我國違法建筑強(qiáng)制拆除存在的法律問題及對策

李代江

懷化學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖南懷化 418008

一、我國違法建筑強(qiáng)制拆除存在的法律問題

（一）法律條文分散，缺乏系統(tǒng)的法律制度

違法建筑強(qiáng)制拆除涉及主體過多，其本身又具有較高的經(jīng)濟(jì)價值，各種利益關(guān)系交錯。目前我國還沒有專門規(guī)范違法建筑處理的法律、法規(guī)，相關(guān)法律規(guī)定分散于法律法規(guī)、地方性規(guī)章，甚至城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、城市綠化等法律中，法律層面缺乏統(tǒng)一且系統(tǒng)的對違法建筑的界定與處理規(guī)定。這是我國規(guī)范違法建筑強(qiáng)制拆除法律制度必須解決的問題。

（二）實(shí)施主體太多，導(dǎo)致權(quán)力濫用，程序正義難以保障

參與社會管理的各個部門都有權(quán)對違法建筑進(jìn)行管理，有的行政機(jī)關(guān)為了提高行政效率，在違法建筑強(qiáng)制拆除過程中委托街道辦事處甚至聘請臨時人員參與管理。加之違法建筑強(qiáng)制拆除的實(shí)施程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范，使得程序正義難以得到保障，執(zhí)法簡單粗暴，導(dǎo)致權(quán)力濫用。部分行政機(jī)關(guān)甚至在出現(xiàn)暴力執(zhí)法暴力抗法引發(fā)流血事件之后，為規(guī)避行政處罰，以“臨時工作人員”開脫，更容易引起民憤，激化官民矛盾，為違法建筑強(qiáng)制拆除工作增加難度。

（三）具體措施規(guī)定模糊，執(zhí)行滯后

違法建筑強(qiáng)制拆除的相關(guān)法律規(guī)定分散，部分具體法律措施規(guī)定模糊，實(shí)踐中很難將違法建筑強(qiáng)制拆除落到實(shí)處。以強(qiáng)制拆除權(quán)為例，違法建筑缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定主體和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，該由申請法院執(zhí)行還是由作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行沒有明確；有無設(shè)立催告程序和公告程序沒有規(guī)定，二者如何銜接尚不明確，催告主體是誰、催告期限限制無從得知；被拆遷人是否被給予了申訴抗辯權(quán)以及申訴抗辯的流程等等都沒有明確而系統(tǒng)的規(guī)定。這些問題長期缺乏統(tǒng)一規(guī)范，直接導(dǎo)致違法建筑強(qiáng)制拆除的措施在執(zhí)行中難以及時得到落實(shí)。具體措施執(zhí)行滯后，違法建筑得以長期“保留”，不但影響社會和諧，也降低了政府的公信力和權(quán)威性，使普通群眾對法律規(guī)范失去了信心。若長此以往，對社會發(fā)展是極為不利的。

（四）部門協(xié)調(diào)不夠，缺乏全局性

違法建筑強(qiáng)制拆除是兼具綜合性和專業(yè)性的行為，需要各部門在執(zhí)法中明確分工，協(xié)調(diào)配合。我國違法建筑處理中，違法建筑認(rèn)定部門與城市管理部門和法院之間都缺乏必要的協(xié)調(diào)，各個權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)法中各自為政，自己職權(quán)范圍內(nèi)的違法行為都要加以規(guī)制，無法進(jìn)行有效地整合和統(tǒng)籌規(guī)劃，雖然產(chǎn)生了大量的條文制度，但是權(quán)限分散，缺乏全局性。

（五）行政監(jiān)管不當(dāng)，監(jiān)管效率低下

我國沒有統(tǒng)一、專業(yè)的行政機(jī)關(guān)監(jiān)管違法建筑強(qiáng)制拆除監(jiān)，監(jiān)管機(jī)關(guān)分散，各部門無法統(tǒng)籌安排，科學(xué)規(guī)劃，監(jiān)管效率低下。同時各監(jiān)管主體又不是處理違法建筑的專門機(jī)關(guān)，不具有專業(yè)知識，缺乏控制激勵制度、事前監(jiān)控引導(dǎo)、事中審查處理等重要內(nèi)容，無法專業(yè)化運(yùn)作。另外，有關(guān)部門處理違法建筑沒有形成常態(tài)監(jiān)管制度，往往只針對現(xiàn)有的違法建筑，沒有從違法建筑產(chǎn)生的根源進(jìn)行制度構(gòu)建，處罰措施單一，多以強(qiáng)制拆除為主，不但浪費(fèi)資源，而且不符合實(shí)質(zhì)公平和保障私權(quán)的原則。

（六）處罰方式不恰當(dāng)，未依法行政

很多時候違法建筑強(qiáng)制拆除沒有權(quán)衡利弊，考慮違法建筑建筑的實(shí)際利用價值，相關(guān)行政機(jī)關(guān)未依據(jù)具體情形因地制宜依法采取合適的處理方式，簡單劃一的做法，既不合理也不合法，未體現(xiàn)公平與效益原則。違法建筑強(qiáng)制拆除過程中還存在另一致命的問題，就是行政部門未依法行政，我國相關(guān)法律和行政法規(guī)不但規(guī)定對違法建設(shè)行為有責(zé)令停止建設(shè)、罰款、限期整改、責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)、限期拆除、強(qiáng)行拆除、沒收等集中處罰方式，同時還規(guī)定了這些處罰方式的適用條件和適用順序，但是，行政主管部門在執(zhí)法實(shí)踐中往往自行其是，缺乏依法行政的作風(fēng)。

二、我國違法建筑強(qiáng)制拆除存在法律問題的對策

（一）統(tǒng)一立法，完善相關(guān)法律體系

“從來沒有哪個制度否認(rèn)過政府的征用權(quán)，重要的是征用的法律限制”，解決我國違法建筑強(qiáng)制拆除法律條文分散，缺乏系統(tǒng)性的法律問題，首先要使房屋強(qiáng)拆有法可依。我國應(yīng)當(dāng)整合各類與房屋拆遷相關(guān)的法律法規(guī)、地方性規(guī)章、條例，盡快制定《強(qiáng)制拆遷法》并出臺有關(guān)房屋強(qiáng)拆的司法解釋，通過統(tǒng)一立法，糾正法律法規(guī)交叉，填補(bǔ)法律法規(guī)漏洞，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工合作、職責(zé)明確、執(zhí)法有力的管理體制，以法律的形式明確房屋強(qiáng)拆中的各類關(guān)系，明晰拆遷各方的權(quán)責(zé)利弊，制定出詳細(xì)的拆遷補(bǔ)償制度。

法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)細(xì)化，明確各級政府的職責(zé)，充分發(fā)揮政府職能，層層分工，將違法建筑治理工作落實(shí)到位。在市一級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展違法建筑強(qiáng)制拆除工作，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦依據(jù)各自的職權(quán)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的違法建筑治理工作，由同級人民代表大會或者其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督。市規(guī)劃局和市建設(shè)局在對相關(guān)行政管理部門違法建筑強(qiáng)制拆除工作進(jìn)行考查的同時統(tǒng)一協(xié)調(diào)其余相關(guān)行政管理部門按照各級的職責(zé)配合本行政區(qū)域內(nèi)人民政府開展違法建筑強(qiáng)拆工作。

另外，立法必須加大對違建者的處罰力度，“重罰之下，必有懼者”，借鑒香港的治理經(jīng)驗(yàn)，提高行政處罰數(shù)額，必要時甚至處以刑事處罰，使違建者敬畏法律，無利可圖，從根源上遏制違法建筑的產(chǎn)生。違法建筑強(qiáng)制拆除的相關(guān)法律條例必須明確具體，完整而細(xì)致的表述利于提高公民的法律意識，得到公民的普遍認(rèn)同，提高操作性。同時，簡化執(zhí)法程序，縮短違法建筑強(qiáng)制拆除的周期，使違法建筑的整治及時到位，立竿見影，真正做到“有法必依”。

（二）規(guī)范違法建筑強(qiáng)制拆除程序

違法建筑強(qiáng)制拆除過程中暴力事件的發(fā)生引發(fā)我們的深思，同時也是違法建筑強(qiáng)制拆除程序不夠規(guī)范的映射，而規(guī)范合法的拆遷程序，是違法建筑強(qiáng)制拆除順利進(jìn)行的前提和保障。

對于拆遷程序的完善，我們可以很好地借鑒美國與德國的房屋征收拆遷制度，建立從違法建筑認(rèn)定到公告限期拆除再到申請有關(guān)機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除的統(tǒng)一實(shí)施程序，在立法中明確規(guī)定房屋拆遷程序，在事前通知被拆遷人的基礎(chǔ)上，允許被拆遷人按照市場規(guī)則與開發(fā)商自由協(xié)商補(bǔ)償價格，對房屋評估在保證公平合理的基礎(chǔ)上充分保障被拆遷人的最大利益，在自由協(xié)商后由政府牽頭舉行聽證會就征收情況進(jìn)行說明論證，之后公示拆遷方案并征求社會和被拆遷人的意見，如果被拆遷人對于具體程序或者其他具體事項(xiàng)存有異議，可向法院提起行政訴訟，此時法院需在政企分開的基礎(chǔ)上作出獨(dú)立而公正的審判，在保證維護(hù)公共利益、促進(jìn)城市建設(shè)的同時，使行政復(fù)議、行政訴訟真正成為維護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的有力手段。合法的拆遷程序既有利于行政效率的提高，又有利于程序正義的實(shí)現(xiàn)，既是對潛在被拆遷人的合法權(quán)益的保護(hù)，又是對政府拆遷工作的有效監(jiān)督，對于化解強(qiáng)拆矛盾，預(yù)防惡性拆遷事件具有重要的意義。

（三）各部門協(xié)調(diào)配合，綜合整治

違法建筑強(qiáng)制拆除是一項(xiàng)艱難的任務(wù)，要求各部門互相協(xié)調(diào)，共同配合，需要正確處理好綜合管理與分工負(fù)責(zé)的關(guān)系。各地政府應(yīng)充分發(fā)揮市場調(diào)控與政府指導(dǎo)的職能，運(yùn)用多種行政方式對違法建筑進(jìn)行管理。借鑒香港的聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮相關(guān)部門的作用，一旦有違法建筑需要強(qiáng)制拆除，牽頭部門在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，各相關(guān)部門采取相應(yīng)的行動予以配合。當(dāng)限期清拆令期限屆滿時，規(guī)劃局與建設(shè)局跟進(jìn)，向法院提出申請，同時向有關(guān)業(yè)主發(fā)最后通知。業(yè)主收到最后通知后，應(yīng)短期在內(nèi)安排完成清拆，否則由受理法院頒布允許強(qiáng)拆違法建筑的命令。執(zhí)法者本身不對違建者直接處罰，違建者的行為是否違法以及如何處罰均由法庭審理判決并執(zhí)行，既可以有效避免執(zhí)法者直接處罰帶來的弊端，也能夠減輕執(zhí)法者承受的社會壓力，同時還保證了公正合理。

（四）完善違法建筑強(qiáng)制拆除監(jiān)管體制

建立違法建筑強(qiáng)制拆除專門監(jiān)管體制，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門對違法建筑統(tǒng)一監(jiān)管。違法建筑破壞城鄉(xiāng)規(guī)劃，而城鄉(xiāng)規(guī)劃部門是我國目前處理違法建筑行政執(zhí)法的主要部門，其主要職責(zé)恰好是保障規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)行為符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，由它來開展監(jiān)管工作，符合現(xiàn)實(shí)情況，便于操作。

制定違法建筑監(jiān)管工作計(jì)劃，建立聯(lián)動機(jī)制，科學(xué)規(guī)劃，各部門協(xié)調(diào)配合。違法建筑強(qiáng)制拆除不但需要城鄉(xiāng)規(guī)劃部門與外部機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，部門內(nèi)部科室同樣需要協(xié)調(diào)配合。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門制定監(jiān)管工作計(jì)劃時應(yīng)全面考慮，涉及到其他部門的管轄問題，應(yīng)充分征詢其他部門的意見，在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)不是自己處理范圍內(nèi)的違法建筑，應(yīng)通報(bào)移送有監(jiān)管權(quán)限的處理部門。規(guī)劃部門與其他部門建立磋商制度，互相配合，優(yōu)勢互補(bǔ)，建立專門、綜合、動態(tài)的違建強(qiáng)拆監(jiān)管制度，以更好地完成違法建筑強(qiáng)制拆除工作。

（五）規(guī)范違法建筑強(qiáng)制拆除行政處罰制度

“拆除違法建筑一律不予補(bǔ)償”的規(guī)定過于絕對，不利于處理違法建筑強(qiáng)制拆除存在的問題。在違法建筑處理過程中，應(yīng)堅(jiān)持保障人權(quán)、保護(hù)社會資源和節(jié)約成本的理念，區(qū)分違法建筑的具體情況，在處罰程序中區(qū)別對待。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中應(yīng)根據(jù)違法建筑的危害情況、種類、所處位置、行為目的等因素，進(jìn)行詳細(xì)深入的考量，作出科學(xué)合理的處理。對于嚴(yán)重危害公共安全的違法建筑，應(yīng)責(zé)令立即停工、限期拆除，但亦應(yīng)當(dāng)適當(dāng)補(bǔ)償；對于尚未嚴(yán)重危害社會公共利益的違法建筑，從公平角度考慮，應(yīng)給予一定期限補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)，要仔細(xì)考量，權(quán)衡利弊，經(jīng)調(diào)查決定采取何種處罰方式，以節(jié)約社會資源，維護(hù)社會公共利益。

行政相對人可通過行政復(fù)議、行政訴訟在行政處罰中維護(hù)自己的合法權(quán)益，但依法律規(guī)定，復(fù)議、訴訟期間不停止行政處罰的執(zhí)行。違法建筑建造人確無居所的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)在違法建筑強(qiáng)拆之前為其安排臨時住處以滿足基本生活需求。

違法建筑強(qiáng)制拆除中存在的法律問題，嚴(yán)重阻礙著違法建筑強(qiáng)制拆除的順利進(jìn)行，破壞社會秩序，嚴(yán)重威脅著社會公共利益，妨礙了大多數(shù)人的正常工作和生活，只有建立完善的法律體系、規(guī)范違法建筑強(qiáng)制拆除程序、完善違法建筑強(qiáng)制拆除監(jiān)管體制、協(xié)調(diào)各部門工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范違法建筑強(qiáng)制拆除行政處罰制度，才能更好地完成違法建筑強(qiáng)拆工作，推進(jìn)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)法治和諧社會的構(gòu)建。

違法建筑的存在嚴(yán)重影響市容市貌，制約著現(xiàn)代城市的發(fā)展。按照目前的違法建筑界定標(biāo)準(zhǔn)，違法建筑涉及面廣種類繁多，違法建筑強(qiáng)制拆除律制度的完善是我國現(xiàn)在以及未來的一項(xiàng)重要而持久的工作。由于本人知識水平的限制和相關(guān)社會實(shí)踐的缺乏，本文只是在研讀專業(yè)學(xué)術(shù)文章和借鑒眾學(xué)者觀點(diǎn)并結(jié)合我國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，提出了解決違法建筑強(qiáng)拆過程中存在的法律問題較為粗淺的見解，缺乏創(chuàng)新性，其中還有很多細(xì)節(jié)問題值得進(jìn)一步探討?！敖?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，法律具有滯后性，隨著我國城市化的不斷進(jìn)步，違法建筑的治理還會有情況新問題產(chǎn)生，對于違法建筑強(qiáng)拆中存在的法律問題以及解決對策仍待不斷繼續(xù)深入研究。