農(nóng)村水利工程管理辦法和體制探討

李勁松

（渾源縣水務(wù)局，山西　渾源　037400）

0　引言

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)用地面積占全國土地面積的58%，因而需要修建大量的水利工程來保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平穩(wěn)健康發(fā)展，特別是近年來大力發(fā)展的農(nóng)村中小型水利工程已成為推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工程措施之一，而水利工程施工管理直接影響到整個項目建設(shè)的質(zhì)量與安全。

1　農(nóng)村水利工程現(xiàn)狀

1.1　管理、體制現(xiàn)狀和特點

水利工程項目大多利用天然的地上和地下水系，水域作業(yè)量多，地質(zhì)條件復(fù)雜多變，施工難度較大，建設(shè)過程中存在諸多的施工管理弊端，如施工技術(shù)落后、經(jīng)費管理不嚴(yán)、設(shè)計不合理等問題。目前，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包制責(zé)任制的實行，許多水利工程沒有得到有效的維護(hù)、管理“重建輕管”的現(xiàn)象嚴(yán)重，而且缺乏高素質(zhì)的管理人員和可靠的技術(shù)手段，使得現(xiàn)有的水利工程依然難以發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益，很難適應(yīng)農(nóng)民要求技術(shù)性的服務(wù)工作。當(dāng)前農(nóng)村水利工程管理具有如此特點：首先其為公益性工程設(shè)施，具有專屬性、壟斷性，歸國家和集體所有，仍需中央和地方政府大力扶持以及加強宏觀管控；其次，涉及電力、交通等諸多行業(yè)以及地質(zhì)、氣象等多種學(xué)科，城建土建法等相關(guān)法律法規(guī)，各種人為和自然因素帶來的不確定性，且地域間的施工管理方法差距很大；再者，基礎(chǔ)作用和地位比較大，關(guān)系著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良性發(fā)展，需要政府高度重視；最后，其擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，必須統(tǒng)一規(guī)劃，加強指導(dǎo)。

1.2　管理、體制存在的不足

圖1　農(nóng)村水利工程統(tǒng)計

農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理存在諸多的不足與弊端，首選是水利工程建設(shè)速度仍滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資金投入仍然不足。以第一次全國水利普查為例，對大型、中型和小型灌區(qū)的數(shù)量進(jìn)行了統(tǒng)計，詳見圖1。從圖中可以看到：至第一次水利普查結(jié)束，全國僅擁有456座大型灌溉渠，而中小型水利工程的數(shù)量更是遠(yuǎn)小于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，有效灌溉面積僅為0.62億hm2，占全國耕地面積的51.5%，可見，水利工程的缺口量還相當(dāng)大。其次，單個灌區(qū)投資額度偏低，改造標(biāo)準(zhǔn)不高，建設(shè)管理過程中的模式和方法陳舊，建后管護(hù)經(jīng)費落實不到位。再者，中央財政支出較大，但部分省份地方配套資金卻未能到位，影響項目順利實施。以大型灌溉水利工程為例，對1996年—2003年中央與地方配套資金進(jìn)行了統(tǒng)計，見圖2。從整體上來看，中央投資仍然占主導(dǎo)地位，地方配套資金基本達(dá)到了40%以上，但目前大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目全國平均配套資金到位率約66%，有82%的灌區(qū)配套資金不能足額到位，一定程度上影響了項目的順利實施。最后，是水價的運行機制、水費的計收機制、水利工程的管養(yǎng)機制、水利工程的運行管理經(jīng)費仍有待改善。

圖2　中央與地方配談資金情況

2　管理辦法和體制改革的探討

農(nóng)村水利工程的管理應(yīng)以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，因地制宜，充分發(fā)揮中央和地方的職能，調(diào)整和規(guī)范水管單位建設(shè)、管理、維護(hù)、經(jīng)營和發(fā)展的關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)，分類指導(dǎo)，建立符合各地方的市場經(jīng)濟(jì)、水情、政策，可持續(xù)發(fā)展的水利工程管理辦法和運行體制。

2.1　加大資金投入力度，合理分配資金流向，強化地方配套資金的監(jiān)督管理

雖然近些年來政府加大了對農(nóng)村水利工程的投入，但全國仍有50%左右的農(nóng)村耕地缺乏可靠的灌溉工程措施，因而需要加大資金投入，努力形成“政府主導(dǎo)型、政府引導(dǎo)型、社會投入型、資產(chǎn)盤活型、農(nóng)民自主型”5種資金投入形式。資金的多元化投入能夠有效增強農(nóng)村水利工程建設(shè)管理的靈活性，政府、市場和農(nóng)民三者有機結(jié)合，不僅發(fā)揮政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)性，市場的靈活性，也能充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。在此基礎(chǔ)上，還需要合理分配資金的流向，在各地區(qū)合理發(fā)展建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點對部分農(nóng)業(yè)基地產(chǎn)區(qū)的水利工程進(jìn)行建設(shè)以及配套設(shè)施的改造。同時，政府和群眾應(yīng)加強對地方政府配套資金的監(jiān)督管理，提高配套資金到位率，確保工程建設(shè)維護(hù)的順利實施。

2.2　增強對水利工程建設(shè)過程的管控，保證工程質(zhì)量

建設(shè)過程在很大程度上決定了水利工程的質(zhì)量，它涉及諸多方面的管理問題。首先是安全性管理，安全性是水利工程施工管理首要考慮的問題，制定安全的施工方案，培養(yǎng)施工、管理人員的安全意識并指派專業(yè)技術(shù)管理人員定期檢查維護(hù)施工設(shè)備。其次是質(zhì)量管理，建設(shè)過程中需要有質(zhì)量控制意識，并因時因地制定安全有效的管理辦法，對費用、設(shè)計、材料和技術(shù)等均需嚴(yán)格把關(guān)，杜絕偷工減料現(xiàn)象，及時消除質(zhì)量隱患。最后則是人員管理，水利工程的建設(shè)難度大，技術(shù)要求高，涉及多層面多領(lǐng)域多學(xué)科，因而管理人員需要具有較強的專業(yè)理論知識和技術(shù)基礎(chǔ)，同時還需要掌握相應(yīng)的法律法規(guī)。

2.3　建立新的運行維護(hù)管理機制，完善經(jīng)費保障機制

針對“重建輕管”這一普遍存在的現(xiàn)象，需要建立可靠的運行管護(hù)制度。一是要建立新的運行機制，地方政府須根據(jù)各地情況構(gòu)建科學(xué)合理的水價管理體系，盡量簡化水費征管環(huán)節(jié)，明確征收主體。二是需強化水利工程的養(yǎng)護(hù)管理，落實負(fù)責(zé)人員對地區(qū)各相關(guān)水利工程的具體責(zé)任，可采用村鎮(zhèn)集體管理、承包管理或者專業(yè)合作組織管理等形式，并提供相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)。三是完善維護(hù)經(jīng)費的保障機制，不僅要重視農(nóng)村水利工程的建設(shè)，還要注重日常的維護(hù)管理，這對工程的長久運行具有重要意義，除了依靠政府補貼、集體出資、水費落實等形式的經(jīng)費渠道，還可以建立財政補助經(jīng)費考核獎補機制，按照管護(hù)所取得的具體成果給予相應(yīng)的補助。

2.4　實行水利工程分級管理、企業(yè)化管理體制，全面推進(jìn)水管體制改革

實行水利工程分級管理，即是在中央政府統(tǒng)籌調(diào)控支配下，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，實行市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村、群眾的分級管理方式，按照“誰受益,誰負(fù)擔(dān),誰投資,誰所有”的原則，明晰工程所有權(quán)。企業(yè)化管理即是要加快與水市場相關(guān)的配套體系的建設(shè)，將供求制、價格制、競爭制運用于水利工程建設(shè)管理，以經(jīng)濟(jì)效益帶動水利工程的平穩(wěn)健康發(fā)展?？傊枰鞣矫鎰?chuàng)新思路，建立和完善相關(guān)政策法規(guī)，通過水管體制的深化改革，建立符合各市區(qū)水情、市情、市場經(jīng)濟(jì)需求的水利工程管理體制。

3　結(jié)語

農(nóng)村水利工程的建設(shè)與合理管理，關(guān)系著農(nóng)業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展，從當(dāng)前看，全國農(nóng)村水利工程現(xiàn)行的管理和體制還存在諸多弊端和不足，需要政府、市場、群眾三者的積極配合，對管理辦法和體制進(jìn)行科學(xué)合理的改革，提高相應(yīng)的管理水平，有利于保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的穩(wěn)步提高，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終推動社會經(jīng)濟(jì)的整體進(jìn)步。