基于中德生態(tài)園實踐的土地管理4.0模式探索

張光輝 王佳成/ ZHANG Guanghui，WANG Jiacheng

UNTERSUCHUNG DES BODENVERWALTUNGSMODELL 4.0 AUF GRUNDLAGE DER PRAXIS IM DEUTSCHCHINESISCHENKOPARK

EXPLORATION OF LAND RESOURCE MANAGEMENT 4.0 BASED ON THE SINOGERMAN ECOPARK PRACTICE

作為重要的生產(chǎn)資料，無論是在生產(chǎn)力落后的奴隸社會、封建社會，還是現(xiàn)代社會，土地都是發(fā)展之基、民生之本。為了適應(yīng)生產(chǎn)力和社會主要矛盾的變化，在每一次重大的社會變革中，政府都會將土地管理作為重要的宏觀調(diào)控手段，不斷調(diào)整完善土地管理制度。黨的“十九大”提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須堅持人與自然和諧共生”，做出了“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重要論斷。為落實黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的部署，滿足新時代、新時期社會變革和經(jīng)濟發(fā)展的需要，亟需對土地利用和管理模式進行調(diào)整和完善。

1 對當(dāng)前土地管理工作的思考

土地政策的改革和演變，始終伴隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟體制改革進程的發(fā)展。先后大致經(jīng)歷了多頭分散管理階段（1949～1986年）、城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理階段（1986～1998年）、國土資源相對集中統(tǒng)一管理階段（1998～2018年）。伴隨自然資源部的組建，土地管理工作也正式進入了“4.0”階段。在新階段，要調(diào)整管理模式以適應(yīng)形勢發(fā)展需要，將之更新到以綠色、生態(tài)為導(dǎo)向的“4.0版本”。

1.1 建立土地管理新模式是現(xiàn)實國情的必然要求

經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大的進步，但是粗放的發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼。2012年，我國經(jīng)濟總量約占全球的11.5%，卻消耗了全球21.3%的能源、45%的鋼、43%的銅、54%的水泥，排放的SO2、氮氧化物總量居世界第一①。截至2017年末，全國耕地面積為20.23億畝，因建設(shè)占用、結(jié)構(gòu)調(diào)整，較2011年凈減少600萬畝②，逼近18億畝的耕地保護紅線。

黨的“十九大”報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。這是根據(jù)國際國內(nèi)環(huán)境變化，特別是我國發(fā)展條件和發(fā)展階段變化做出的重大判斷。國家自然資源部承擔(dān)著統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)的重大職責(zé)。面對嚴峻的生態(tài)資源形勢，土地管理工作需進一步落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列要求和部署，著眼于資源節(jié)約和環(huán)境友好，實現(xiàn)管理理念、管理方式的自我革新。

1.2 法律制度體系不能完全適應(yīng)新時期的用地要求

為落實生態(tài)文明建設(shè)的要求，原國土資源部頒布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號），下發(fā)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）、《關(guān)于落實“十三五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降目標的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2016〕120號）等政策文件。這些文件多為解決某一方面的問題，沒有一部系統(tǒng)總結(jié)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)工作要求及全國各地試點經(jīng)驗的政策文件；且在法律層級上多為規(guī)范性文件，其執(zhí)行強制性和宣傳力度較法律法規(guī)差距較大，因此影響了落實效果。同時，全國多地先期已開展試點，探索用地先租后讓、彈性年期出讓等創(chuàng)新用地新模式，但無統(tǒng)一的政策，各地政策界限和執(zhí)行程序不一，不利于土地權(quán)利人合法權(quán)益的保護。最重要的是，作為土地管理的基本法律，《土地管理法》自1998年進行重大修訂之后，僅對個別條款進行過修正，其立法理念和管理手段已不能滿足生態(tài)文明建設(shè)和自然資源系統(tǒng)性保護的要求，需增加關(guān)于國土空間管制、永久基本農(nóng)田保護、集體建設(shè)用地入市等方面的具體法律規(guī)定。

1.3 土地管理的精細化水平還需進一步提高

近些年，伴隨著“國土一張圖”等科技手段的使用，國土系統(tǒng)的精細化管理水平有了大幅提高，但在一些環(huán)節(jié)仍存在“缺項”：（1）對土地出讓合同落實情況的監(jiān)管力度有待加強，如重視對用地開工情況的監(jiān)督，但對土地出讓合同約定事項的履行情況及違約責(zé)任追究情況的監(jiān)管力度不夠，且缺乏與發(fā)改委、規(guī)劃和城建等相關(guān)部門的聯(lián)動；（2）現(xiàn)有法律政策對臨時用地的規(guī)定較為簡單，對其用地規(guī)模無具體要求；（3）對于臨時用地期滿后未按要求復(fù)墾土地的單位和個人，一些地方的責(zé)任追究力度不夠。

2 中德生態(tài)園綠色用地模式的探索和實踐

青島中德生態(tài)園（Sino-German Ecopark）作為中德兩國政府共同建設(shè)的首個可持續(xù)發(fā)展示范合作項目，位于第九個國家級新區(qū)——青島西海岸新區(qū)。園區(qū)自成立以來，全面對照國家新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、中央城市工作會議有關(guān)工作要求，前瞻落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，注重生態(tài)和諧與經(jīng)濟發(fā)展間的平衡，實踐了一條契合生態(tài)文明建設(shè)要求的土地利用新路徑。

2.1 規(guī)劃引領(lǐng)，打牢綠色生態(tài)用地基礎(chǔ)

以園區(qū)生態(tài)敏感性評價為主，疊加GIS（Geographic Information System,地理信息系統(tǒng)）分析高程、水文、坡度、植被等要素，劃定9個生態(tài)敏感分區(qū)，科學(xué)確定生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界，據(jù)此提出“城市島”規(guī)劃理念，將圓形的建設(shè)區(qū)鑲嵌在自然景觀和環(huán)境中。反思國內(nèi)開發(fā)區(qū)建設(shè)中工業(yè)用地占比過高帶來的種種弊端，強調(diào)“產(chǎn)城融合”，測算產(chǎn)業(yè)能夠提供的就業(yè)崗位，將園區(qū)的產(chǎn)業(yè)、綠化、商住用地比例合理地確定為45%、30%和25%③。完成園區(qū)控規(guī)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、綠色建筑、水資源利用等37項規(guī)劃編制和課題研究，形成了完善的園區(qū)綠色規(guī)劃體系。堅持三維立體開發(fā)理念，編制地下空間專項規(guī)劃，提出核心區(qū)地下空間開發(fā)率100%的管控指標。突出環(huán)境保護優(yōu)先的理念，將工業(yè)用地全部規(guī)劃為一類工業(yè)用地。增加規(guī)劃用地彈性和功能混合，最大限度地提高土地綜合用地率和復(fù)合性，滿足城市動態(tài)發(fā)展、市場經(jīng)濟體制和土地有償使用制度的要求。

2.2 標準立園，豐富土地利用指標控制體系

在容積率、投資強度、建筑密度等傳統(tǒng)土地管控指標基礎(chǔ)上，借鑒德國“萊茵模式”，建立可量化的40項生態(tài)指標體系，為中德生態(tài)園的各項建設(shè)劃下了“生態(tài)紅線”，將其作為統(tǒng)領(lǐng)園區(qū)綠色生態(tài)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和控制碳排放的主線。指標體系首次在國內(nèi)提出園區(qū)范圍內(nèi)的原有地貌和肌理保護比例、鳥類食源樹種植株比例等6項控制指標，并將其中14項納入園區(qū)法定規(guī)劃，強化剛性管理。該指標體系取得了德國T?V 北德（NORD）④認證，相關(guān)工作經(jīng)驗及指標納入商務(wù)部制定的《國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)國際合作生態(tài)園工作參考指南》。為滿足園區(qū)發(fā)展建設(shè)要求，結(jié)合國家省市對國際合作園區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展的定位要求，園區(qū)參考聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》、聯(lián)合國第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會（簡稱“人居三”）等形成的標準，構(gòu)建以“經(jīng)濟健康持續(xù)、生態(tài)特色鮮明、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、全球開放包容”為愿景的2030可持續(xù)發(fā)展指標體系，形成可監(jiān)測、可統(tǒng)計、可持續(xù)發(fā)展的升級版的綠色生態(tài)指標。

2.3 部門協(xié)作，全面提升依法管理土地的能力

園區(qū)充分釋放“大部制”管理制度的紅利，改變條塊管理的工作格局，加強土地管理、規(guī)劃管理和城市建設(shè)管理間的聯(lián)系和融合，實現(xiàn)了對土地利用的全過程管控。

（1）開展“多規(guī)合一”，完善土地利用基礎(chǔ)條件，將土地、規(guī)劃、林業(yè)、水利和環(huán)保的基礎(chǔ)資料匯總整理，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和土地負面清單，編印《土地規(guī)劃圖集》，從源頭提高土地利用效率；（2）提高園區(qū)入駐門檻，對擬入園企業(yè)一律從投資強度、能源消耗、技術(shù)及標準化水平、自主知識產(chǎn)權(quán)、安全風(fēng)險、環(huán)境影響等方面進行綜合評價，對評價不合格的，不予安排土地、不予進駐國有投資建設(shè)的通用廠房；（3）豐富土地管控指標，增加節(jié)能減排的內(nèi)容。在供應(yīng)環(huán)節(jié)，將單位GDP碳排放強度和綠色建筑星級等指標作為土地出讓必備條件，并納入土地出讓合同約定，接受監(jiān)管；（4）重視對土地開發(fā)建設(shè)過程的管理，制定《綠色施工管理辦法》，提出施工區(qū)域原有地貌肌理保護要達到40%，減少施工過程中非必要的土地占用和破壞；（5）創(chuàng)新批后監(jiān)管和違法用地查處機制，針對土地違法案件執(zhí)法程序長、執(zhí)法效果差的難題，引入規(guī)劃、城建、城管等部門的執(zhí)法力量，聯(lián)合開展日常巡查，利用不同部門法規(guī)政策的競合，實現(xiàn)“共管共查”，縮短查處時限，提升執(zhí)法效果。

2.4 創(chuàng)新思路，探索土地節(jié)約新模式

（1）集中建設(shè)高標準的村改社區(qū)。在園區(qū)建設(shè)15個社區(qū)，集中安置被征地農(nóng)民，項目用地面積約38.6萬m2，總建筑面積約78萬m2，容積率2.02。安置區(qū)建有共享辦公、醫(yī)療、體育、文化和商業(yè)設(shè)施，騰退土地878畝，土地節(jié)約率63%。同時在法定補償?shù)幕A(chǔ)上，按照12m2/人的標準建設(shè)經(jīng)濟發(fā)展用房，解決被征地農(nóng)民的生計問題，探索實踐了土地征收補償?shù)男履Ｊ健?/p>

（2）不單獨為規(guī)模較小的德國“隱形冠軍”企業(yè)和高科技企業(yè)供地，而是由國有平臺供地并統(tǒng)一建設(shè)通用廠房。根據(jù)“工業(yè)鄰里中心”理念，統(tǒng)一配套辦公和生活服務(wù)設(shè)施，滿足項目用地和生產(chǎn)需求，提升土地集約化利用水平。目前已建成工業(yè)孵化器項目17萬m2，安排16家企業(yè)入駐。

（3）利用第五立面，重視屋頂光伏發(fā)電。作為以綠色生態(tài)為底色的新型園區(qū)，中德生態(tài)園始終高度重視太陽能、風(fēng)能、地源熱能等可再生能源的開發(fā)利用，編制了專項規(guī)劃，激勵和引導(dǎo)入園企業(yè)利用屋頂建設(shè)光伏發(fā)電設(shè)施。園區(qū)總規(guī)劃光伏發(fā)電設(shè)施30.00MWp，現(xiàn)已建成和正在實施的約6.34MWp，占地面積約6萬m2。從土地利用的角度看，通過大范圍光伏發(fā)電設(shè)施的建設(shè)，節(jié)約了傳統(tǒng)電力設(shè)施用地，提升了單位面積土地的使用效率，提高了用地產(chǎn)出，實現(xiàn)了節(jié)能減排的要求，屬于新型土地立體式利用模式。

（4）實施國土綜合整治，修復(fù)生態(tài)環(huán)境。深刻認識“山水林田湖草”的統(tǒng)籌保護和系統(tǒng)修復(fù)的意義，堅持保護優(yōu)先，實施生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)工程，對園區(qū)6處歷史遺留的工程損毀土地進行修復(fù)，消除地質(zhì)災(zāi)害隱患、恢復(fù)地面植被；對園區(qū)3條山溪水系、14座塘壩進行統(tǒng)籌治理，改善區(qū)域水生態(tài)環(huán)境。通過這些工程的實施，進一步優(yōu)化中德生態(tài)園的生態(tài)環(huán)境，使200余畝土地具備了重新利用的條件。

3 構(gòu)建土地管理4.0模式相關(guān)建議

經(jīng)過5年的實踐探索，中德生態(tài)園綠色生態(tài)發(fā)展之路得到了社會的廣泛認可，先后獲得“國家綠色生態(tài)示范城區(qū)”“國家人居環(huán)境獎”等榮譽。2018年，自然資源部對園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和土地節(jié)約集約的有關(guān)情況進行了調(diào)研。本文結(jié)合中德生態(tài)園土地利用方面的實踐，對構(gòu)建綠色生態(tài)的土地管理4.0模式提出以下建議。

3.1 打破保護理念上的條塊限制

2014年原國土資源部頒布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，土地利用的基本原則由“節(jié)約集約并重”調(diào)整為“節(jié)約優(yōu)先”，突破了土地和礦產(chǎn)管理的條塊限制，提出了礦區(qū)土地復(fù)墾利用新要求，這些用地理念的引入，標志著用地模式朝著綠色、生態(tài)的方向轉(zhuǎn)變。對標生態(tài)文明建設(shè)的要求，自然資源部要跳出思維慣性，強化“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，堅持對自然生態(tài)各要素進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，以綠色發(fā)展引領(lǐng)國土資源調(diào)查、規(guī)劃管理、保護與合理利用等環(huán)節(jié)。同時加快自然資源管理制度的統(tǒng)一立法，將土地資源的管理和利用納入到整體的法律框架當(dāng)中。

3.2 加速推進“多規(guī)合一”工作

土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、林地保護規(guī)劃、海岸線保護規(guī)劃等各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接，是造成土地批而未供、供而未用的重要原因之一。本次自然資源管理體制改革的最大成果，就是賦予了自然資源部統(tǒng)一的自然資源調(diào)查和登記、統(tǒng)一的國土空間用途管制職責(zé)。沒有統(tǒng)一的空間用途管制規(guī)劃，就無法實現(xiàn)對自然資源全要素的有效利用和管控。在抓緊推進“多規(guī)合一”工作的同時，建議先行推進以下工作：利用全國第三次土地調(diào)查開展全自然資源的普查，為編制統(tǒng)一的空間管制規(guī)劃奠定基礎(chǔ)；整合土地總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及林業(yè)、水資源數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，作為開展土地審批和利用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從源頭減少土地資源的浪費。

3.3 加大跨部門的協(xié)作力度

本次機構(gòu)改革最大的亮點是自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建。作為國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的“排頭兵”，從分工上來說，自然資源部擔(dān)負著保護自然資源合理開發(fā)和系統(tǒng)保護的職責(zé)，而生態(tài)環(huán)境部則利用環(huán)境控制紅線全面考量各類資源與環(huán)境利用活動的合理性。兩個部門必須加強聯(lián)動，聯(lián)手治理生態(tài)環(huán)境，共建美麗中國。建議加強部級數(shù)據(jù)的共享，利用生態(tài)環(huán)境部監(jiān)測數(shù)據(jù)，更準確地掌握資源的變化情況，更加合理地制定耕地保護、礦產(chǎn)開發(fā)政策；在制定建設(shè)用地控制指標時增加環(huán)境污染和能源消耗的限制性指標，完善環(huán)境保護體系；加強執(zhí)法聯(lián)動，共同查處生態(tài)違法行為。

3.4 土地管控指標增加綠色低碳、節(jié)能減排的內(nèi)容

目前工業(yè)項目土地使用條件包含了投資強度、容積率、建筑密度、綠地率、非生產(chǎn)設(shè)施占地比例等控制性指標。這些指標更多體現(xiàn)了土地集約利用的要求，缺少對環(huán)境和能源保護的要求。浙江省等地已做出有益的探索，在新增工業(yè)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、物流倉儲用地出讓前，將投資強度、畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產(chǎn)率、單位能耗增加值、單位排放增加值、科研經(jīng)費支出與主營業(yè)務(wù)收入之比等指標納入土地“招拍掛”出讓條件。本文建議本著資源節(jié)約、環(huán)境友好的原則，完善建設(shè)用地指標管控和評價體系，加快完成工業(yè)用地指標修訂工作。

注釋

① 董峻, 王立彬, 高敬, 等. 開創(chuàng)生態(tài)文明新局面（砥礪奮進的五年·綠色發(fā)展 綠色生活）——黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)紀實[N/OL]. 人民日報, 2017-08-03 (01) [2018-05-05]. http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2017-08/03/nw.D110000renmrb_20170803_2-01.htm。

② 中華人民共和國自然資源部. 2017年中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報 [R/OL]. （2018-05-18）[2018-05-19]. http://upload.gtzyb.com/2018/0518/1526631066786.pdf。

③ 《中德生態(tài)園控制性詳細規(guī)劃》。

④ T?V即“技術(shù)監(jiān)督協(xié)會”（德文全稱：Technische ?berwachungs-Vereine e.V），T?V NORD集團是一家世界領(lǐng)先的技術(shù)服務(wù)供應(yīng)商，從事技術(shù)審核和認證服務(wù)，是德國三大認證機構(gòu)之一。