市政道路投資項目績效審計問題及對策初探

楊洲錦 李佳容

（1 四川睿達(dá)通工程造價咨詢有限公司， 四川 成都 610058；2 四川廣播電視大學(xué)計劃財務(wù)處， 四川 成都 610073）

1 市政道路投資項目績效審計的概念、內(nèi)容

市政道路投資項目績效審計是指以市政道路投資活動的真實性、合法性為基礎(chǔ)，對市政道路投資項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行的審查和評價。①其總體目標(biāo)是以市政道路投資項目預(yù)算的執(zhí)行情況和工程結(jié)算的真實與合法為基礎(chǔ)，檢查和評價市政道路投資的科學(xué)性、支出管理水平、投入風(fēng)險、效益水平等方面，找出項目決策、實施和運營中存在的主要問題集其形成原因，明確相關(guān)責(zé)任方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，促進(jìn)有關(guān)部門和建設(shè)單位糾正項目建設(shè)過程中存在的違法違紀(jì)問題，預(yù)防職務(wù)犯罪，加強(qiáng)資金和項目管理，提高公共投資管理水平和投資效益，完善政策法規(guī)。

2 市政道路投資領(lǐng)域績效審計的重點、難點及問題

2.1 市政道路領(lǐng)域績效審計學(xué)科領(lǐng)域跨度大

市政道路投資項目是資金投入大、占用期長、不以盈利為目的的公共項目，它所涉及的學(xué)科較多，學(xué)科跨度大。不僅要求我們具備財務(wù)會計審計知識，還要具備市政道路工程所涉及的其他建筑、交通、橋隧、電力通信等科學(xué)領(lǐng)域的專業(yè)知識，必要時還要進(jìn)行延伸審計甚至涉及稅收、制造、銷售等領(lǐng)域的專業(yè)知識。這就使得審計人員必須具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)，較寬的知識結(jié)構(gòu)，較準(zhǔn)確的判斷力和綜合分析能力。而目前審計人員缺乏公共管理和現(xiàn)代審計技術(shù)以及各專業(yè)學(xué)科等方面的專業(yè)知識及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識，這直接影響著政府績效審計的效果。

2.2 起步晚，基礎(chǔ)薄弱，審計方式、方法落后，技術(shù)力量薄弱、可借鑒性相對較差

目前，績效審計理念業(yè)已形成，單純的定量審計已不能滿足績效審計需要，定性與定量相結(jié)合的方式越來越突出。市政道路投資項目涉及勘察設(shè)計、管理、施工、監(jiān)理、運營、維護(hù)等等方方面面，專業(yè)性強(qiáng)、政策性強(qiáng)、資金投入大、投資方式多元化、融資渠道多樣化、周期長等諸多情況。而每一個環(huán)節(jié)的管理不善都能夠使得一個投資項目的績效發(fā)生較大變化。比如：道路工程建設(shè)中的施工結(jié)算審計，該環(huán)節(jié)涉及的學(xué)科最多，領(lǐng)域最廣，一出現(xiàn)管理不善，必將造成大量資金浪費，增加工程變更，增加工程造價，大大降低資金的使用效率。這就要求我們有較多的案例樣本，較好的審計基礎(chǔ)對比分析數(shù)據(jù)、較高的多學(xué)科專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)、綜合性的審計技術(shù)力量。而目前，我們正處于起步階段，這些都較薄弱。

2.3 績效審計評價指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善

績效審計評價體系是績效審計理論結(jié)構(gòu)最核心的部分，其建立與否直接關(guān)系到績效審計能否深入有效第開展，評價標(biāo)準(zhǔn)難以確定的一個重要原因是審計對象的復(fù)雜因素。市政道路項目一般具有資金投入大、長期性、多層次性、非營利性、公益性，短期難以回流收益，這就使得成本收益無法配比衡量，從而審計人員很難完整的取證，無法客觀公正的，從法律形式上明確各相關(guān)單位對效益審計所應(yīng)負(fù)的責(zé)任和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。[1]績效審計信度面臨重大風(fēng)險?，F(xiàn)階段市政道路投資項目評價偏重于經(jīng)濟(jì)效益、短期效益，對社會效益、政治效益、生態(tài)效益、環(huán)境效益、長遠(yuǎn)效益、國防效益等籠統(tǒng)評價；偏重于對違法違規(guī)問題的查處，模糊決策效果的評價；偏重于可計量的經(jīng)濟(jì)效益的評價，弱化對不可量化問題的分析評價。目前投資績效審計還處在初級階段，缺乏規(guī)范完整的政府投資績效審計評價考核指標(biāo)體系。

3 提高市政道路投資績效審計的對策研究

3.1 轉(zhuǎn)變審計技術(shù)、審計手段，開發(fā)復(fù)合型審計人才，提高審計人員能力

首先加大對復(fù)合型審計人力資源的開發(fā)力度，優(yōu)化審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)展審計人員知識范圍，提高審計人員綜合能力，改善審計人員整體素質(zhì)。如：招考涉獵經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會科學(xué)、法律、工程學(xué)、生態(tài)環(huán)境學(xué)、計算機(jī)科學(xué)的知識的雙學(xué)歷人員，以此健全現(xiàn)有審計人員的知識結(jié)構(gòu)，改變知識結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)狀。其次，有意識地吸取外來資源，通過對外招募的形式，對素質(zhì)有偏重地做出選擇，有重點地吸取其他管理學(xué)科、工程學(xué)科的人員進(jìn)入審計領(lǐng)域，改變審計人員的知識結(jié)構(gòu)。第三，在審計人員數(shù)量受限的情況下，可以采取人力資源外包的形式，借用企業(yè)、事務(wù)所、學(xué)?；蛘咂渌鐣C(jī)構(gòu)的專家，參與績效審計項目小組，促進(jìn)績效審計工作的完成。

3.2 采用多樣性、多學(xué)科、綜合審計技術(shù)、審計方法

審計技術(shù)、審計方法是實現(xiàn)審計目標(biāo)的手段。市政道路投資項目的投資效果與審計方法的運用關(guān)系密切。市政道路投資項目績效審計可采用順查法為主線，按照市政道路建設(shè)項目程序從項目建議書及可研立項、項目設(shè)計、招投標(biāo)、項目施工、竣工驗收結(jié)算、后評估等幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行績效審計。在審計過程中結(jié)合分析性復(fù)核、審閱法、抽樣審查法、現(xiàn)場復(fù)核法、聯(lián)合審計法、現(xiàn)代化設(shè)備檢測法、德爾菲法、前后對比分析法、反證法、延伸跟蹤審計法、時間序列分析法等審計方法?，F(xiàn)從以下幾個方面重點對市政道路投資項目績效審計加以淺述：

3.2.1 審查市政道路投資項目立項決策的科學(xué)性和正確性，保證立項科學(xué)、合法

立項決策要具有科學(xué)性，進(jìn)行可行性論證是關(guān)鍵。但在我國的市政道路投資領(lǐng)域，許多項目的準(zhǔn)備工作不太充分，可行性研究報告論證不太全面，有的地方交通道路主管部門和建設(shè)單位為了部門利益，往往盲目上馬項目。從宏觀的角度來看，這是一種投資失誤、浪費、甚至行政不作為、亂作為。因此，必須在項目的決策階段進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)論證和分析，做出正確、全面、客觀的可行性研究。由此可見，市政道路投資領(lǐng)域績效審計應(yīng)把對可行性研究報告的分析與審查作為一個重要方面。

3.2.2 市政道路項目設(shè)計階段設(shè)計是否合理、方案是否最優(yōu)，確保設(shè)計的關(guān)鍵作用

市政道路項目設(shè)計是一門專業(yè)性很強(qiáng)的綜合性應(yīng)用技術(shù)科學(xué)，設(shè)計成果的質(zhì)量關(guān)系到工程質(zhì)量、投資大小、投資效果等關(guān)鍵因素。直接影響了項目的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會效益等。在國際上，對工程設(shè)計的地位和價值評價很高，它所花的錢最少，但對實現(xiàn)項目的目標(biāo)影響最大。工程項目質(zhì)量的好壞，建設(shè)周期的長短、投資的大小、方案是否最優(yōu)、建成后能獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益，設(shè)計都起到至關(guān)重要的作用。對設(shè)計階段的審計，主要關(guān)注工程設(shè)計數(shù)量、質(zhì)量是否合理；工程設(shè)計施工圖預(yù)算的單價、合價；工程其他費用的高低三個要素。[2]

3.2.3 招標(biāo)、結(jié)算等標(biāo)準(zhǔn)、定額是否科學(xué)、合理

首先是招投標(biāo)程序是否按照合法程序、開標(biāo)評標(biāo)等過程是否公正、公平，是否有應(yīng)有的相關(guān)監(jiān)督部門監(jiān)督。對市政道路工程結(jié)算的審計要在結(jié)合市政道路工程資金投入大、占用期長、不以盈利為目的的特點的基礎(chǔ)上收集、整理好結(jié)算所需的基礎(chǔ)資料，深入項目現(xiàn)場、全面立體掌握工程項目情況。依據(jù)合同、竣工圖紙、設(shè)計資料以及交通建設(shè)相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)知識、國家相關(guān)定額、各省市按基礎(chǔ)定額編制的個省市定額及相關(guān)費價文件定額解釋，結(jié)合現(xiàn)場實際、招投標(biāo)情況、施工企業(yè)情況，對工程數(shù)量、中標(biāo)合同定額、單價、措施費用、工程稅費、工程增減變化進(jìn)行審計。在審計過程中，本著依據(jù)充分、合法合規(guī)、客觀公正、實事求是的原則進(jìn)行。常用的審計方法有：抽樣審查法、現(xiàn)場復(fù)核法、現(xiàn)代化設(shè)備檢測法、時間序列分析法等。例如：對某高架道路投資建設(shè)項目瀝青混凝土面層分部進(jìn)行每間隔500m轉(zhuǎn)孔抽樣審查取證；又如：對某跨線橋工程路面寬度進(jìn)行每間距50m測量寬度的抽樣審查取證；再如：對環(huán)線道路投資建設(shè)項目工程總里程采用現(xiàn)代化儀器測量的方法進(jìn)行現(xiàn)代化設(shè)備檢測取證。

3.2.4 審查資金使用的效率性和經(jīng)濟(jì)性

市政道路工程資金投入大、占用期長、不以盈利為目的，主要提供公益性服務(wù)，所以衡量績效審計不能僅僅靠自身的經(jīng)濟(jì)效益，更應(yīng)該注重提供公益服務(wù)的社會效益、環(huán)境效益以及推動國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)可持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的效果。

3.3 市政道路投資績效審計由事后向事前轉(zhuǎn)移

績效審計不僅僅是事后審計，它的最終目標(biāo)是使活動、項目或組織效率最大化。以前主要是將工作重心放在預(yù)算執(zhí)行情況和財務(wù)決算審計方面，它更多地體現(xiàn)了合法性和真實性審計的內(nèi)容，沒有很好地體現(xiàn)效益性的審計目標(biāo)。以投資績效審計為導(dǎo)向的市政道路投資績效審計最終應(yīng)將審計重心從事后向事前，要加大對投資決策過程的監(jiān)督檢查，加大對決策部門工作質(zhì)量審計的力度。應(yīng)開展對前期決策工作的審計、對設(shè)計工作審計、預(yù)算的編制、招標(biāo)清單、控制價編制的審計，開展建設(shè)程序執(zhí)行、建設(shè)組織與管理、工程結(jié)算、決算、資產(chǎn)移交等情況的跟蹤監(jiān)督，只有將審計的觸角延伸到此，才能解決因績效審計的滯后性而帶來的績效審計的弱效性問題。這種審計形式、內(nèi)容復(fù)雜，專業(yè)技術(shù)要求較高，周期長、投入大、人員多且技術(shù)強(qiáng)，審計難度和風(fēng)險大，而且審計成績不明顯，但有較大的實質(zhì)性審計意義和價值。如此之審計需要投資審計人員轉(zhuǎn)換角色，在履行傳統(tǒng)的監(jiān)督與評價職責(zé)之時，向?qū)徲嫹?wù)轉(zhuǎn)變，真正承擔(dān)起績效審計和審計監(jiān)督服務(wù)之責(zé)。②

3.4 明確評價原則，規(guī)范評價標(biāo)準(zhǔn)，完善科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)體系

政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括豐富的評價標(biāo)準(zhǔn)可供選擇。國家審計機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)界應(yīng)聯(lián)合對績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)績效專題研究，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立數(shù)據(jù)庫，收集各相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威部門標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)，不斷積累信息資源根據(jù)各領(lǐng)域的特點，對績效審計評價體系不斷進(jìn)行研究，逐步建立起一套完整的、有效的審計評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

在實際工作中，要根據(jù)不同的投資類型選用的相適應(yīng)的指標(biāo)。特別是市政道路投資項目，這類為社會公眾提供公益性服務(wù)的非營利性的公共工程，更要解放思想，不能僅關(guān)注項目本身經(jīng)濟(jì)效益，要根據(jù)項目實際情況，堅持客觀公正、實事求是、及時溝通的原則，[3]嘗試選用現(xiàn)有的社會認(rèn)可度較強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)作為審計評價的標(biāo)準(zhǔn)。要站在宏觀的層面，要采取定性與定量相結(jié)合的評價方法。用穩(wěn)定和發(fā)展的思維，結(jié)合項目的社會效益、生態(tài)效益、國防效益甚至政治效益多角度綜合的考慮。在分項評價基礎(chǔ)上可按照好、較好、一般、差等4個等次進(jìn)行總體評價[3]。健全完善完整公益性投資類型的效益審計評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)。對于不同的項目，我們需要聘請不同的相對應(yīng)的行業(yè)專家，共同商討、采用非線性優(yōu)化層次分析法來確定評價指標(biāo)權(quán)重，從而運用多層次灰色模糊評判法等評價方法來對項目進(jìn)行評價。③

4 展望績效審計探索

績效審計在我國各個領(lǐng)域已經(jīng)不斷興起，它是未來審計發(fā)展的方向。作為資金投資大、周期長、不以盈利為目的、學(xué)科跨度大的市政道路投資領(lǐng)域，績效審計問題較多，情況復(fù)雜。較強(qiáng)其績效審計的獨立性、審計手段的多樣性、方式的多元化、提升審計技術(shù)手段、技術(shù)力量、建設(shè)完善績效審計評價體系是市政道路投資項目績效審計工作的當(dāng)務(wù)之急。

探索合適中國國情的績效審計模式是我們面臨的一個重要課題，對完善我國政府審計體制和審計自身發(fā)展具有重大意義。

注解：

1.劉家義審計長.推進(jìn)績效審計須靠立法支持.第一財經(jīng)日報.2010年03月09日

2.黃德賢.淺議固定資產(chǎn)投資績效審計 大眾科技.2005年第4期

3.王慧，歐陽日輝.公共工程投資績效審計評價研究.審計與經(jīng)濟(jì)研究 2011年3月第2期