水利工程建設管理模式創(chuàng)新與政府職能轉變

(水利部建設管理與質量安全中心，北京 100038)

中國特色社會主義建設進入新時代，要求水利工程建設管理模式創(chuàng)新和政府職能轉變。水利工程建設管理涉及政府、水利工程、市場主體之間的關系，建設管理模式關系到水利工程建設的成敗。在新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求下，隨著水利投資多元化、水利工程規(guī)模的中小化、建設管理的基層化，現(xiàn)有的以政府投資為主體地位的水利工程項目法人責任制的建設管理模式表現(xiàn)出很大的局現(xiàn)性和不適應性。水利工程建設管理模式必須創(chuàng)新，相應的政府職能必須轉變。

1 水利工程建設管理模式和政府職能轉變的發(fā)展歷程

1.1 建設管理模式的三次轉變

改革開放以來，伴隨著中國經濟體制改革，水利工程建設管理模式經歷了三次轉變。在1984年中共中央《關于經濟體制改革的決定》的指引下，同時受到使用世界銀行貸款的云南魯布革水電站采用國際招標選擇施工單位的影響，國內水利水電工程逐步改變過去的指揮部的建設管理模式，確定了水利工程項目管理的建設管理模式，明確了政府、水利工程項目的關系，試行通過招標選擇施工單位承建工程。在1993年中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的指引下，確定了水利工程項目法人責任制的建設管理模式，明確了政府、水利工程項目法人、水利工程項目、市場主體之間的關系，引入了建設監(jiān)理制度，推進了招標投標制度。在2003年中共中央《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的指引下，在水利工程項目法人責任制的建設管理模式基礎上，實行了政府投資為主體地位的水利工程項目法人的審批制度，進一步明確了中央政府、地方政府、水利工程項目法人、水利工程項目、市場主體之間的關系，《招標投標法》的頒布實施，建立了水利建設市場準入制度，進一步完善了水利工程項目法人責任制的建設管理模式。

1.2 政府職能的三次轉變

轉變之前的指揮部模式是中國計劃經濟體制下各行各業(yè)普遍采用的一種模式，該模式的最大特點是政府是工程項目的直接實施者，是高度指令性、行政化的管理體制，最大缺點是“權、責、利”不清、“政、事、企”不分，導致水利工程進度、投資、質量不能滿足設計要求，投資效益不能及時發(fā)揮，與社會主義市場經濟發(fā)展要求不相適應。政府職能的第一次轉變，確定了水利工程項目管理的建設管理模式，明確了政府的職責，要求以項目管理為核心，水利工程進度、質量、投資都有了明確的目標要求，第一次將施工單位作為獨立的市場主體看待，引進競爭機制，讓政府通過招標選擇水利工程的施工單位，倒逼施工單位進行改革，樹立市場意識，水利建設市場開始建立。

政府職能的第二次轉變，確定了水利工程項目法人責任制的建設管理模式，明確了政府與水利工程項目的關系，政府不再是工程項目的直接實施者，而是由政府組建項目法人，由項目法人獨立承擔民事責任，同施工單位一樣履行市場主體義務，這次轉變引進了建設監(jiān)理制度并把監(jiān)理單位作為市場主體，讓監(jiān)理單位承擔一些過去由政府承擔的具體職責，明確了政府、水利工程項目法人、水利工程項目、市場主體之間的關系，水利建設市場開始逐步完善。

政府職能的第三次轉變，實行了以政府投資為主體地位的水利工程項目法人的審批制度，明確了中央政府和地方政府組建項目法人的職責，國家以法律形式確立了招標投標制度，使市場準入制度更加完善，中央政府、地方政府、水利工程項目法人、水利工程項目、市場主體之間的關系更加明確，職責更加清晰。

三次模式轉變，三次政府職能轉變，表明政府、市場主體按照社會主義市場經濟發(fā)展要求不斷調整和變化其在水利工程建設管理中的地位和作用。從三次政府職能轉變的路徑來看，政府從水利工程的直接實施者轉變到水利工程項目的組織管理者再轉變到水利工程項目的監(jiān)督管理者，再轉變到培育市場主體、制定市場規(guī)則、強化市場監(jiān)管的角色。按照社會主義市場經濟發(fā)展和“政、事、企”分開的要求，市場主體從無到有，從小到大，從弱到強，從20世紀80年代的只有施工單位這單一的市場主體，到20世紀90年代的建設監(jiān)理單位的創(chuàng)立，再到現(xiàn)在的設計單位進入市場成為獨立的市場主體，以及招標代理、造價咨詢等中介機構的發(fā)展，使得水利建設市場主體更加健全、水利建設市場體系更加完善。

綜上所述，建設管理模式和政府職能關系是密不可分，相互聯(lián)系的。建設管理模式的轉變需要政府職能轉變，建設管理模式的完善需要政府職能的完善。

2 新時代對水利工程建設管理模式和政府職能轉變的總體要求

黨的十九大提出建設現(xiàn)代化經濟體系,加強水利等九大領域基礎設施網絡建設，同時提出，深化供給側結構性改革，深化投融資體制改革。水利工程是公共產品，屬于國家公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點領域，建設管理模式涉及到投資體制、政府職能和當前水利工程建設特點，模式創(chuàng)新必須考慮這些因素。

2.1 投融資體制改革的要求

黨的十九大提出深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵作用，《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“深化投資體制改革, 確定企業(yè)投資主體地位”，2014年3月習近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針(兩手指政府和市場)，2014年11月國務院發(fā)布的《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出“培育水利工程多元化投資主體。支持農民合作社、家庭農場、專業(yè)大戶、農業(yè)企業(yè)等新型經營主體投資建設農田水利和水土保持設施。允許財政補助形成的小型農田水利和水土保持資產由農業(yè)用水合作組織持有和管護。鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節(jié)水供水重大水利工程建設運營。社會資本愿意投入的重大水利工程，要積極鼓勵社會資本投資建設”。水利部也在抓緊研究出臺鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設的政策措施，將適時向社會推出鼓勵社會資本參與的水利工程項目名單。

水利投資的多元化尤其是社會資本的參與，對現(xiàn)在的以政府投資為主體地位的水利工程項目法人責任制的建設管理模式提出了挑戰(zhàn)，同時也對水行政主管部門的職能轉變提出了新的要求。

2.2 當前水利工程建設特點對建設管理模式轉變的要求

近年來，水利部門按照“以人為本、服務民生、統(tǒng)籌發(fā)展”的原則，積極爭取政府投資，資金使用方向上既考慮重大水利工程建設需要，又考慮服務民生的中小水利工程，水利工程建設特點表現(xiàn)出新的特點：?項目種類多。既有大江大河大湖綜合治理的重大水利工程，又有農村飲水安全、中小病險水庫除險加固、中小河流治理、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、山洪災害治理非工程措施等大量點多面廣線長的中小項目；?實施靠基層、管理難度大。現(xiàn)在80%的資金、90%的項目由縣一級地方政府組織實施，基層單位人才缺乏，技術力量薄弱，制度不健全，管理不規(guī)范。

當前水利工程建設管理模式是以政府投資為主體地位的項目法人責任制的模式。該傳統(tǒng)模式與新時代要求已經表現(xiàn)出很大的局限性和不適應性。

?該傳統(tǒng)模式的項目法人的組建，門檻高，要求多。在基層受到編制、專業(yè)限制的影響，由政府負責組建的項目法人多由行政人員兼職，造成政府與項目法人職責不清；

?一個水利工程項目組建一個項目法人，造成人力資源浪費、管理成本增加，不利于水利工程建設管理專業(yè)化發(fā)展；

?政府監(jiān)管鏈條長，易發(fā)腐敗現(xiàn)象。按照現(xiàn)行法規(guī)的要求，水行政主管部門對水利工程項目的監(jiān)管分為四級，分別是水利部、省級、市級和縣級水利部門，監(jiān)管鏈條長，監(jiān)管難度大，容易造成監(jiān)管漏洞，近年來已出現(xiàn)多起基層水利部門腐敗現(xiàn)象；

?與水利投資的多元化要求不相適應。項目法人責任制的本質是要求水利工程項目是獨立法人，具有獨立承擔民事責任的能力，這是針對以政府投資為主的工程項目，以明確政府和項目法人的職責。社會資本的所有者本身具有獨立法人資格，參與的水利工程項目沒有必要再組建獨立的項目法人，可以直接承擔相應的建設管理職責；

?傳統(tǒng)模式要求施工單位與設計單位不能同體，與現(xiàn)在的國企改革發(fā)展方向和國際通行的工程項目設計、施工總承包模式不相適應；

?中央政府和地方政府事權劃分不清。當前水利工程項目法人的組建、審批的權限是明確的，但在工程建設的質量、安全等具體事務方面，中央政府和地方政府的事權責不明確；在相關的市場準入方面，中央政府和地方政府都有立法權，導致水利建設市場的行政區(qū)劃分割，不利于市場主體的競爭，影響甚至破壞了市場秩序。

2.3 政府職能轉變的要求

黨的十九大提出，轉變政府職能，深化減政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式?！稕Q定》提出“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式”。政府職能轉變的價值取向是公平正義，路經是依法行政、科學行政、民主行政，目標是建設法治政府和服務型政府。同時明確，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等的制定和實施，加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責。這不僅為水行政主管部門對水利工程建設管理的政府職能轉變明確了目標，也為中央水行政主管部門和地方水行政主管部門的責權劃分指明了方向。

水利工程建設管理的政府職能轉變應當符合維護水利建設市場的公平正義和維護水利工程的公共安全利益的價值取向。中央水行政主管部門(水利部)應從具體的水利工程建設管理事務中徹底解放出來，轉變?yōu)樗ㄔO市場秩序和水利工程公共安全利益的維護者，以加強宏觀調控，職能應轉變?yōu)椋?制訂全國統(tǒng)一的維護水利建設市場秩序的規(guī)則；?建立全國統(tǒng)一的水利建設市場信用體系；?制訂確保水利工程公共安全利益的技術標準。

地方水行政主管部門應盡可能減少對水利工程的參與程度，降低責任風險，為水利工程籌措資金，推進征地拆遷移民安置，維護良好的工程建設外部環(huán)境。職能應轉變?yōu)椋?根據(jù)流域或區(qū)域內滿足經濟社會發(fā)展要求的水利規(guī)劃，定期向社會提供水利工程名錄；?組建以政府投資為主體地位的水利工程的項目法人，或根據(jù)市場規(guī)則公開選擇多元化投資的水利工程的建設管理單位(項目管理機構)；?對水利工程的實施進行監(jiān)督，尤其是涉及公共安全利益的工程質量、安全的監(jiān)督；?負責監(jiān)督水利工程在建成驗收后投入使用，維護公共安全；?負責創(chuàng)造良好的建設外部環(huán)境。

3 當前的新模式需要政府職能的轉變

近年來，水利工程建設提出了代建制、設計施工總承包、政府與社會資本合作(PPP)三種新模式。各地根據(jù)水利部的總體要求,陸續(xù)開展了一系列試點工作，總體效果不理想。這和政府職能轉變沒有完全到位有一定關系。

3.1 代建制模式

代建制模式適用于中小型水利工程且技術力量薄弱、管理水平不足的基層，既適應水利非經營性政府投資項目，又符合當前水利工程建設特點。該模式開展的最大困難是代建單位(項目管理機構)得到的建管費費用低，沒有積極性，又難以承擔籌措工程建設資金、協(xié)調地方政府推進征地拆遷移民安置、維護工程建設外部環(huán)境等方面工作。

該模式要求政府職能和項目法人職責轉變，地方政府應當確保建設資金到位，落實水利工程建設征地、移民等外部條件。項目法人應該從具體的項目管理工作中脫離出來，著力做好項目前期工作，積極籌措建設資金，真正放權，讓代建單位招標選擇設計、施工、監(jiān)理等市場主體承擔工程建設，把招標節(jié)余留給代建單位。

3.2 設計施工總承包模式

設計施工總承包模式符合國際通行做法，也符合當前水利工程建設特點。該模式開展的最大困難是地方政府、項目法人擔心總承包商能否承擔建設期間的責任和風險，總承包商擔心建設資金的到位以及征地拆遷移民安置、維護工程建設外部環(huán)境等方面工作。

該模式合同關系簡單，各方責任與義務明確，可以有效控制工程質量、安全和造價，縮短建設周期，強化設計責任，提高項目整體管理水平，降低管理成本。水利部和地方政府應當大力推行此模式，水利部應當盡快出臺水利工程設計施工總承包以及防范總承包單位的管理或財務風險方面的規(guī)章制度，地方政府、項目法人應當確保建設資金到位，落實水利工程建設征地、移民等外部條件。

3.3 政府與社會資本合作(PPP)模式

政府與社會資本合作模式在中國是新生事物,當前最關注的問題是如何引導社會資本參與,如何讓社會資本有利可圖又不讓政府兜底所有風險，避免各方出現(xiàn)暴利或損失，保證社會資本利潤在合理區(qū)間，實現(xiàn)政府資本和社會資本雙贏。水利工程的政府與社會資本合作模式適用于有一定經濟效益的供水、發(fā)電等項目，該模式的關鍵是根據(jù)水利工程建設成本科學合理劃分政府資金和社會資金的比例。需要強調的是，無論政府資金和社會資金如何劃分，水利工程作為公共產品必須保證工程全部功能的發(fā)揮和公共利益的實現(xiàn)。

該模式的建設管理完全由社會資本供給者或由政府、社會資本供給者協(xié)商的第三方負責，地方政府、項目法人應當確保建設資金到位，落實水利工程建設征地、移民等外部條件。

4 意見與建議

4.1 大力推行新模式

在社會資本參與下，三種新模式必將如雨后春筍般出現(xiàn)。在今后一段時期內，雖然政府投資仍在水利工程中處于主體地位，傳統(tǒng)模式仍將發(fā)揮一定作用，但代建制模式、設計施工總承包模式的優(yōu)勢必將顯現(xiàn)，越來越多的水利工程將會應用。當前在管理能力不足的基層單位應用代建制模式、設計施工總承包模式顯得更加必要和迫切。各級政府應當積極支持,大力推行新模式。

4.2 注意防范運用新模式的風險

不能借新模式的“外殼”而選擇性運用新模式的“內涵”。如：一個水利工程建設項目選擇了一家項目管理公司實行了代建制，而這家項目管理公司轉手對項目實行設計施工總承包，這家項目管理公司實現(xiàn)了利潤最大化，卻導致建設管理鏈條拉長、責任不清，建設成本增加、風險加大。

4.3 加強對實行新模式水利工程的監(jiān)管

水利部要建立健全新模式管理的配套規(guī)章制度，地方政府要科學選擇項目實行新模式。各級政府除了為應用新模式創(chuàng)造良好的落實建設資金、推進征地移民等外部環(huán)境外，應當維護水利工程公共安全的價值取向，加強水利工程質量和安全的監(jiān)管。