淺談國家審計如何助力污染防治攻堅戰(zhàn)

白熙嬈

內(nèi)容提要：審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，要圍繞“三大攻堅戰(zhàn)”這個中心，在污染防治方面，需要保持創(chuàng)新審計方式方法的驅(qū)動力，推動各級領(lǐng)導干部牢固樹立綠水青山就是金山銀山的意識以最終實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏。新的要求說明未來經(jīng)濟的增長一定要與污染防治實現(xiàn)并駕齊驅(qū)，以追求人與自然的和諧共生。站在國家審計的層面，如何助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)對審計工作著實提出了不小的挑戰(zhàn)。以全國各級審計機關(guān)一線工作經(jīng)驗為起點，本文從強化綠色服務(wù)理念、建立資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫、審計項目互鑒融合、豐富審計結(jié)果內(nèi)容、培養(yǎng)專業(yè)人才五個方面就如何更好地開展與污染防治相關(guān)的審計工作提出相應(yīng)建議，以助力于生態(tài)文明社會的加速建成。

引 言

黨的十九大提出，未來要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會的決勝期，污染防治問題關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化奮斗目標能否順利實現(xiàn)。在國家審計領(lǐng)域，中央于2017年9月后陸續(xù)印發(fā)了關(guān)于《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》等，這不僅是生態(tài)文明制度建設(shè)的重大進步，更是審計制度改革的重點內(nèi)容之一，同時也為國家審計如何在國家治理層面發(fā)揮作用提供了新契機和新挑戰(zhàn)。

一、強化相關(guān)審計工作的綠色服務(wù)理念

打好污染防治攻堅戰(zhàn)，首先必須要擺正綠色服務(wù)的審計理念。目前績效審計是資源環(huán)境審計的主要形式，但是在審計過程中，由于與資金相關(guān)的問題更直觀，更易受到關(guān)注，因此相關(guān)審計項目仍保持著以財政資金為主線開展工作的理念，而對政策和項目本身績效成果關(guān)注度相對不足。對此，審計署自2015年連續(xù)印發(fā)了《關(guān)于進一步加大審計力度促進加快推進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）和《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是審計署在中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》兩份有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合中辦、國辦所出臺的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及其配套文件，在推動與污染防治密切相關(guān)的資源環(huán)境審計業(yè)務(wù)發(fā)展方面所做出的一些政策性指導意見。《實施意見》督促審計要對于加快推進生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮自始至終的作用，從監(jiān)督重大政策措施落實跟蹤情況到專項資金的征收使用情況，再到重要自然資源開發(fā)利用與保護情況、重要生態(tài)環(huán)境保護情況，最終落實到領(lǐng)導干部的履責情況，都要全面覆蓋；《規(guī)劃》以圍繞加快推進生態(tài)文明建設(shè)的重大部署為中心點，要求相關(guān)審計工作要著重關(guān)注自然生態(tài)環(huán)境保護政策的落實和資源節(jié)約集約的循環(huán)利用，二者均為促進綠色發(fā)展理念的落實和以綠色服務(wù)型為導向的審計工作的開展做出了重要的戰(zhàn)略部署，推動了資源環(huán)境審計工作的開展和環(huán)境保護基本國策的落實。

作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，助力污染防治攻堅戰(zhàn)是各級審計機關(guān)責無旁貸的政治責任。但是，由于公共受托責任和生態(tài)環(huán)境具有的非排他性，在當今日益惡化的生態(tài)環(huán)境條件下要使得經(jīng)濟與生態(tài)兩者兼顧，就要求各級審計機關(guān)在相關(guān)審計工作中以綠色服務(wù)思想為指導，以積極推動污染防治，更加牢固地樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)環(huán)境審計觀念；在審計人員要自覺把這種審計工作理念融入到經(jīng)濟社會整體發(fā)展的全局中，提升自身的政治使命感，基于生態(tài)環(huán)境審計的宏觀性要充分認識到資源環(huán)境審計和相關(guān)的經(jīng)濟責任審計對于污染防治攻堅戰(zhàn)的重要意義，同時認清我國現(xiàn)階段與防治污染相關(guān)的審計工作現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)，在具體業(yè)務(wù)工作中積累經(jīng)驗教訓，關(guān)注財政專項資金征收使用及分配的同時更要關(guān)注政策本身及其所帶來的績效成果，以提升專業(yè)判斷能力，確保審計監(jiān)督與服務(wù)職能得到最大程度的發(fā)揮。

二、更新傳統(tǒng)方法，建立資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)跨區(qū)域信息共享

事實上不限于資源環(huán)境審計，大部分審計工作目前仍然采取的是檢查、座談、調(diào)查和分析性復(fù)核等傳統(tǒng)審計方法，而針對與防治污染相關(guān)的國家審計工作由于其專業(yè)性和實踐性要求高，審計機關(guān)一般在短時間內(nèi)無法迅速建立起專業(yè)的資源環(huán)境審計隊伍，這對各種問題線索的探查發(fā)現(xiàn)和大量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計識別無疑帶來了很大的難度。雖然兩辦在《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件中明確提出“構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計工作模式，構(gòu)建國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計平臺，探索建立審計實時監(jiān)督系統(tǒng)，實施聯(lián)網(wǎng)審計”，但上述政策文件精神尚未轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)?，F(xiàn)階段對審計法律法規(guī)的修訂工作已經(jīng)全面啟動，審計機關(guān)在資源環(huán)境審計等方面可以采用的審計方法尚未明確。此外，受此次政府機構(gòu)改革的影響，相關(guān)部門的機構(gòu)和職能整合也可能為與污染防治相關(guān)的審計工作劃分新的職責范圍，但是審計工作刻不容緩，環(huán)境污染受外部自然條件的影響又比較廣泛，環(huán)境問題迫在眉睫，因此污染防治攻堅戰(zhàn)對傳統(tǒng)審計方式方法的創(chuàng)新提出了新的要求。

資源環(huán)境審計方法的創(chuàng)新主要指的就是獲取審計證據(jù)手段方法的創(chuàng)新，雖然大數(shù)據(jù)審計的應(yīng)用需要以明確的法律規(guī)章作為合法性支撐，但目前階段針對污染防治問題，審計機關(guān)可以協(xié)同相關(guān)部門及科研院校，融合各種來源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建立全國范圍內(nèi)甚至東亞區(qū)域范圍內(nèi)的具有全面性、多樣性、深層次的資源環(huán)境數(shù)據(jù)庫，運用計算機信息技術(shù)高效地收集與審計工作相關(guān)的持續(xù)變化的、準確的、實時的資源環(huán)境測量和監(jiān)控數(shù)據(jù)。通過數(shù)字化的審計方式，項目組能夠基于所獲取的第一手數(shù)據(jù)確立審計思路、設(shè)計審計方案、實施審計計劃、追蹤整改結(jié)果，并且在整個審計過程中能夠更加迅速精準地對相關(guān)指標或模型做出及時的調(diào)整，以節(jié)約人力、物力成本，提高審計效率，真正起到對污染問題防患于未然的作用。

自然資源的自然屬性和外部影響因素具有普遍的廣泛性，比如大氣污染、水污染以及由于其流動性帶來的其他自然資源的污染等都表明污染防治工作具有極大的不確定性。另外，由于我國行政管理體制的特殊性，中央與地方需要自上而下和自下而上的管理體制的結(jié)合，打破條條塊塊的管理現(xiàn)狀，這都說明數(shù)據(jù)統(tǒng)計的難度之大，單靠某個部門難以完成，即使能夠完成其準確性也沒有可靠的保障和監(jiān)督。如果要更好地助力污染防治工作的全面推進，各級審計機關(guān)就應(yīng)當盡快建立多方合作機制，實現(xiàn)跨區(qū)域的信息共享。一方面，與同級審計機關(guān)和上級審計機關(guān)加強橫向和縱向的聯(lián)動協(xié)調(diào)與溝通，使不同層級的審計機構(gòu)和審計人員能夠充分共享環(huán)境資源信息，以保證對上落實相關(guān)政策指示，對下能夠因地制宜，構(gòu)建多層級、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)平臺，形成橫縱聯(lián)動的審計機關(guān)網(wǎng)絡(luò)，方便同級審計機關(guān)之間項目經(jīng)驗的傳遞與效仿和上下級機關(guān)共同研究、探討解決問題的措施與辦法并及時作出聯(lián)合審計調(diào)查或抽調(diào)、聘請相關(guān)專業(yè)人員的決定等；另一方面加強與相關(guān)部門機構(gòu)（比如自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林業(yè)與草原局、科技部等）的協(xié)調(diào)和溝通，建立跨系統(tǒng)、跨職能的數(shù)據(jù)共享平臺，相互之間共同謀合作、求發(fā)展，在審計數(shù)據(jù)的采集、管理方面尋求輔助支持，提高審計結(jié)果的透明度和準確度，以便審計機關(guān)能夠從宏觀角度提出整改意見。

三、將資源環(huán)境審計與經(jīng)濟責任審計密切聯(lián)系起來，將環(huán)境責任落到實處

促進生態(tài)環(huán)境保護，助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，要將資源環(huán)境審計與領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計密切結(jié)合起來，改變資源環(huán)境審計單一發(fā)展的局面，使環(huán)境保護與自然資源的利用更加注重經(jīng)濟性與社會性和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。從劃分方式來看，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的重要組成部分，其從檢查領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理職責入手最后落實到相關(guān)責任人，但其所涉及的重點領(lǐng)域往往與生態(tài)文明建設(shè)息息相關(guān)，所以其既是一種特殊的經(jīng)濟責任審計也是一種特殊的資源環(huán)境審計。兩者雖然審計目標和審計內(nèi)容有所差別，但本質(zhì)上都為生態(tài)環(huán)境的保護與修復(fù)起到一種建言獻策的作用。

領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是地方黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的拓展與延伸，具有鮮明的地方區(qū)域特色。將環(huán)境審計與經(jīng)濟責任審計全面融合，一方面，要積極展開各項環(huán)境資源防治的專項審計，重點關(guān)注與國家生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的重大政策措施的落實情況、專項環(huán)保資金的籌集使用和管理情況以及環(huán)保投資項目的運行情況，對資源環(huán)保制度的合理性和有效性發(fā)表審計意見，揭示自然資源資產(chǎn)管理開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護政策所存在的沖突和潛在風險；另一方面，要積極開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，重點關(guān)注被審計領(lǐng)導干部對生態(tài)文明建設(shè)的責任，從體制機制的角度分析領(lǐng)導干部相應(yīng)的履責情況，以統(tǒng)一劃分標準進行責任界定，因地制宜地豐富符合本區(qū)域資源環(huán)境發(fā)展情況的評價指標，建立起具有多樣性、區(qū)域性的指標體系，對領(lǐng)導干部的資源環(huán)境決策行為進行科學評價，抑制領(lǐng)導干部為盲目追求政績觀而透支環(huán)境造成生態(tài)環(huán)境不可恢復(fù)的激進決策，并積極探索資源環(huán)境審計與經(jīng)濟責任審計二者更加符合現(xiàn)實要求的有效組織形式，助力污染防治攻堅戰(zhàn)的執(zhí)行。

從新疆、四川、安徽等多個試點成效來看，近幾年相關(guān)省市的試點工作連續(xù)圍繞“審什么、怎么審、如何進行評價”進行了積極探索和經(jīng)驗總結(jié)，堅持了“問題導向”的原則，重點探索并揭示了自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題，并積極探索資源環(huán)境審計與經(jīng)濟責任審計二者更加符合現(xiàn)實要求的有效組織形式，總結(jié)了具有普遍意義的示范性經(jīng)驗和做法，值得在全國范圍內(nèi)進行推廣和學習。

污染防治是保障整個民生經(jīng)濟健康運行發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，基層審計機關(guān)在開展資源環(huán)境審計和經(jīng)濟責任審計工作的過程中，所面臨的問題具有多重復(fù)雜性，比如資源開發(fā)利用與生態(tài)保護之間的矛盾、前后領(lǐng)導任期內(nèi)經(jīng)濟責任的劃分、個別自然資源流動性所造成的區(qū)域性污染問題等都對審計中的問責考核及評判標準提出了新的要求。因此，審計項目組一定要運用科學合理的技術(shù)方案，對出現(xiàn)的污染問題進行區(qū)域分塊、綜合分析、整體評價，考慮領(lǐng)導干部履責的政治性要求和追求公平性的原則，豐富審計評價方法，以領(lǐng)導前后交接時間為重要時間節(jié)點，輔以自然資源資產(chǎn)負債表的核算結(jié)果，剔除不可抗力因素等外部客觀條件的影響，將問責考核制度層層壓實到基層，及時揭露主要領(lǐng)導干部在生態(tài)環(huán)境保護方面濫用職權(quán)、失職瀆職行為，依法監(jiān)督，落實并追究主觀責任，建立生態(tài)環(huán)境破壞責任終身追究制，形成責任落實的閉環(huán)效應(yīng)，使領(lǐng)導干部牢固樹立起綠色發(fā)展的新理念。

四、豐富相關(guān)的審計結(jié)果內(nèi)容，完善審計結(jié)果公告制度，提高細節(jié)透明度

從審計署官方所披露的審計公告結(jié)果來看，報告內(nèi)容以基本情況描述、審計發(fā)現(xiàn)的問題和整改建議為主，內(nèi)容不夠豐富翔實，而領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計由于仍在試點起步階段，大多以審計信息的形式呈現(xiàn)給民眾。按照我國政府信息公開條例要求，行政機關(guān)不得隨意公開涉及國家秘密的政府信息。但是，生態(tài)環(huán)境關(guān)乎民生發(fā)展，相關(guān)的環(huán)境審計也需要外部監(jiān)督以提高審計質(zhì)量。在遵循“公開為正常，保密屬例外”的原則下，今后審計結(jié)果公示內(nèi)容可以考慮補充相關(guān)環(huán)境審計計劃的制定思路以及具體審計程序，對于離任審計要重點關(guān)注被審計領(lǐng)導干部在前任領(lǐng)導的基礎(chǔ)上是否做到了對自然資源的保護和合理開發(fā)，確保時間節(jié)點的連續(xù)性。對于信息安全和公告透明度的衡量，在遵循上述原則的基礎(chǔ)上也可以考慮其他形式的公開方式，比如舉辦資源環(huán)境審計聽證會等，以保護民眾的知情權(quán)并對被審計領(lǐng)導干部和專項組形成壓力，使審計整改建議更加具有民主性，以促進全民參與建成生態(tài)文明社會的政治、文化氛圍的形成。

五、打造專業(yè)強師隊伍，加快其他配套行政體制改革措施迅速落地

污染防治涉及的領(lǐng)域廣泛，生態(tài)環(huán)境與自然資源資產(chǎn)的保護存在著密不可分的聯(lián)動效應(yīng)，因此審計機關(guān)要抓住本次政府機構(gòu)改革的契機，不僅要在資源環(huán)境數(shù)據(jù)信息的共享上下功夫，在部門職能上也要加快與其他部門的對接。在審計系統(tǒng)內(nèi)，自上而下的管理要結(jié)合自下而上所反映的問題，避免“一刀切”造成的政策落實難和效率低下問題，以保持基層審計機關(guān)與上級主管部門的整體協(xié)同性；在審計系統(tǒng)外，加強審計機關(guān)與其他各類行政部門、監(jiān)督部門和司法部門的溝通，以建立的共享信息平臺為中心，在實現(xiàn)信息共享的基礎(chǔ)上，為審計工作的順利開展提供實時的、符合程序的職能輔助，及時將信息宣傳、上報、移送有關(guān)部門，形成長效聯(lián)動的污染防治和責任預(yù)警機制，互通互補，為審計機關(guān)所提出的整改建議的切實可行性提供外部支撐，不斷完善審計制度。

我國現(xiàn)階段審計機關(guān)中的工作人員，尤其是一線的業(yè)務(wù)人員，其專業(yè)結(jié)構(gòu)普遍具有單一性，缺乏環(huán)境工程等專業(yè)知識，即使機關(guān)內(nèi)定期的業(yè)務(wù)輪崗也不能對這一短板進行有效的彌補。因此，各級審計機關(guān)一方面要堅持將人才“引進來”，在歷年應(yīng)考公職的人員中考慮綜合素質(zhì)，優(yōu)選具有環(huán)境工程、財務(wù)審計等背景的人才。另外還可以從外部聘請或公開選拔社會專業(yè)機構(gòu)的專家，尋求當?shù)卣趯I(yè)人才引進的政策支持以滿足短期內(nèi)的審計業(yè)務(wù)對人力資源的迫切需要；另一方面，審計機關(guān)還要堅持“走出去”，加強同級審計機關(guān)之間的經(jīng)驗學習，掌握與環(huán)境管理相關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)驗以及必備的技術(shù)手段，參考其他地區(qū)環(huán)境審計工作的做法，結(jié)合本地區(qū)具體情況進行自我總結(jié)，通過參加審計機關(guān)組織的學術(shù)經(jīng)驗交流會、與自然資源領(lǐng)域以及信息技術(shù)等方面相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓班，切實提高審計人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)，以解決審計機關(guān)未來專業(yè)審計力量薄弱的問題。

國家審計的性質(zhì)決定了污染防治的難題必須要將國家審計作為攻堅克難的重要力量，依靠國家審計力量確保環(huán)境保護基本國策的落實，審計機關(guān)勢必要更加積極地加大對相關(guān)領(lǐng)域?qū)徲嬞Y源的投入，防風險、促平衡，發(fā)揮審計在資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護中的“免疫”功能，助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)。