市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型
——基于山東省煙臺(tái)市的研究

林 濤 孫從亞 黃 磊

內(nèi)容提要：預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，而預(yù)算評(píng)審又是預(yù)算管理的重要組成部分，是提高預(yù)算編制質(zhì)量，優(yōu)化預(yù)算資源配置的重要手段。為更好地發(fā)揮預(yù)算評(píng)審在預(yù)算管理中的職能作用，通過(guò)對(duì)煙臺(tái)部分縣市區(qū)的財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型、提高行政效能、服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等情況調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了存在的主要問(wèn)題，并對(duì)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型問(wèn)題進(jìn)行了深入思考。

一、市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型的有關(guān)情況

近年來(lái)，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)高度重視財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型，不斷完善評(píng)審工作機(jī)制，積極推進(jìn)評(píng)審工作標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、科學(xué)化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)管，提高了資金使用效益，為服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

（一）積極開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作

2016年，為進(jìn)一步理順部門職責(zé)，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)通過(guò)積極與發(fā)改部門協(xié)調(diào)，不再對(duì)工程項(xiàng)目概算進(jìn)行評(píng)審，而是以發(fā)改部門批復(fù)的項(xiàng)目概算為依據(jù)，由財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)根據(jù)建設(shè)單位提供的施工圖等資料編制工程量清單及報(bào)價(jià)，審核確定項(xiàng)目預(yù)算。為謀劃好、控制好、服務(wù)好當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目建設(shè)，煙臺(tái)市級(jí)及開發(fā)區(qū)、棲霞市的財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)每年都牽頭或參與研究編制當(dāng)?shù)叵乱荒甓鹊某墙ㄖ攸c(diǎn)項(xiàng)目的投資計(jì)劃。如，煙臺(tái)開發(fā)區(qū)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)牽頭編制開發(fā)區(qū)管委2018年度基本建設(shè)投資計(jì)劃，其中獨(dú)立編制了所有往年項(xiàng)目2018年度資金計(jì)劃及公益事業(yè)新項(xiàng)目。棲霞市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)2018年計(jì)劃建設(shè)的248個(gè)項(xiàng)目開展了預(yù)算評(píng)審，涉及18個(gè)部門單位，評(píng)審金額19.2億元，充分發(fā)揮了預(yù)算評(píng)審職能，評(píng)審結(jié)果被作為2018年度預(yù)算資金安排的重要參考依據(jù)，增強(qiáng)了年初預(yù)算項(xiàng)目支出的計(jì)劃性和準(zhǔn)確性。目前，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)開展的預(yù)算評(píng)審重點(diǎn)是工程項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審，是財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型的一種有益嘗試，且已取得明顯成效。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目投資評(píng)審工作

從目前各地財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的工作開展情況看，財(cái)政部及省級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)與市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)有很大不同。因此，無(wú)論在財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型中還是轉(zhuǎn)型后，項(xiàng)目投資評(píng)審都仍將是市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)。2017年，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)完成城建重點(diǎn)項(xiàng)目及各類民生項(xiàng)目的預(yù)算、結(jié)算、決算和征遷補(bǔ)償?shù)仍u(píng)審項(xiàng)目154個(gè)，評(píng)審總額57.9億元，審減支出5.25億元。煙臺(tái)開發(fā)區(qū)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)完成預(yù)、結(jié)算評(píng)審項(xiàng)目861個(gè)，評(píng)審總額57.1億元，審減支出8.57億元。棲霞市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)完成預(yù)、結(jié)算評(píng)審項(xiàng)目203個(gè)，評(píng)審總額12.11億元，核減支出2.7億元。蓬萊市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)完成預(yù)、結(jié)算評(píng)審項(xiàng)目256個(gè)，評(píng)審總額9.78億元，審減支出8600萬(wàn)元。目前，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)的項(xiàng)目投資評(píng)審工作模式大體一致，都是對(duì)政府投資項(xiàng)目的方案論證、征遷補(bǔ)償、招投標(biāo)、工程施工、資金撥付、決結(jié)算等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程跟蹤評(píng)審，嚴(yán)把各個(gè)關(guān)口，為當(dāng)?shù)卣?jié)約了大量資金。

一是實(shí)行提前介入，前移評(píng)審關(guān)口。在項(xiàng)目環(huán)評(píng)、立項(xiàng)等階段，對(duì)不符合城市總體規(guī)劃甚至沒(méi)有規(guī)劃和環(huán)評(píng)的項(xiàng)目，一律不予評(píng)審。在審核確定項(xiàng)目預(yù)算的同時(shí)，積極開展設(shè)計(jì)圖紙審查，優(yōu)化施工設(shè)計(jì)方案，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上控制工程投資。如，棲霞市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)在審查該市2018年智慧城市項(xiàng)目中數(shù)字化城管和綜合執(zhí)法監(jiān)督指揮系統(tǒng)的預(yù)算時(shí)，通過(guò)對(duì)原設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，將1900多萬(wàn)元的投資計(jì)劃壓縮到700多萬(wàn)元，為政府節(jié)約資金1200多萬(wàn)元。

二是強(qiáng)化征遷補(bǔ)償費(fèi)用審核管理。針對(duì)城建重點(diǎn)工程及棚改項(xiàng)目征遷量大、成本高、情況復(fù)雜、征遷工作難度大的特點(diǎn)，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)從審核征遷方案入手，嚴(yán)格控制補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保政府征遷補(bǔ)償政策的統(tǒng)一和連續(xù)。如，煙臺(tái)開發(fā)區(qū)及蓬萊市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)全過(guò)程參與土地征遷補(bǔ)償和棚改項(xiàng)目測(cè)算，在全轄區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；棲霞市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)也全過(guò)程參與土地征遷補(bǔ)償和棚改項(xiàng)目測(cè)算，將全轄區(qū)分為4大區(qū)域，在各個(gè)區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)工作既保證了政府政策的統(tǒng)一連續(xù)，又保障了群眾的合法權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。

三是編審工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)。根據(jù)建設(shè)單位書面申請(qǐng)，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)工程量清單、招標(biāo)控制價(jià)和招標(biāo)文件中涉及造價(jià)方面的條款進(jìn)行審核并出具意見，充分發(fā)揮財(cái)政評(píng)審事前控制項(xiàng)目支出的作用，確保招標(biāo)采購(gòu)結(jié)果更加科學(xué)合理。如，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)根據(jù)局支出科室的委托，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，本著統(tǒng)籌兼顧、厲行節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和保證基本需要的原則，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、功能定位、使用材質(zhì)等內(nèi)容進(jìn)行審核，對(duì)于投資規(guī)模較大且施工圖紙無(wú)法一次性提供的項(xiàng)目，財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況和項(xiàng)目需要逐項(xiàng)進(jìn)行審核，分項(xiàng)編制工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)，待項(xiàng)目施工圖紙等資料齊全后，20個(gè)工作日內(nèi)完成項(xiàng)目總體預(yù)算審查。

四是及時(shí)審核撥付工程進(jìn)度款。為強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目資金管理，按照“先評(píng)審、后撥款”的管理機(jī)制，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)加大項(xiàng)目跟蹤評(píng)審力度，對(duì)項(xiàng)目單位提報(bào)的資金申請(qǐng)，嚴(yán)格按照項(xiàng)目審定預(yù)算、合同內(nèi)容及工程進(jìn)度審核撥付工程款，確保了城建重點(diǎn)項(xiàng)目順利推進(jìn)。2017年，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)共審核撥付各類工程進(jìn)度款532筆，審核撥付各類資金22.99億元。

五是加快推進(jìn)項(xiàng)目決結(jié)算審核工作。根據(jù)財(cái)政部第81號(hào)令《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》以及《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》有關(guān)規(guī)定，為徹底解決工程項(xiàng)目決結(jié)算久拖不決問(wèn)題，自2016年9月起，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)不再接收已竣工項(xiàng)目的決結(jié)算資料。在項(xiàng)目竣工后，由建設(shè)單位及時(shí)組織編報(bào)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)主管部門和財(cái)政部門審核。對(duì)于2016年9月以前已竣工項(xiàng)目的決結(jié)算評(píng)審工作，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)采取定期調(diào)度進(jìn)展情況、召開建設(shè)單位會(huì)議以及印發(fā)通知等有力措施，積極督促項(xiàng)目建設(shè)單位盡快解決爭(zhēng)議問(wèn)題。2017年，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)共完成結(jié)算審查項(xiàng)目21個(gè)，審查資金21.77億元，審減2.6億元；評(píng)審竣工決算項(xiàng)目25個(gè)，認(rèn)定工程造價(jià)9.19億元，核減1.28億元。

2)擴(kuò)孔鉆頭切削齒磨損嚴(yán)重不均勻，其領(lǐng)眼段切削齒的切削能力幾乎全部喪失，而擴(kuò)孔段切削齒磨損較小，還具備較強(qiáng)的切削能力；

（三）實(shí)行評(píng)審小組或?qū)９軉T制度

對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目評(píng)審工作，煙臺(tái)市級(jí)以資金管理為主線，按項(xiàng)目成立評(píng)審小組，落實(shí)責(zé)任到人，從評(píng)審工程項(xiàng)目預(yù)算開始到評(píng)審決結(jié)算結(jié)束，一環(huán)套一環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，建立起事前、事中和事后全過(guò)程跟蹤監(jiān)管的科學(xué)評(píng)審模式。煙臺(tái)開發(fā)區(qū)及蓬萊市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)實(shí)行項(xiàng)目專管員制度，每個(gè)項(xiàng)目都安排專門的評(píng)審人員負(fù)責(zé)，從前期預(yù)算評(píng)審到竣工結(jié)算審核全過(guò)程跟蹤管理，嚴(yán)格把關(guān)施工過(guò)程中的隱蔽工程及工程變更，控制工程造價(jià)。棲霞市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)實(shí)行“誰(shuí)評(píng)審、誰(shuí)負(fù)責(zé)”制度，主審人從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算評(píng)審到工程撥款、工程結(jié)算全過(guò)程跟蹤評(píng)審，做好記錄和檔案，為實(shí)施責(zé)任可追溯機(jī)制打好基礎(chǔ)。

（四）注重加強(qiáng)財(cái)政評(píng)審制度建設(shè)

沒(méi)有規(guī)矩不成方圓。近年來(lái)，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)狠抓制度建設(shè)，通過(guò)建章立制，用制度管人，靠制度管事，確保財(cái)政評(píng)審工作管理有序、運(yùn)作規(guī)范。2014年，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)起草并以市政府名義頒布實(shí)施了《煙臺(tái)市政府投資評(píng)審管理辦法》，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府投資項(xiàng)目管理，規(guī)范了政府投資評(píng)審行為。2016年，會(huì)同局預(yù)算科研究制定了《煙臺(tái)市財(cái)政局政府投資項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理規(guī)程》，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市級(jí)政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理的通知》，明確了局內(nèi)科室單位、項(xiàng)目建設(shè)單位及主管部門的職責(zé)。煙臺(tái)開發(fā)區(qū)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)印制了內(nèi)部管理制度匯編，并出臺(tái)了對(duì)審價(jià)中介機(jī)構(gòu)的考核管理辦法；棲霞市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)先后出臺(tái)了《棲霞市財(cái)政投資評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)防控暫行辦法》《棲霞市財(cái)政局關(guān)于工程項(xiàng)目基本程序規(guī)范及辦理流程》等制度文件；蓬萊市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)先后以市政府名義出臺(tái)了《蓬萊市政府投資評(píng)審管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步完善政府投資工程管理操作流程的通知》等制度文件。對(duì)政府投資項(xiàng)目評(píng)審的范圍、管理程序以及工程招投標(biāo)、預(yù)結(jié)算審查、監(jiān)督管理、工程驗(yàn)收、工程款撥付等重要事項(xiàng)，做出統(tǒng)一規(guī)范，進(jìn)一步理順程序，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，形成了行之有效的財(cái)政評(píng)審工作制度。

（五）充分借助審價(jià)中介機(jī)構(gòu)專業(yè)力量

由于政府投資項(xiàng)目的工程量清單、招標(biāo)控制價(jià)編制及項(xiàng)目結(jié)算等評(píng)審工作專業(yè)性強(qiáng)、工作量大，煙臺(tái)市級(jí)、開發(fā)區(qū)及蓬萊市的財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)按照政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)有關(guān)規(guī)定，通過(guò)政府采購(gòu)方式確定社會(huì)審價(jià)中介機(jī)構(gòu)作為技術(shù)支持，由財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)審價(jià)中介機(jī)構(gòu)出具的審查結(jié)果進(jìn)行復(fù)審定案。這種評(píng)審職責(zé)相分離的運(yùn)作模式，適應(yīng)了項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜的特點(diǎn)，充分發(fā)揮了社會(huì)專業(yè)技術(shù)力量在項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審中的作用，有效彌補(bǔ)了財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)人員數(shù)量不足、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的缺陷，有力保障了財(cái)政評(píng)審工作的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

（六）嚴(yán)格防范和化解項(xiàng)目評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)

2015年，為進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)審內(nèi)部控制，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)專門成立了評(píng)審稽核科，在以往“二級(jí)復(fù)核”的基礎(chǔ)上，實(shí)行“三級(jí)復(fù)核”，由專人負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)其他業(yè)務(wù)科室提交的項(xiàng)目決結(jié)算資料進(jìn)行全面復(fù)審核查，并提出稽核意見。為加強(qiáng)對(duì)審價(jià)中介機(jī)構(gòu)管理，煙臺(tái)市級(jí)、開發(fā)區(qū)及蓬萊財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)制定了考核管理辦法，對(duì)審價(jià)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)審質(zhì)量、人員配置管理、服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行嚴(yán)格考核。對(duì)不符合有關(guān)要求、不具備相關(guān)資質(zhì)或在評(píng)審工作中出現(xiàn)問(wèn)題較多的中介機(jī)構(gòu)，依照有關(guān)規(guī)定要求其整改。對(duì)整改不力、成效不大的，予以整頓清理，并暫停服務(wù)，督促中介機(jī)構(gòu)不斷增強(qiáng)責(zé)任心和緊迫感。2015年，有1家審價(jià)中介機(jī)構(gòu)的審核結(jié)果出現(xiàn)明顯誤差，對(duì)此煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行了通報(bào)處理，并在計(jì)算評(píng)審費(fèi)用時(shí)做了相應(yīng)扣除。棲霞市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行“誰(shuí)評(píng)審、誰(shuí)負(fù)責(zé)”“交叉評(píng)審”“三級(jí)復(fù)核”三項(xiàng)制度，還不斷提高責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)預(yù)算評(píng)審前置條件嚴(yán)加審核，如無(wú)征地手續(xù)，則嚴(yán)格按照程序不予評(píng)審。煙臺(tái)開發(fā)區(qū)及蓬萊市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)在強(qiáng)化評(píng)審質(zhì)量和防控評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)方面，也都有相應(yīng)的復(fù)審措施。

（七）大力推進(jìn)評(píng)審工作信息化建設(shè)

煙臺(tái)市、縣兩級(jí)將信息化建設(shè)作為提高財(cái)政評(píng)審效能的重要手段，研究開發(fā)政府投資項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，顯著提升了財(cái)政預(yù)算評(píng)審的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化水平。2011年6月，為嚴(yán)格規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)在總結(jié)前段工作實(shí)踐和借鑒外地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，與軟件公司合作開發(fā)了政府投資項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，對(duì)市級(jí)政府投資項(xiàng)目的概預(yù)算、招投標(biāo)、合同、資金撥付、工程進(jìn)度、決（結(jié)）算、工作檔案等環(huán)節(jié)實(shí)行軟件管理，實(shí)現(xiàn)了與市財(cái)政局預(yù)算科、經(jīng)建科和城管局、住建局等多個(gè)部門和單位信息資源共享。2013年，又陸續(xù)與城發(fā)公司、城投公司等項(xiàng)目單位聯(lián)網(wǎng)，且實(shí)現(xiàn)了與局國(guó)庫(kù)科的國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)并網(wǎng)，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，進(jìn)一步規(guī)范了政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理，切實(shí)提高了工作效率。煙臺(tái)開發(fā)區(qū)在以前的信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，按照預(yù)先設(shè)想的功能重新開發(fā)了項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，項(xiàng)目的基本信息由管委部門單位填報(bào)，部門單位可以隨時(shí)掌握項(xiàng)目的評(píng)審進(jìn)展情況，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政評(píng)審工作的公開透明。

（八）持續(xù)強(qiáng)化財(cái)政評(píng)審隊(duì)伍建設(shè)

2004年，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)成立后，煙臺(tái)市級(jí)高度重視并及時(shí)督促各縣市區(qū)加快評(píng)審機(jī)構(gòu)建設(shè)。截至2009年10月，煙臺(tái)市所屬14個(gè)縣市區(qū)先后成立了財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)，其中正科級(jí)2個(gè)、副科級(jí)10個(gè)、股級(jí)2個(gè)，人員編制114名，在職人員98名，在全市范圍建立起了專業(yè)齊全、結(jié)構(gòu)合理的評(píng)審隊(duì)伍，為做好財(cái)政評(píng)審工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前，煙臺(tái)市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)實(shí)有在職人員20名，煙臺(tái)開發(fā)區(qū)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)實(shí)有評(píng)審人員10名，蓬萊市、棲霞市財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)各實(shí)有評(píng)審人員8名。近年來(lái)，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)通過(guò)多種方式加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，有效提升了干部隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

二、當(dāng)前市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型存在的主要問(wèn)題

自2014年8月財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心更名至今，財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型即將進(jìn)入第5個(gè)年頭。據(jù)了解，截至2017年底，云南、河南、遼寧、山西、寧夏、北京、山東、重慶、海南、青島等10個(gè)省級(jí)（或計(jì)劃單列市）財(cái)政投資評(píng)審中心先后更名為預(yù)算評(píng)審中心。以山東省為例，除省級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)外，目前有青島、濰坊、濱州、東營(yíng)、聊城5個(gè)市的財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)更名為預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)。煙臺(tái)市、縣兩級(jí)的財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)雖未更名，但基本上都增加了部門預(yù)算評(píng)審職責(zé)。當(dāng)前，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)在財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型中主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）財(cái)政評(píng)審工作缺少直接的法律法規(guī)依據(jù)

預(yù)算評(píng)審體制機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后，無(wú)論是財(cái)政投資評(píng)審還是財(cái)政預(yù)算評(píng)審，目前僅有的依據(jù)是《預(yù)算法》中“各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及所屬各單位預(yù)算的編制”的規(guī)定，法律依據(jù)顯然不夠明晰。目前，指導(dǎo)全國(guó)財(cái)政評(píng)審工作的文件只有2009年財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》，該規(guī)定將財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)混為一談，其指導(dǎo)性、針對(duì)性及時(shí)效性已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作。

（二）財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職責(zé)不相匹配

財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)作為財(cái)政支出預(yù)算管理的專職機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)性質(zhì)本應(yīng)是行政管理類單位，或者至少應(yīng)是參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位。但從實(shí)際情況看，財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的性質(zhì)至今仍未統(tǒng)一。據(jù)了解，目前全國(guó)各級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)為參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位和公益類事業(yè)單位，少數(shù)為行政機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)自理類事業(yè)單位。以煙臺(tái)市為例，目前只有市級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位，14個(gè)縣市區(qū)級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的性質(zhì)都為公益類事業(yè)單位。財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的事業(yè)身份，與其所承擔(dān)的預(yù)算管理職責(zé)不相匹配，嚴(yán)重弱化了財(cái)政預(yù)算評(píng)審的職能作用。

（三）財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的職能定位呈現(xiàn)多樣化

由于各地財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不統(tǒng)一，造成了職能定位的多樣化，各行其是。有些比較健全和規(guī)范，有些評(píng)審范圍很窄；有些是全過(guò)程評(píng)審，有些是單環(huán)節(jié)評(píng)審；有事前評(píng)審，也有事后評(píng)價(jià)。煙臺(tái)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的職能定位情況也不完全一致。如，煙臺(tái)市級(jí)全過(guò)程參與政府投資項(xiàng)目的預(yù)算、結(jié)算和決算各個(gè)環(huán)節(jié)評(píng)審，而煙臺(tái)開發(fā)區(qū)、蓬萊市、棲霞市的評(píng)審環(huán)節(jié)都截止到項(xiàng)目結(jié)算審查階段，不參與項(xiàng)目決算審查工作。另外，蓬萊市的結(jié)算評(píng)審業(yè)務(wù)，100萬(wàn)以下的政府投資項(xiàng)目由財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)一審，審計(jì)部門負(fù)責(zé)二審定案；100萬(wàn)以上的項(xiàng)目，全部由審計(jì)局委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查定案。所有這些不統(tǒng)一、不規(guī)范的客觀現(xiàn)實(shí)，都不利于財(cái)政評(píng)審事業(yè)的健康發(fā)展，也直接影響著評(píng)審隊(duì)伍的穩(wěn)定和發(fā)展壯大。特別是隨著PPP模式、EPC模式及裝配式建筑的推廣，對(duì)評(píng)審專業(yè)技術(shù)人員的要求不斷提高，而當(dāng)前市、縣兩級(jí)評(píng)審隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)力量相對(duì)不足。

（四）煙臺(tái)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)尚未開展項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作

對(duì)于項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)在部門單位的維修改造項(xiàng)目、征地地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、布展項(xiàng)目、生活垃圾及污水處理運(yùn)行費(fèi)等定額標(biāo)準(zhǔn)方面，初步進(jìn)行了探索和實(shí)踐，但目前還屬于淺層次，尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。

三、對(duì)市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型的思考

財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性的工作，需要逐步進(jìn)行，不可能一蹴而就。從當(dāng)前全國(guó)情況看，財(cái)政部和約三分之一的省級(jí)財(cái)政部門完成了投資評(píng)審向預(yù)算評(píng)審的職能轉(zhuǎn)型。從山東省情況看，約三分之一的市級(jí)財(cái)政部門和少數(shù)幾個(gè)縣級(jí)財(cái)政部門完成了職能轉(zhuǎn)型。總體看，財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型進(jìn)展較為緩慢。針對(duì)以上存在的主要問(wèn)題，為進(jìn)一步做好市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型，我們提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：

一是應(yīng)進(jìn)一步提高財(cái)政評(píng)審的法律地位。加快推進(jìn)財(cái)政預(yù)算評(píng)審法制建設(shè)步伐，進(jìn)一步建立健全財(cái)政評(píng)審相關(guān)法律法規(guī)，在法律法規(guī)層面增加財(cái)政預(yù)算評(píng)審相關(guān)條款。加快推進(jìn)《預(yù)算法》實(shí)施條例立法進(jìn)程，建議財(cái)政部在起草制定實(shí)施條例時(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算評(píng)審職責(zé)予以明確，并及時(shí)修改《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》有關(guān)條款，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政評(píng)審的法律依據(jù)。

二是應(yīng)盡快明確財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。鑒于財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門行使財(cái)政評(píng)審管理職能的專職機(jī)構(gòu)，建議財(cái)政部抓住目前正在進(jìn)行的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的有利時(shí)機(jī)，積極與有關(guān)部門進(jìn)行深入溝通協(xié)調(diào)，盡快對(duì)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)界定，將財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)由公益類事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾頇C(jī)構(gòu)，以適應(yīng)新形勢(shì)下全國(guó)財(cái)政評(píng)審事業(yè)發(fā)展的整體需要。如果能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)，則全國(guó)各級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)的性質(zhì)都有轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾頇C(jī)構(gòu)的可能。

三是財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。財(cái)政部與省級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)主要是對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行評(píng)審，而基建工程項(xiàng)目評(píng)審較少，因此省級(jí)以上財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)預(yù)算評(píng)審與部門預(yù)算編制的融合相對(duì)容易。而市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)主要是對(duì)基建工程項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，專項(xiàng)資金評(píng)審項(xiàng)目較少，受目前評(píng)審隊(duì)伍的人員數(shù)量、專業(yè)能力等情況所限，在開展項(xiàng)目投資評(píng)審的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)預(yù)算評(píng)審與部門預(yù)算編制的融合尚有一定難度。在目前“魚”和“熊掌”二者不可兼得的情況下，市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)如果放棄目前所從事的基建工程項(xiàng)目投資評(píng)審，完全開展部門預(yù)算評(píng)審，在實(shí)際工作中又很難行得通，因?yàn)槭?、縣兩級(jí)的工程項(xiàng)目投資評(píng)審工作已經(jīng)得到了當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定。多年來(lái)，煙臺(tái)市、縣兩級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，財(cái)政評(píng)審在財(cái)政管理中大有可為，特別是在加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)資金的預(yù)算管理、提高資金使用效益方面，財(cái)政評(píng)審有著獨(dú)特的不可替代的作用。因此，市、縣兩級(jí)財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況來(lái)推進(jìn)，而不應(yīng)采用“一刀切”的做法。我們認(rèn)為，在市、縣兩級(jí)推進(jìn)財(cái)政評(píng)審工作轉(zhuǎn)型，應(yīng)把好預(yù)算和決算兩個(gè)評(píng)審關(guān)口，注重提高評(píng)審工作質(zhì)量和工作效率，從過(guò)去以基建工程項(xiàng)目評(píng)審為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T預(yù)算評(píng)審和基建工程項(xiàng)目評(píng)審并重，充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審在預(yù)算管理中的職能作用。同時(shí)，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)市、縣兩級(jí)評(píng)審隊(duì)伍建設(shè)，及時(shí)招考或聘任相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才，充分利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)支持，加大黨風(fēng)廉政建設(shè)及評(píng)審業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，努力打造一支政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔高效的評(píng)審干部隊(duì)伍，為財(cái)政評(píng)審事業(yè)的健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的組織保障。

四是積極探索開展項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。市、縣兩級(jí)應(yīng)結(jié)合城建重點(diǎn)項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)及數(shù)據(jù)，探索研究開展市級(jí)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為部門項(xiàng)目預(yù)算的編制提供技術(shù)支撐，為財(cái)政資金安排提供合理依據(jù)。通過(guò)部門單位維修改造等具體項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審，逐步積累項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)制定所需信息數(shù)據(jù)，為制定項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。對(duì)于支出內(nèi)容相同或相近的同類項(xiàng)目，充分借鑒現(xiàn)有省內(nèi)外各級(jí)財(cái)政項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)，研究制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的支出定額標(biāo)準(zhǔn)。按照先易后難、急用先行的原則，穩(wěn)步推動(dòng)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)支撐作用。