朱建江：鄉(xiāng)村振興與城市發(fā)展不是“兩個陣營”

朱建江，上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所所長、研究員。曾任上海崇明縣副縣長、嘉定區(qū)副區(qū)長等職。目前主要從事城市科學(xué)、區(qū)域發(fā)展、小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村旅游、城鄉(xiāng)一體化、人口老齡化和宏觀經(jīng)濟(jì)研究

從國內(nèi)外現(xiàn)代化進(jìn)程的基本經(jīng)驗來看，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化初期，工業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展吸納了鄉(xiāng)村中的大量資源，造成了鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)衰退、人口流失、農(nóng)地荒蕪、房屋空置、傳統(tǒng)文化消失等一系列問題。這種現(xiàn)象，在西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中屬于普遍現(xiàn)象。

然而，隨著工業(yè)和城市過度集約發(fā)展，又引發(fā)了嚴(yán)重的城市病。到了城鎮(zhèn)化的中后期，西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)城市擴散和鄉(xiāng)村復(fù)興運動。有識之士同情衰退中的鄉(xiāng)村，倡議實施聲勢浩大的鄉(xiāng)村保護(hù)運動，積極健全鄉(xiāng)村復(fù)興組織構(gòu)架，著力實施鄉(xiāng)村振興政策，并賦予鄉(xiāng)村更多的發(fā)展權(quán)等。

在英國，20世紀(jì)初基于民眾對鄉(xiāng)村休憩和生態(tài)的需求，議會通過了《國家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》《野生生物和鄉(xiāng)村法》《鄉(xiāng)村道路和通行權(quán)利法》等一系列涉及鄉(xiāng)村自然、安全、文化價值的法律，促進(jìn)鄉(xiāng)村非經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品的價值補償。

韓國于20世紀(jì)70年代發(fā)起了“新村運動”，至今政府累計投入2.8萬億韓元。目前，韓國農(nóng)村基本實現(xiàn)了機械化、電氣化、交通網(wǎng)格化，教育醫(yī)療也實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)居民收入比始終保持在相對合理區(qū)間。

由此可見，城市與鄉(xiāng)村絕非“兩個陣營”，更不是非此即彼的關(guān)系。拋棄二元對立的思維來看待城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展，就更能理解鄉(xiāng)村振興的意義，也有助于落實《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（簡稱“上海2035”規(guī)劃）有關(guān)安排。

關(guān)系到公眾獲得感、幸福感及城鄉(xiāng)融合發(fā)展

黨的十九大報告和前年年底召開的中央農(nóng)村工作會議，明確了我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和振興之路。一時之間，“鄉(xiāng)村振興”成為一個熱詞。

一般認(rèn)為，鄉(xiāng)村具有多元價值，維系著國家和社會的安全秩序和重大利益。這些價值包括谷物、肉類、蔬菜、水果、木材等農(nóng)林產(chǎn)品，土水田林湖草等自然環(huán)境，村落布局、鄉(xiāng)村建筑、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等文化資源以及廣闊的國土空間?？闪钊诉z憾的是，在社會經(jīng)濟(jì)計量體系中，除了小部分農(nóng)林產(chǎn)品和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品可以實現(xiàn)價格衡量外，鄉(xiāng)村中的大部分價值，包括自然價值、安全價值和文化價值，在被人們無償使用的同時卻往往遭到忽視。由此，就提出了一個對鄉(xiāng)村價值再發(fā)現(xiàn)的課題。

站在全國角度來看，鄉(xiāng)村振興關(guān)乎糧食安全、生態(tài)安全、國土安全和文化傳承，是全黨工作的重中之重，是新時代中國特色社會主義做好“三農(nóng)”工作的總抓手。可以說，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的必然要求，是實現(xiàn)共同富裕的必然要求。沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有國家現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富，決定著億萬農(nóng)民的獲得感和幸福感，決定著全面小康社會的成色和社會主義現(xiàn)代化的質(zhì)量。

站在上海全域角度來看，日前正式發(fā)布的“上海2035”規(guī)劃與鄉(xiāng)村也是密切相關(guān)的：

第一，“上海2035”規(guī)劃制定2500萬常住人口目標(biāo)。截至2015年年底，上海有2415.37萬常住人口，其中三分之一左右常住在1593個行政村之中。

第二，“上海2035”規(guī)劃3200平方公里建設(shè)用地。從目前實際情況看，大約有700平方公里至800平方公里由1593個行政村占用，包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地和其他建設(shè)用地。

第三，“上海2035”規(guī)劃中明確，到2035年確保市域生態(tài)用地（含綠地廣場用地）占市域陸域面積比例達(dá)60%以上、森林覆蓋達(dá)23%左右、河湖水面率達(dá)10.5%左右。這些指標(biāo)的實現(xiàn)需要依托1593個行政村才能實現(xiàn)。

此外，上海2000多萬常住人口的綠葉蔬菜，一半以上也得依靠上海市域內(nèi)鄉(xiāng)村供應(yīng)；上?，F(xiàn)有的傳統(tǒng)江南文化、紅色革命文化和海派文化，許多也植根于上海的鄉(xiāng)村。

因此，鄉(xiāng)村振興直接關(guān)系到上海建設(shè)卓越全球城市與具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的成色和質(zhì)量，關(guān)系到公眾的獲得感和幸福感，關(guān)系到近三分之二市域的美麗和魅力，關(guān)系到上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展能否率先實現(xiàn)。

增強中小城鎮(zhèn)對周邊鄉(xiāng)村的吸引力、帶動力

我國國土廣闊，資源稟賦差異較大，農(nóng)村有就近轉(zhuǎn)移的習(xí)慣。在地級及以下城鎮(zhèn)區(qū)域，有熟悉的人和熟悉的環(huán)境，又離故鄉(xiāng)近，可以?；丶铱纯矗阌谡疹櫦抑欣先?、孩子、耕地乃至祖宅等。調(diào)查顯示，2015年，全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有5.26%流入直轄市、13.73%流入省會城市、21.33%流入地級市、59.41%流入縣級市及縣級以下小城鎮(zhèn)。

事實上，我國城鎮(zhèn)發(fā)展總體上可分為兩大類：一類是參加國際競爭的超大、特大、大城市的發(fā)展，另一類是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。后一類的城鎮(zhèn)與振興中的鄉(xiāng)村構(gòu)成發(fā)展共同體。正確把握我國城鎮(zhèn)發(fā)展中的這個重要特征，才能真正把握城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律。

數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年末，我國有鄉(xiāng)鎮(zhèn)31925個、農(nóng)村集鎮(zhèn)近5萬個。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)與現(xiàn)有的596450個建制村及317萬個自然村有著經(jīng)濟(jì)社會的天然聯(lián)系。同時，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的實踐證明，鄉(xiāng)村的工業(yè)生產(chǎn)功能和商品交易功能可以集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，以促進(jìn)鎮(zhèn)村在產(chǎn)業(yè)和就業(yè)方面的優(yōu)化組合。就此而言，有必要加強建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)和非建制集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和居住功能配套。其中，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)可作為特色小鎮(zhèn)來創(chuàng)建，剩余的可作為區(qū)域功能中心來建設(shè)。這里面，重要的是增加這些小城鎮(zhèn)的二三產(chǎn)業(yè)功能。

就上海的城鎮(zhèn)發(fā)展來看，“上海2035”規(guī)劃要求將嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯5個新城培育成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合節(jié)點中等城市。5個新城現(xiàn)有常住人口規(guī)模約228萬人，規(guī)劃增加至385萬人。其中，松江新城為110萬人，奉賢新城75萬人，嘉定新城為70萬人，青浦新城65萬人，南匯新城65萬人?！吧虾?035”規(guī)劃同時明確，這5個新城按照大城市的標(biāo)準(zhǔn)強化綜合服務(wù)功能。

到2015年年底，上海還有107個建制鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)、94個非建制鎮(zhèn)?！吧虾?035”規(guī)劃將這些鎮(zhèn)予以分類：核心鎮(zhèn)，包括金山衛(wèi)鎮(zhèn)、山陽鎮(zhèn)和崇明城橋鎮(zhèn)，明確這3個鎮(zhèn)按不低于中等城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置；中心鎮(zhèn)，包括位于發(fā)展廊道和中心城周邊的羅店、安亭、朱家角、佘山、楓涇、朱涇、亭林、海灣、惠南、祝橋、長興、南翔、江橋、九亭、浦江等21個鎮(zhèn)，并明確這些中心鎮(zhèn)按照中等城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置；剩下的83個建制鎮(zhèn)，加上94個非建制鎮(zhèn)，合計共177個鎮(zhèn)，被統(tǒng)稱為一般鎮(zhèn)，明確按小城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)施建設(shè)和服務(wù)配置。

“上海2035”規(guī)劃強調(diào)，要突出上述三類鎮(zhèn)統(tǒng)籌鎮(zhèn)區(qū)、集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的作用。為此，需進(jìn)一步明確上述三類鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)（含集鎮(zhèn)區(qū)）的建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)模和住房建設(shè)規(guī)模及其管理權(quán)限和責(zé)任，增強這些鎮(zhèn)在就業(yè)、服務(wù)等方面對周邊鄉(xiāng)村的吸引力和帶動力。

按照“上海2035”規(guī)劃，鄉(xiāng)村地區(qū)是未來上海大都市空間和國際化大都市功能體系的重要組成部分。應(yīng)加強村莊發(fā)展的分類引導(dǎo)，改善人居環(huán)境，保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌和自然生態(tài)格局，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。應(yīng)重點保護(hù)40個以上具有歷史文化底蘊和風(fēng)貌特色的村莊，保留在資源、環(huán)境、規(guī)模、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、歷史、文化等方面綜合評價較高的村莊，有序遷并環(huán)境差、規(guī)模小、分布散的村莊。應(yīng)加強鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)管理，以節(jié)約集約用地為導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)民到城鎮(zhèn)生活居住。

就上海郊區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)而言，還需編制上海鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，包括區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)民集中居住規(guī)劃、農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。要對上海郊區(qū)農(nóng)村的集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)登記頒證，推進(jìn)保留保護(hù)村的村莊更新和村宅更新、撤并村的集中居住，加強基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理，等等。

開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，完善宜居宜業(yè)宜游功能

預(yù)計到2050年，我國在鄉(xiāng)村（村一級）生活居住的常住人口還有3億人左右，且其居住的國土面積差不多要占到80%。無論從疆土安全、生態(tài)安全還是從糧食安全和傳統(tǒng)文化保護(hù)來看，鄉(xiāng)村振興的重要性一點也不應(yīng)被低估。

近幾年來，在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的情況下，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)找到了有效途徑和平臺，即各地鄉(xiāng)村正在蓬勃開展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。需要說明的是，美麗鄉(xiāng)村不僅是指環(huán)境建設(shè)，而且包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和政治建設(shè)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，宜居是基本的、普遍的，在此基礎(chǔ)上有必要考慮宜業(yè)和宜游功能。

1.編制美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。以建制村為單位編制村莊建設(shè)規(guī)劃，明確進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)的撤并村和保留保護(hù)的自然村。在村莊建設(shè)規(guī)劃中，明確撤并村的時間安排、保留保護(hù)自然村的村宅建設(shè)布局、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施以及村域內(nèi)各類產(chǎn)業(yè)的布局等。

2.推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證。在守住農(nóng)村土地集體所有制的前提下，進(jìn)一步推動完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證。這是深化農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)工作，且工作量很大，在實踐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中務(wù)必先行完成。否則，它將影響農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.推進(jìn)村莊更新和村宅更新。村莊是傳統(tǒng)文化的根，要力求有機更新，保留村莊的自然格局、古宅古樹和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等，避免大拆大建。在此基礎(chǔ)上，按照村莊建設(shè)導(dǎo)則，推進(jìn)各類設(shè)施更新，包括村宅更新。

4.加強基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境設(shè)施建設(shè)。按照走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路和綠色發(fā)展之路原則，特別需要解決農(nóng)村生產(chǎn)生活污水的集中處理和生活垃圾的集中收運。有條件的鄉(xiāng)村還應(yīng)努力提高自來水普及率、燃?xì)馄占奥屎偷缆蜂佋O(shè)率，完善公共交通配套，加強公共廁所建設(shè)和家庭衛(wèi)生廁所改造，加強互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

5.推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)。按照國家十三五規(guī)劃中的基本公共服務(wù)均等化配置清單，各地在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中應(yīng)依據(jù)實際情況，制訂村莊公共服務(wù)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)，明確必配和選配的內(nèi)容。同時，著力推進(jìn)教科文衛(wèi)體養(yǎng)老等公共服務(wù)內(nèi)容建設(shè)。有條件的地區(qū)可先行探索推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化建設(shè)。

6.推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，要大力推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐來看，與農(nóng)村資源稟賦和交通、信息技術(shù)條件契合的產(chǎn)業(yè)形態(tài)主要有三類：一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，包括種養(yǎng)殖業(yè)；二是鄉(xiāng)村旅游業(yè)，包括休閑農(nóng)業(yè)旅游、農(nóng)家樂旅游、民俗文化游、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游和鄉(xiāng)村度假游；三是農(nóng)村電商，包括淘寶鎮(zhèn)、淘寶村等。另一方面，按照走共同富裕之路要求，要推進(jìn)完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革、堅持推動集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大?？蓪⑥r(nóng)村集體資產(chǎn)按農(nóng)齡等因素界定到村民頭上，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行農(nóng)村股份合作制改造。

7.推進(jìn)農(nóng)村貧困人口脫貧。東部地區(qū)要加強對經(jīng)濟(jì)薄弱村和生活困難人員的綜合幫扶；對中西部貧困地區(qū)和貧困人口，則要集中全國力量精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

8.加強鄉(xiāng)村治理。黨的十九大報告強調(diào)“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，要求培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，尤其要注重弘揚和踐行社會主義核心價值觀，重視優(yōu)良家風(fēng)家訓(xùn)的傳承，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，開展鄉(xiāng)村普法教育。同時，鼓勵有志于鄉(xiāng)村振興的外出務(wù)工者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，歡迎外出工作的退休公務(wù)員、專家、軍人、企業(yè)家回村參與鄉(xiāng)村治理。此外，要進(jìn)一步鞏固和加強村支部和村委會建設(shè)，充分發(fā)揮村干部在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。