)容。

重慶城市管理職業(yè)學(xué)院于2011年率先在重慶高職院校中招收留學(xué)生。之后，通過加強(qiáng)校企合作方式，依托企業(yè)平臺加大留學(xué)生招收力度，到目前為止已經(jīng)培養(yǎng)長短期留學(xué)生300余名。比如學(xué)校引入重慶金夫人實(shí)業(yè)有限公司國外合作資源，與荷蘭Cibap學(xué)院搭建長期穩(wěn)定留學(xué)生互訪平臺，連年開展文化及專業(yè)短期互訪交流。2017年學(xué)校與泰國烏隆它尼職業(yè)學(xué)院、南邦職業(yè)學(xué)院探索形成以學(xué)分互認(rèn)為基礎(chǔ)的留學(xué)生聯(lián)合培養(yǎng)模式，在物流管理以及會計(jì)電算化專業(yè)成班制招收學(xué)歷留學(xué)生。

4.2 來華留學(xué)生管理法律與政策存在的問題

無論從法律層面還是政策層面，高職院校特別是西部高職院校對于留學(xué)生招生仍然處于劣勢狀態(tài)。在法律層面來講，我國對于來華留學(xué)生相關(guān)法律規(guī)定立法層次較低，主要是《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》等行政法規(guī)和規(guī)章，不利于為來華留學(xué)生招收及培養(yǎng)提供充足法律保障。另外，來華留學(xué)法律規(guī)定較為滯后。比如在來華留學(xué)生勤工儉學(xué)以及實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)規(guī)定方面有著嚴(yán)格的限制。比如《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》第三十六條中提到：“國際學(xué)生在高校學(xué)習(xí)期間可以參加勤工助學(xué)活動，但不得就業(yè)、經(jīng)商或從事其他經(jīng)營性活動?！倍诠ぶ鷮W(xué)的具體管理規(guī)定還需要“國務(wù)院教育行政部門會同有關(guān)部門另行制定”?！吨腥A人民共和國外國人出入境管理法》第四十一條規(guī)定：“外國人在中國境內(nèi)工作，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件。任何單位和個(gè)人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國人?！钡谒氖l規(guī)定：“國務(wù)院教育主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門建立外國留學(xué)生勤工助學(xué)管理制度，對外國留學(xué)生勤工助學(xué)的崗位范圍和時(shí)限作出規(guī)定?！备鶕?jù)學(xué)校招收留學(xué)生經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家留學(xué)生其實(shí)也并不比中國留學(xué)生更加富裕，國外留學(xué)生家長普遍沒有為孩子出國準(zhǔn)備學(xué)費(fèi)的習(xí)慣。據(jù)對筆者所在學(xué)校來自荷蘭等發(fā)達(dá)國家學(xué)生的了解，部分學(xué)生到我校參加短期研修項(xiàng)目往往是在一年前就做兼職活動賺取往返機(jī)票費(fèi)用。當(dāng)前中國高職面向“一帶一路”沿線國家招收留學(xué)生，這些國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較弱，他們在中國高職院校留學(xué)沒有資格獲得國家獎(jiǎng)學(xué)金，獲得地方獎(jiǎng)學(xué)金的機(jī)會也很少。如果他們再沒有機(jī)會通過做兼職工作賺取部分生活費(fèi)用，將不利于高職院校招收學(xué)歷留學(xué)生。另外，根據(jù)國家政策，當(dāng)前絕大部分高職院校被排除在國家留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金資格之外，這對高職院校培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能留學(xué)生人才是一種不平等對待。

5 結(jié)語

中國當(dāng)前正處于全面崛起的重要發(fā)展階段，進(jìn)一步深化國際交流合作職能，全面加強(qiáng)教育對外開放，對中國職業(yè)教育“引進(jìn)來”“走出去”具有重要意義。特別是十八大以來，黨和國家對新時(shí)期教育對外開放的要求不斷加強(qiáng)，并發(fā)布一系列重要政策文件，比如2016年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好新時(shí)期教育對外開放工作的若干意見》；經(jīng)國務(wù)院授權(quán),國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部于2015年3月聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》；2015年7月，教育部等五部門發(fā)布《2015～2017年留學(xué)工作行動計(jì)劃》；2016年7月，教育部發(fā)布《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動》。這些政策文件給高職院校國際交流合作提供了政策指南，有助于國際化高素質(zhì)技術(shù)技能人才培養(yǎng)，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)職教資源，提升職業(yè)教育質(zhì)量，服務(wù)中國產(chǎn)業(yè)、企業(yè)走出去，服務(wù)國家整體發(fā)展戰(zhàn)略。但是政策往往只具有導(dǎo)向性，在高職院校具體國際交流合作實(shí)踐中，仍然需要國家以及地方政府進(jìn)一步完善法律及政策規(guī)定，以問題為導(dǎo)向，實(shí)事求是地推進(jìn)高職教育國際化發(fā)展。