我國政府對社會組織的激勵機制設(shè)計思路

程思思

【摘要】我國的大部分社會組織具有“官民二重性”的特點，但隨著行政體制改革的推進，社會組織對政府的依賴性降低、獨立性逐漸增強。以此為背景，本文通過對國外公共服務(wù)領(lǐng)域激勵機制的梳理，結(jié)合以學(xué)會為代表的我國政府對社會組織的激勵現(xiàn)狀，認為我國應(yīng)結(jié)合控制管理和參與管理兩種方式，作為當前我國政府與社會組織關(guān)系下的激勵機制設(shè)計思路。

【關(guān)鍵詞】政社關(guān)系；激勵機制；公共服務(wù)

由于政府和社會組織之間存在的目標不一致和信息不對稱，社會組織可能會利用信息優(yōu)勢占用政府資金提供低質(zhì)量的公共服務(wù)，因此政府必須采取各種激勵約束措施促使這種合作關(guān)系的順利進行。政府對社會組織的激勵機制可以分為外部控制和內(nèi)部控制，前者主要指政府通過對社會組織采取的獎勵、懲罰以及外部監(jiān)督與評估等方法，彌補信息不對稱問題；而后者主要指通過增強社會組織的責(zé)任感、提高社會組織能力與素質(zhì)的方式，以建立長期合作關(guān)系為導(dǎo)向來保證社會組織與政府行為目標的一致。隨著行政體制改革的推進，我國的社會組織正逐漸擺脫“官民二重性”以及對政府的依賴，社會組織獨立性逐漸增強。在此背景下，如何通過合理的激勵機制的設(shè)計和選擇促使政府與社會組織更好地合作提供公共服務(wù)就顯得異常重要。

一、國外激勵機制的經(jīng)驗

根據(jù)國外政府與社會組織合作提供公共服務(wù)的歷史經(jīng)驗，政府對社會組織的激勵機制主要包括法律法規(guī)的設(shè)立、財政支持、監(jiān)督與評價和聲譽激勵等措施，且依據(jù)前文可將其分為控制導(dǎo)向和參與導(dǎo)向兩種。

在國外激勵機制的發(fā)展演變中，有兩點趨勢逐漸顯現(xiàn)：一是當社會組織主要資金來源由政府支持變?yōu)榉?wù)收入，財政支持不僅僅依靠單一的資金支持，還可通過稅收優(yōu)惠政策，既減輕政府財政壓力同時也提高社會組織服務(wù)參與積極性，即控制導(dǎo)向；二是要聲譽激勵機制可以促使社會組織為形成與政府長遠的合作關(guān)系而提升組織實力，同時降低政府的監(jiān)管成本，即參與導(dǎo)向。

二、我國社會組織激勵機制現(xiàn)狀一以中國科協(xié)所屬學(xué)會為例

本文對中國科協(xié)所屬153個全國性學(xué)會進行了問卷調(diào)查，共回收有效問卷108份，同時對中國營養(yǎng)學(xué)會和中國公路學(xué)會進行了訪談，并對反饋結(jié)果進行了分析，發(fā)現(xiàn)了一些普遍存在的問題，也獲得了問題改進的思路。（問卷中多為多選題，因此下圖中比例相加多不為1）

（一）監(jiān)管約束的普遍性與具體法律法規(guī)的不完善

調(diào)查結(jié)果分析可見，有96.3%的學(xué)會在承接公共服務(wù)的過程中是受到相關(guān)法律的監(jiān)督和約束的，但對于學(xué)會所承接公共服務(wù)的具體內(nèi)容與方式，74.07%的學(xué)會認為并無相關(guān)法律法規(guī)進行規(guī)定。在訪談中也了解到許多學(xué)會當前有能力參與承接公共服務(wù)項目，但是對于如何承接、承接何種公共服務(wù)項目知之甚少，對于綜合能力較高的學(xué)會來說，是一種“有力無處使”的狀態(tài)，更不用說綜合素質(zhì)較差的學(xué)會。

（二）稅收優(yōu)惠政策的缺乏

由于大部分學(xué)會已經(jīng)獨立于政府，學(xué)會自身收入已經(jīng)成為其主要收入來源。而此時政府的稅收優(yōu)惠政策卻并未適時的跟進，財政政策仍以資金支持為主，導(dǎo)致學(xué)會在發(fā)展自身的過程中承受著較大的壓力。

如下圖，根據(jù)問卷調(diào)查，48.15%的學(xué)會認為自己未享受任何優(yōu)惠政策，55.56%的學(xué)會享受會費免稅或減稅，而對于學(xué)會主要收入來源的項目活動收入只有14.81%的學(xué)會享受了免稅或減稅的優(yōu)惠政策。雖然學(xué)會的活動收入與承接公共服務(wù)無直接關(guān)系，但該項收入是學(xué)會能承接公共服務(wù)的資金基礎(chǔ)。根據(jù)訪談，當前大部分學(xué)會該部分收入是按照一般納稅人的標準進行納稅的，這會打擊學(xué)會獨立發(fā)展的積極性，使學(xué)會更愿意依賴政府部門資金投入，不利于學(xué)會的長期發(fā)展。

（三）嚴格的監(jiān)督評價機制

1.監(jiān)督評價效率低下

我國政府沒有專門的監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督社會組織對于公共服務(wù)供給的過程以及結(jié)果，除了按照合同約定提交項目運行報告之外，對于由誰進行監(jiān)督、監(jiān)督哪些方面都沒有一個明確的規(guī)定，例如中國公路學(xué)會承接的關(guān)于評選中國公路學(xué)會科學(xué)技術(shù)獎的服務(wù)，從交通部轉(zhuǎn)移給中國公路學(xué)會以后，該獎項的評選過程由中國公路學(xué)會自行把控，在評審過程中不再受到交通部的監(jiān)督，其評審結(jié)果也只由學(xué)會內(nèi)部的理事會審核后通過，再發(fā)布到網(wǎng)站。對于該獎項的評選，政府既不提供資金支持，也不進行監(jiān)督約束，如果后期評估機制缺失，很容易產(chǎn)生尋租行為。

2.社會公眾評估和聲譽激勵作用的缺失

在調(diào)查過程中，未發(fā)現(xiàn)聲譽激勵在我國學(xué)會提供公共服務(wù)的過程中發(fā)生作用。雖然我國已經(jīng)對學(xué)會提供公共服務(wù)的結(jié)果進行第三方評估，但評估主體偏公共服務(wù)供給側(cè)，而對于直接享受公共服務(wù)的需求方即廣大社會公眾的評估評價則反饋較少。具體反映在下圖為只有48.15%的學(xué)會接受了受評組織的評價。除此之外，公共服務(wù)還應(yīng)接受廣大社會群眾的評價，而這一部分學(xué)會只占25.93%。

三、我國政府對社會組織激勵機制設(shè)計的改進思路

在當前我國社會組織處于由“非獨立”向“獨立”轉(zhuǎn)變的改革階段中，政府對社會組織的激勵機制不應(yīng)僅僅著眼于外部的控制與激勵，還應(yīng)從根本上轉(zhuǎn)變對社會組織的觀念和看法，在增強信任的基礎(chǔ)上，推動社會組織通過提上自身能力與素質(zhì)，與政府建立長期合作關(guān)系以更好地提供公共服務(wù)。

（一）明確與完善相關(guān)法律法規(guī)

法律法規(guī)的明確與完善是促使政府與社會組織形成長期穩(wěn)定合作關(guān)系的基礎(chǔ)。通過分析國外激勵機制的經(jīng)驗，與政府與社會組織合作提供公共服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)當包括合作供給公共服務(wù)的種類與內(nèi)容，合作供給公共服務(wù)的方式，合作社會組織的具體要求等。因此，針對當前我國政府與社會組織的不成熟的合作關(guān)系，激勵機制設(shè)計的第一步應(yīng)當是完善相關(guān)法律法規(guī)，為社會組織提供公共服務(wù)明確方向、指出道路。

（二）調(diào)整稅收優(yōu)惠政策

在改革之前，我國社會組織大部分屬于“自上而下”建立的行政機構(gòu)，行政的管理方式使得政府與社會組織之間形成從屬關(guān)系，社會組織的主要資金來源于政府，沒有通過自身活動獲取收入提升社會組織能力的動力。此時，為了維持社會組織的長期存續(xù)與發(fā)展，資金支持是促使社會組織提供公共服務(wù)的重要手段。隨著我國社會組織“脫離”政府走向獨立，社會組織的主要資金來源已經(jīng)逐漸變?yōu)槠渥陨砘顒邮杖搿Ｒ虼?，在我國政府對社會組織激勵機制的設(shè)計中，應(yīng)調(diào)整我國的稅收優(yōu)惠政策，增加對社會組織自身活動收入的稅收優(yōu)惠，促使社會組織通過提高組織能力與素質(zhì)發(fā)展與政府的長期合作關(guān)系。

（三）完善監(jiān)督評估機制，構(gòu)建聲譽激勵機制

對于我國這種信任基礎(chǔ)尚未建立，社會組織卻逐漸獨立與政府的合作關(guān)系激勵機制的設(shè)計，可以將控制管理與參與管理相結(jié)合，既減輕政府負擔(dān)，又能提高激勵效果。

對于控制管理，參照國外的經(jīng)驗，首先是完善我國的監(jiān)督機制，建立一個專門的監(jiān)督機構(gòu)對提供公共服務(wù)的社會組織進行全面系統(tǒng)的監(jiān)督，避免我國當前監(jiān)督權(quán)利分散、監(jiān)督效率低下的狀況，同時開發(fā)多種監(jiān)督方式，如社會組織之間成立平臺相互監(jiān)督等。其次是在第三方評估機構(gòu)評估的基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會組織信息披露平臺，促使社會組織加強信息披露，使評估主體從公共服務(wù)供給方轉(zhuǎn)向公共服務(wù)需求方。

對于參與管理，即在信息披露的基礎(chǔ)上，構(gòu)建大眾評估機制。通過大眾評估機制的建立，社會組織針對大眾評估結(jié)果做出反饋與改進，構(gòu)建聲譽激勵機制。聲譽激勵建立在社會組織對大眾評估結(jié)果的重視的基礎(chǔ)上，通過聲譽激勵一方面可以提高社會組織加強自身能力建設(shè)的動力，另一方面也可以提高社會組織在提供公共服務(wù)領(lǐng)域的地位，增加社會組織收入來源中捐款捐贈所占比。同時，聲譽激勵促使社會組織通過提升自身能力和影響力與政府達成目標的一致性——以最低的成本提供最優(yōu)的公共服務(wù)，從而形成長期穩(wěn)定的政府與社會組織合作關(guān)系。