聚焦幼兒教育（二）

郭曉霞

代表和專家呼吁：加快學(xué)前教育立法，根治幼兒園亂象

對于幼兒園安全問題，技術(shù)可以帶來什么幫助？

幼兒園虐童事件頻發(fā)：早期教育管理漏洞如何補上？

代表和專家呼吁：加快學(xué)前教育立法，根治幼兒園亂象

于 瀟 單 鴿

1989年頒布的《幼兒園管理條例》僅對公辦幼兒園的管理作出了規(guī)定，且大多是指導(dǎo)性條款，缺乏強制力，對違反其規(guī)定的救濟措施也并未提及，因而難以適應(yīng)學(xué)前教育的新形勢。鑒于學(xué)前教育立法的滯后已帶來消極影響，加快學(xué)前教育立法進程迫在眉睫。

近年來，幼兒園虐童話題常被推向輿論關(guān)注的焦點。發(fā)生在北京、上海、河北等地的虐童事件，屢屢刺痛著民眾的神經(jīng)?！坝變簣@是否安全”的追問，一時間成了全民話題。

門檻過高，導(dǎo)致大量未審批的幼兒園存在

根據(jù)2016年《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》實施情況統(tǒng)計監(jiān)測報告數(shù)據(jù)顯示，2016年全國共有學(xué)前教育在校生4413.9萬人，學(xué)前三年毛入園率為77.4%。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅2011年到2016年五年間，全國幼兒園里就多出了990萬個孩子?！昂⒆釉絹碓蕉?，幼兒園的數(shù)量卻沒有變化，剛需與現(xiàn)實碰撞的背后，顯現(xiàn)的是教育資源的嚴重不足?！苯逃龑W(xué)者熊丙奇說。

有數(shù)據(jù)顯示，全國目前共有民辦幼兒園15.42萬所，在園兒童2437.66萬人。民辦幼兒園可以說撐起了學(xué)前教育的“半壁江山”?！吧鐣α哭k園在一定程度上緩解了學(xué)前教育事業(yè)政府投入不足的矛盾。”中國教育學(xué)會副會長周洪宇接受記者采訪時表示，民辦教育的發(fā)展豐富了教育服務(wù)供給，但民辦幼兒園前行的道路走得并不順暢。周洪宇說，國家對民辦幼兒園的辦園條件、教師資質(zhì)、登記注冊、辦園質(zhì)量、視導(dǎo)評估等尚缺乏有效管理與規(guī)范。

北京市朝陽區(qū)社會力量辦學(xué)管理所是朝陽區(qū)教委直屬事業(yè)單位，負責(zé)區(qū)域內(nèi)民辦學(xué)校的日常管理工作，以及民辦學(xué)校黨建、工會等工作。在其官方網(wǎng)站，記者找到了《朝陽區(qū)關(guān)于舉辦小規(guī)模幼兒園的審批標準》。根據(jù)規(guī)定，辦園規(guī)模在4個班以下、收托幼兒40名至100名的小規(guī)模幼兒園，除需要舉辦者具有北京戶籍、固定居所、注冊資金不低于50萬元之外，還要求每班幼兒活動室建筑面積不低于60平方米，人均使用面積不低于2平方米，每班數(shù)額不超過30人。

同時，按照朝陽區(qū)小規(guī)模幼兒園的審批要求，幼兒園的教職工與幼兒的比例要達到1：5.5至1：6?！斑_到這個標準太不容易了，很多已經(jīng)運行的幼兒園都達不到要求。”熊丙奇說。

熊丙奇表示，給幼兒園設(shè)置門檻是必要的。但是要結(jié)合我國的學(xué)前教育資源。因為門檻過高，很多民間辦學(xué)者被擋在了外面。

“按照現(xiàn)行規(guī)定，有相當數(shù)量的幼兒園達不到審批標準。”在熊丙奇看來，過高的審批門檻，再加上學(xué)前教育需求的巨大缺口，導(dǎo)致了大量不合格幼兒園的存在。這些不合格的幼兒園游離在監(jiān)管之外，就為事故的發(fā)生埋下了隱患。

有些地方把幼兒園當成“創(chuàng)收基地”

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，制約學(xué)前教育發(fā)展的，除了民間辦學(xué)的高門檻，政府對學(xué)前教育也存在著投入不足的問題。

對此，周洪宇分析，一些地方政府認為學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育，可以不投入，可以推向市場。

早在2012年，周洪宇就對學(xué)前教育經(jīng)費保障情況做過調(diào)研。他發(fā)現(xiàn)，一些地方政府對學(xué)前教育的重要性和公益性缺乏足夠認識，有不少行政管理部門把幼兒園當作“唐僧肉”和“創(chuàng)收基地”，給本來發(fā)展就不充分的學(xué)前教育事業(yè)造成了困擾，還有一些地方采用企業(yè)改制的做法，強行對公辦園改制。一些地方甚至把幼兒園產(chǎn)權(quán)變賣給個人，造成了國家教育資源的流失。

除此之外，學(xué)前教育的管理機構(gòu)也存在制度短板。記者登錄北京市教育委員會網(wǎng)站，找到了名為“學(xué)前教育處”的機構(gòu)，該部門主要負責(zé)貫徹落實國家及北京市有關(guān)學(xué)前教育的政策、法規(guī)和規(guī)章制度，擬訂北京市幼兒園建設(shè)標準并檢查落實等。而在廣東、湖南等省的教育委員會網(wǎng)站，“學(xué)前教育處”被并入基礎(chǔ)教育處。

“很多地方的學(xué)前教育大多是由基礎(chǔ)教育處的同志兼管，管理力量非常薄弱。絕大多數(shù)的管理干部身兼數(shù)職，難以有效履行基本的行政管理職能?！敝芎橛畋硎荆斑@種狀況嚴重削弱了對學(xué)前教育的監(jiān)督和管理，更無法面對一些新情況、新問題?！?/p>

根治幼兒園亂象需從學(xué)前教育立法做起

對于學(xué)前教育的現(xiàn)狀，政府并未避諱?！澳壳坝變簣@發(fā)生的一系列事件，從一個側(cè)面反映出人民群眾剛性入園需求與學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不充分之間存在的矛盾?！苯逃扛辈块L田學(xué)軍直言不諱。

如何從學(xué)前教育的窘境中走出來？有專業(yè)人士指出，針對學(xué)前教育存在的問題，政府需要出臺具體政策，加大財政在學(xué)前教育上的投入，同時放低民間辦學(xué)的門檻，鼓勵、吸引社會資本進入。

“法規(guī)是政策出臺和政府履責(zé)的前提?！敝芎橛钫f，如果不能通過立法將政府責(zé)任予以明確，那么政策的執(zhí)行力就可能打折扣。

關(guān)于學(xué)前教育立法，全國人大很早就開始了相關(guān)的工作。早在2004年，全國人大教科文衛(wèi)委員會、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、教育部等部門就曾先后到江西等地進行學(xué)前教育立法調(diào)研。2009年，學(xué)前教育立法被正式納入《全國教育事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》和教育部“十一五”立法計劃?！敖逃磕壳叭栽诰蛯W(xué)前教育立法進行調(diào)研?！碧飳W(xué)軍指出。

在周洪宇看來，隨著學(xué)前教育領(lǐng)域暴露的問題越來越多，立法的緊迫性也進一步凸顯。

“學(xué)前教育領(lǐng)域有兩個薄弱環(huán)節(jié)，首先，學(xué)前教育是整個教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，其次，學(xué)前教育法在整個教育法治體系中是最薄弱的環(huán)節(jié)。”周洪宇解釋說，學(xué)前教育的普及率（入園率）在所有學(xué)段里最低，與國家中長期發(fā)展規(guī)劃存在一定差距。

“在法律體系中，學(xué)前教育相關(guān)立法也是最薄弱的環(huán)節(jié)。”周洪宇說，在目前的教育法治體系中，有義務(wù)教育法、高等教育法等等，而“學(xué)前教育法”是缺失的。

目前，我國學(xué)前教育的發(fā)展主要依據(jù)《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規(guī)程》等行政規(guī)定或行政文件?！斑@些規(guī)范的法律效力不強，內(nèi)容也無法解決經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的一系列新問題，遠遠不能滿足幼教事業(yè)發(fā)展的需要。”周洪宇說。

“綜合現(xiàn)狀，我認為，學(xué)前教育到了必須立法的時候了?！敝芎橛畋硎?。

一部成熟的“學(xué)前教育法”，應(yīng)該包括哪些內(nèi)容呢？

“該規(guī)范的規(guī)范，該授權(quán)的授權(quán)。明晰學(xué)前教育的各個責(zé)任?！敝袊姓ㄑ芯繒硎?、中國政法大學(xué)教授解志勇分析，在學(xué)前教育立法中，除了要探討或者規(guī)定學(xué)前教育立法的宗旨、立法的對象、立法的范圍，最重要的是解決學(xué)前教育領(lǐng)域國家的管理職責(zé)，“誰來管？怎么管？”

周洪宇在2012年參加全國兩會時提交的議案中就提出了“學(xué)前教育法”的基本內(nèi)容，包括明確學(xué)前教育的法律地位和發(fā)展方針、建立以公共財政為支撐的學(xué)前教育投入機制、明確學(xué)前教育的管理體制與機構(gòu)、建立學(xué)前教育的督導(dǎo)評估與問責(zé)制度等。

針對學(xué)前教育領(lǐng)域“多龍治水”的格局，周洪宇建議明確中央、省（自治區(qū)、直轄市）、地（市）、縣（市、區(qū)）應(yīng)設(shè)立學(xué)前教育專門行政管理機構(gòu)。比如，教育部門負責(zé)審核民辦幼兒園師資等辦園條件?！翱傊畬W(xué)前教育法的核心是明確政府職責(zé)，如何建立一個完善的保障機制、一個領(lǐng)導(dǎo)機制，更好地保障和促進學(xué)前教育的發(fā)展?！敝芎橛钫f。

“通過學(xué)前教育立法，明確政府、社會的責(zé)任，促進學(xué)前教育數(shù)量和質(zhì)量的發(fā)展，這樣才能解決資源匱乏所導(dǎo)致的幼兒園亂象，否則，虐童事件還會一再上演。”熊丙奇說。

（來源：《檢察日報》）

對于幼兒園安全問題，

技術(shù)可以帶來什么幫助？

劉遠舉

根據(jù)媒體梳理的結(jié)果，2017年，已有19起不同程度的“虐童事件”，如攜程、北京金色家園幼兒園等。客觀而言，全國各地的虐童事件，是一個發(fā)展中的問題。實際上，相關(guān)事件中暴露出來的各種虐童技巧，長期地存在于中國的幼兒看護行業(yè)中。30多年前，筆者在一家市立幼兒園上學(xué)，幼兒園屬于當?shù)匦l(wèi)生局所辦，為本系統(tǒng)職工服務(wù)。幼兒園有彩色電視機、風(fēng)雨操場、各種游樂設(shè)施、游泳池，有外國人來參觀。這些硬件條件，在上世紀80年代初，已屬頂級，但是，幼兒園老師對孩子的看護“技巧”頻出，也包括午睡不乖時，在眼皮上抹萬金油。

顯然，這些“技巧”流傳至今，還加入了諸多喂安眠藥、喂芥末等“與時俱進”的手段。但是，與30多年前不同，這些技巧已經(jīng)不再被中國社會接受。所以，從這個角度看，全國各地的虐童事件，是一個因社會進步而凸顯出來的問題。也正因為如此，從普遍性與長久性來看，這與當年全國各地的校車事件一樣，需要頂層制度的響應(yīng)方可更大程度地解決。

中國的0～6歲的幼兒看護、教育領(lǐng)域，公共服務(wù)狀況并不令人樂觀。2012年政府頒布的《學(xué)前教育三年行動計劃》，嚴厲限制了幼兒園入園年齡，不少公辦幼兒園陸續(xù)取消“托班”。與此同時，計劃經(jīng)濟時代單位辦托兒所的現(xiàn)象也不復(fù)存在，而民辦幼兒園不但因資質(zhì)受抑制，而且質(zhì)量也堪憂。目前，中國的0～3歲幼兒托管率只有4%。即便3～6歲的幼兒園階段，不少城市也都存在入托難現(xiàn)象。賣方市場提供的服務(wù)質(zhì)量低下，是邏輯上的必然。

那么，對于幼兒園安全問題，技術(shù)可以帶來什么幫助？

熊孩子調(diào)皮起來，父母都忍不住要打幾下。一個老師，面對這樣一群孩子，要說不煩，是不可能的。某種程度上，這是一個違背人性的崗位，而幼兒安全問題，自然也是一個相對較為普遍的問題。有一位美國作家，在深入美國幼兒園的生活之后，發(fā)現(xiàn)美國幼兒園同樣存在老師態(tài)度粗暴甚至虐待孩子的現(xiàn)象。

所以，幼兒安全問題的本質(zhì)，不是教育技能問題，而是如何處理不能言說、不能表達自己、在心智與體力上都毫無反抗能力的幼兒與成年人之間的關(guān)系的問題。顯然，有了這個認識，就能明白，孩子的安全不能托付給人性的善，而是要防止人性的惡。

這位美國作家給出的建議是：家長不定期探訪幼兒園；仔細觀察孩子的異?，F(xiàn)象；安裝實時攝像頭。外部環(huán)境、從業(yè)人員素質(zhì)，都很難短期改變，但是讓家長手機可以隨時查看孩子的情況，進而提高幼兒的安全水平，卻是可以在幾個星期內(nèi)就完成的事情。

不過，一個值得深思的現(xiàn)象是，在微博上提到幼兒園實時攝像頭，一些身在三四線城市，甚至縣城的家長紛紛表示，幼兒園已經(jīng)安裝了攝像頭，家長隨時可以看，他們想不到大城市還未能普及。顯然，這背后，不是技術(shù)問題，不是資金問題，而是公共服務(wù)的路徑依賴問題。

三四線城市幼兒看護、教育相對更不發(fā)達，所以，留出了更多的市場空間，市場化程度更高，競爭程度更大，為了爭取生源，幼兒園往往主動提供更好的保障，爭取家長的認可。但在一二線城市，公立幼兒園體系相對發(fā)達，政府管制體系也更加成熟而嚴格，由此造成了0～6歲的幼兒看護、教育更加傾向于賣方市場，不管公立私立幼兒園，都更加強勢，自然不愿意提供實時視頻，以免家長看到視頻后，指手畫腳。

（來源：FT中文網(wǎng)，作者系上海金融與法律研究院研究員）

幼兒園虐童事件頻發(fā)：

早期教育管理漏洞如何補上？

劉 鵬

在一個本應(yīng)該充滿溫暖和敬意的感恩節(jié)，知名早期教育機構(gòu)紅黃藍曝出虐童丑聞。在這所已經(jīng)赴美上市的學(xué)前教育品牌企業(yè)里，疑似出現(xiàn)的虐童行為，讓人不禁為之瞠目結(jié)舌。聯(lián)想到近日同樣被媒體披露的南京愛德美幼兒園、上海攜程親子園虐童事件，不禁讓包括本人在內(nèi)的許多幼兒家長們倒吸一口冷氣。

如果說在北京、上海、南京這樣的中國大城市里，孩子們在學(xué)前教育階段都要面臨著這樣的被虐風(fēng)險，那么其他城市和農(nóng)村孩子們的學(xué)前教育就更是難以讓人放心。上述這些案例，在一定程度上也反映出當今社會幼兒學(xué)前教育已經(jīng)面臨著一定程度的制度性風(fēng)險。社會今天如何對孩子，孩子明天就會如何對社會，如何從制度上有效降低兒童在學(xué)前教育機構(gòu)被虐待的風(fēng)險，應(yīng)該成為全社會思考的大問題。

增加公辦學(xué)前教育服務(wù)供給是根本

也許是偶然，前后三次爆出虐童丑聞的幼兒園都是民辦和企業(yè)自辦的幼兒園和親子園。也許又有某種必然，從近幾年媒體披露的虐童丑聞來看，公立幼兒園的報道確實相對比較少見。這種對比并非說明學(xué)前教育非要公辦不可，但至少可以說明公辦學(xué)前機構(gòu)在內(nèi)部管理上確實要比民辦機構(gòu)規(guī)范一些。

據(jù)媒體披露，我國目前有20.99萬所幼兒園，公辦僅占24%左右，企事業(yè)辦園占比超過9%，民辦園占比達到66.36%。我國的公辦學(xué)前教育服務(wù)供給不足，已經(jīng)是一個基本公認的事實，隨著二孩政策的放開，學(xué)前教育服務(wù)的短缺將會更加明顯。由于學(xué)前教育服務(wù)在我國現(xiàn)階段還沒有被列入義務(wù)教育的范疇，這使得很多地方政府對于公辦學(xué)前教育服務(wù)的投入并沒有剛性的指標和考核壓力，即便是各類基本公共服務(wù)和教育事業(yè)規(guī)劃，對于公辦學(xué)前教育服務(wù)所提出的指標大多也都不是約束性的。同時，由于民間資本十分看好學(xué)前教育這塊大蛋糕的誘人前景，所以近幾年來紛紛涌入這一領(lǐng)域。

但教育畢竟是一個周期長、投資大、收益慢的社會產(chǎn)業(yè)，同時還牽涉到育人質(zhì)量等非經(jīng)濟價值，當一些投資多年幼教事業(yè)的民間資本發(fā)現(xiàn)投資的回報率并沒有想象中那么高的時候，就會開始在降低成本、放松管理、弱化質(zhì)量上做文章。而對于很多地方政府而言，民間資本的進入剛好舒緩了政府的責(zé)任，因此對推動此事樂此不疲，甚至有部分官員自己動用資源間接涉足幼教產(chǎn)業(yè)。

作為一個具有強外部性效應(yīng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，學(xué)前教育服務(wù)，雖然并不是只有公辦教育機構(gòu)才能開展，也并非完全不能有產(chǎn)業(yè)因素介入，但是至少政府在投資興建公辦學(xué)前教育機構(gòu)方面應(yīng)當承擔(dān)起自己應(yīng)盡的職責(zé)，不能簡單地全部推給市場，以“鼓勵社會和第三方力量投資辦園”為由忽視學(xué)前教育的公平性和質(zhì)量保證。因此，建議有關(guān)部門在學(xué)前教育的公辦幼兒園的投入和建設(shè)指標方面能有更加剛性和有約束力的指標，同時鼓勵有條件的城市能夠盡快將學(xué)前教育一并納入義務(wù)教育系統(tǒng)，加大公辦學(xué)前服務(wù)的供給力度，加強對普惠性幼兒園的支持力度，讓公辦學(xué)前教育在整個學(xué)前教育中的占比能夠提升到50%以上。同時，讓民營幼兒園在管理規(guī)范程度上向公辦幼教機構(gòu)看齊，形成學(xué)前教育行業(yè)的良性競爭和發(fā)展，而不是去簡單地關(guān)停民營幼兒園，這才是根本解決虐童問題的出路。

強化政府監(jiān)管是關(guān)鍵

有人會問，民辦學(xué)前教育機構(gòu)有問題，公辦幼兒園就沒有問題嗎？當然也有，因此在有效增加公辦幼兒園服務(wù)的同時，如何強化政府對于公辦和民辦學(xué)前教育機構(gòu)運營質(zhì)量和規(guī)范程度的共同監(jiān)管，就成為一個關(guān)鍵問題。

在我國，長期以來，政府監(jiān)管的常用手段就是依靠行政許可和審批，即提高學(xué)前教育的準入門檻來降低事中事后的監(jiān)管難度，然而在需求大于供給的學(xué)前教育領(lǐng)域，過高提高準入門檻又會降低服務(wù)供給的數(shù)量，因此監(jiān)管者也經(jīng)常面臨著二律背反的悖論。在我看來，對于學(xué)前教育機構(gòu)的強化監(jiān)管，不能僅僅重復(fù)“重審批，輕監(jiān)管”的老路，而應(yīng)在一些涉及到孩子安全、健康和教育質(zhì)量的關(guān)鍵維度上提出適度的準入門檻之后，更多地通過一些更加高效、精準、智慧的事中事后監(jiān)管創(chuàng)新來提升監(jiān)管效果。例如，教育部門可借用雙隨機、飛行檢查等方式加強對學(xué)前教育機構(gòu)的精細化風(fēng)險監(jiān)測；借用互聯(lián)網(wǎng)平臺建立實時視頻監(jiān)控系統(tǒng)，執(zhí)法人員可以在移動平臺上實現(xiàn)對教育機構(gòu)的實時監(jiān)管；同時建立學(xué)前教育機構(gòu)的“紅名單”“黑名單”制度，出現(xiàn)虐童行為的學(xué)前教育機構(gòu)不但要追究機構(gòu)及個人的法律責(zé)任，還要實行終身行業(yè)禁入制度；借用社會第三方平臺對學(xué)前教育機構(gòu)在安全、健康、設(shè)施、教育質(zhì)量等方面開展精細化評估和排名，用信息披露的方式倒逼學(xué)前教育機構(gòu)進行整改；政府在購買服務(wù)、項目資助以及對民營幼兒園的稅收征收方面優(yōu)先向資質(zhì)好、口碑佳的學(xué)前教育機構(gòu)進行傾斜等。

社會參與共治是保障

政府監(jiān)管固然是關(guān)鍵，但畢竟能力和資源是相對有限的，因此提高學(xué)前教育機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量和規(guī)范程度，同樣也需要社會的力量參與共同治理，畢竟每個家庭和父母都更應(yīng)該肩負起自己的責(zé)任。

基于此，在制度設(shè)置方面，有這樣一些建議：每個學(xué)前教育機構(gòu)都應(yīng)該成立家長委員會，讓家長委員會參與到學(xué)前教育機構(gòu)的日常管理中來，發(fā)揮家長監(jiān)督和參與的積極作用；學(xué)前教育機構(gòu)在爭先評優(yōu)過程中都必須將家長委員會的建議作為重要的考慮因素；孩子雖然年幼，但幼兒園和家長還是應(yīng)當加強對孩子自我保護意識的潛移默化的教育，讓孩子自己成為披露問題和保護自己的最好主體；設(shè)立有獎舉報制度，鼓勵社會群眾提供不規(guī)范的學(xué)前教育機構(gòu)辦學(xué)的線索和信息，保護舉報人的合法權(quán)益；學(xué)前教育機構(gòu)應(yīng)當主動公開與孩子安全、健康和教育質(zhì)量相關(guān)的信息，主動接受社會公眾的監(jiān)督等；幼兒園應(yīng)當加強對教師的職業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)心理輔導(dǎo)，有效疏導(dǎo)幼兒園教師的壓力和不良情緒，避免他們以極端行為來對待幼童。

只有多措共舉，我國的學(xué)前教育機構(gòu)才能真正走上良性發(fā)展的道路，作為孩子的父母才不會因此而擔(dān)心孩子在幼兒園的安全和健康，類似的幼兒園虐童事件才會得以避免。

（來源：中新經(jīng)緯）