擘畫新時代“三農(nóng)”發(fā)展新藍圖

2月4日，中辦、國辦印發(fā)了2018年中央一號文件，即《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，這是改革開放以來第20個、進入新世紀以來連續(xù)下發(fā)的第15個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件?！兑庖姟穱@實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略定方向、定思路、定任務、定政策，對統(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設作出全面部署。本刊選編部分領(lǐng)導和專家學者的解讀，以幫助廣大讀者更深入地理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

確立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任 韓俊

鄉(xiāng)村振興是黨和國家的大戰(zhàn)略，是一項長期的歷史性任務，不是造一些典型或干幾年就可以大功告成、收官交賬的。鄉(xiāng)村振興講究的是實干。必須真刀真槍地干、持之以恒地干，必須有真金白銀的“硬投入”、有更加健全的政策“軟環(huán)境”。中央一號文件確立起了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”，可以概括為“八個有”，即有國家戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、有黨內(nèi)法規(guī)保障、有日益健全的法治保障、有領(lǐng)導責任制保障、有一系列重要戰(zhàn)略重大行動重大工程作支撐、有對農(nóng)民關(guān)心的關(guān)鍵小事的部署安排、有全方位的制度性供給、也有對解決“錢從哪里來”問題的全面謀劃。

在這個“四梁八柱”的頂層設計中，最基礎(chǔ)性的支撐是“三個一”：一是制定國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年），以規(guī)劃指導各地各部門有序分類推進鄉(xiāng)村振興；二是制定中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例，完善黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導體制和機制；三是抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作，把行之有效的鄉(xiāng)村振興的政策法定化。在“四梁八柱”的政策體系中，包括了一系列強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重大改革舉措，比如，提出探索宅基地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革；建設高標準農(nóng)田等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)節(jié)機制等。

在“四梁八柱”政策體系中，包括把黨管農(nóng)村工作落到實處的硬要求。文件提出要建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的領(lǐng)導責任制，實行中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉(xiāng)村振興，縣委書記是“一線總指揮”。今后，每年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府要向黨中央國務院報告推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進展情況。建立市縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核制度，將考核結(jié)果作為選拔任用領(lǐng)導干部的重要依據(jù)。

鄉(xiāng)村善治決定鄉(xiāng)村振興的成敗

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長 魏后凱

鄉(xiāng)村振興是一個大戰(zhàn)略，是一個綜合戰(zhàn)略，是一項系統(tǒng)工程，從重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，到打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，走中國特色減貧之路，七個方面的振興路徑系統(tǒng)完備，環(huán)環(huán)相扣，而鄉(xiāng)村治理在這個系統(tǒng)工程中的作用十分凸顯，它是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障和制度基礎(chǔ)。不論是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，還是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；不論是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，還是促進綠色發(fā)展；不論是傳承發(fā)展提升農(nóng)耕文明，還是打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，這些都離不開鄉(xiāng)村治理，而鄉(xiāng)村治理又必須充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位作用。中國人多地少，農(nóng)村人地矛盾突出，2015年兩公頃以下的小規(guī)模農(nóng)戶占96%，所以鄉(xiāng)村治理必須立足國情特點，走中國特色的鄉(xiāng)村善治之路。

在鄉(xiāng)村治理的實踐中，我們還存在一些亟待改進深化完善的問題，比如，鄉(xiāng)村治理的頂層設計不完善，缺乏治理的針對性和有效性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務沉重，公共產(chǎn)品供給不足，社會保障水平不高，導致城鄉(xiāng)差距較大；鄉(xiāng)村治理的體制機制不完善，群眾參與不足；宗族勢力對鄉(xiāng)村治理干擾嚴重，影響了鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定；農(nóng)村“空心村”“三留守”以及環(huán)境污染問題日益突出，等等。這都要求我們必須進行鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新，否則，就會影響鄉(xiāng)村的整體振興，農(nóng)村這塊短板就會越來越短，就會拖現(xiàn)代化建設的后腿。

一號文件提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系是一種符合中國國情特點的，更加完善有效、多元共治的新型鄉(xiāng)村治理體系。自治是鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)，農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的重要主體，村干部都是農(nóng)民選出來的，鄉(xiāng)村自治做好了，就能充分激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性。法治是鄉(xiāng)村治理體系的保障，鄉(xiāng)村治理必須實現(xiàn)法治化，自治只有在法律的框架下進行，才能有法可依，有條不紊。德治則是鄉(xiāng)村治理的支撐，有利于提升自治與法治的效能，提高鄉(xiāng)村治理的水平和質(zhì)量。自治、法治、德治有機結(jié)合，相互銜接和補充，方能構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的完整體系，才能科學有序推進鄉(xiāng)村治理。

促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接

中國社會科學院學部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長 張曉山

“小農(nóng)戶”這個名詞在中央文件里出現(xiàn)，可能還是第一次。十九大報告強調(diào)促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接，一號文件濃墨重彩用一個段落專門講這個問題。

中國目前需要提倡或者促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，包括通過土地流轉(zhuǎn)開展適度規(guī)模經(jīng)營，培育現(xiàn)在所說的農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶或者是農(nóng)民專業(yè)合作社等這一類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。但是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的旁邊還有兩億多小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶，這些小農(nóng)戶本身種點地、打點零工，開展多種經(jīng)營，主要不是為了滿足市場需求，而是為了滿足自身的需求和增加收入。這部分農(nóng)戶通過自身的努力，保證自己的糧食安全，為保障全國人民的糧食安全也作出了貢獻。關(guān)鍵問題是怎么樣能夠讓他們也納入到我們整個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的體系之中。應該指出，這部分農(nóng)戶在未來幾十年中間，數(shù)量可能會逐漸減少，他們的生產(chǎn)經(jīng)營活躍期可能逐漸要終結(jié)，但這是一個漫長的過程，就如習近平總書記講的，要有歷史的耐心。而且這部分人不可能再從農(nóng)業(yè)或者從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市去了。因為這部分人往往歲數(shù)都偏大，他們是當年第一代、第二代農(nóng)民工，進過城，但是沒有被城市的戶籍制度、社會保障制度所接納，不得不回到農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)。

對這樣數(shù)以億計的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶，大多數(shù)年齡偏大，有的是老人和婦女，怎么樣讓他們分享到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的紅利，讓他們能夠進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道，我覺得中央一號文件里講了很多，包括全程的社會化服務、農(nóng)超對接、農(nóng)社對接，包括小農(nóng)戶對接市場，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等等，最后講到要改善小農(nóng)戶的生產(chǎn)設施條件，提升小農(nóng)戶抗風險能力，研究制定扶持小農(nóng)生產(chǎn)的政策意見。這一點我覺得非常重要。因為我們過去看國務院、中辦、國辦的文件都是扶持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的，扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的，研究制定扶持小農(nóng)生產(chǎn)的政策意見，我印象中這好像是第一次，所以這是非常有意義的。

鄉(xiāng)村振興以構(gòu)建四大機制為突破重點

四川省社會科學院副院長 郭曉鳴

鄉(xiāng)村振興涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設、社會治理、生態(tài)保護和文化傳承各個重要方面，既面臨原有矛盾的累加，又存在新的挑戰(zhàn)的增長，任務十分繁重，必須瞄準重點，注重選擇，在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點方面率先突破，實現(xiàn)循序漸進的穩(wěn)定推進。當前推進鄉(xiāng)村振興應當以構(gòu)建四大機制為突破重點：

第一，以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系為先導的約束機制。當前一些地方鄉(xiāng)村發(fā)展之所以亂象叢生，在很大程度上是與鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失或缺乏基本約束力直接相關(guān)的，推進鄉(xiāng)村振興如果依然有激勵而無約束，己有的濫占濫用土地和加重環(huán)境壓力等混亂現(xiàn)象，就可能在外部資本大規(guī)模進入的背景下變本加厲地發(fā)展。因此，在城鄉(xiāng)人口雙向流動已經(jīng)成為常態(tài)，過去以戶籍決定的鄉(xiāng)村固化的居住形態(tài)逐步發(fā)生改變的新的背景下，必須堅持規(guī)劃為先，規(guī)劃導向，規(guī)劃約束，應當依據(jù)一定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口變動的未來趨勢，從科學重塑鄉(xiāng)村地域空間系統(tǒng)的戰(zhàn)略高度，全面制定和優(yōu)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系。

第二，以土地制度改革為重點的動力機制。農(nóng)村土地資源是當今中國農(nóng)村最具潛力的自然資源，通過深化承包地“三權(quán)分置”改革、承包地退出改革、宅基地退出改革和集體經(jīng)營性建設用地入市改革等一連串重大的關(guān)聯(lián)性改革行動，不僅可以為受現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村重建吸引的城市資本打開新的投資空間和渠道，而且能夠推動激活農(nóng)村要素與促進城市資本下鄉(xiāng)高效對接，為嚴重缺乏投資的鄉(xiāng)村區(qū)域帶來動力強勁的社會資本。

第三，以優(yōu)化政策體系為關(guān)鍵的支撐機制。鄉(xiāng)村振興是以城鄉(xiāng)融合為基本手段的重大戰(zhàn)略選擇。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須突破原有的城市與鄉(xiāng)村相互分離脫節(jié)的兩套政策框架，要以城鄉(xiāng)一體的政策融合為基本指向，重點在構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興相適應的新的政策體系上實現(xiàn)突破，要在對現(xiàn)有相關(guān)政策進行有針對性的分析評估基礎(chǔ)上，主要從政策優(yōu)化、政策整合、政策創(chuàng)新三個維度同時發(fā)力，提升政策效力，強化政策合力，消除政策空白，形成能夠有效滿足鄉(xiāng)村振興需求的體系化的政策方案。

第四，以綠色發(fā)展為核心的引領(lǐng)機制。當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展都面臨極大的環(huán)境壓力，改變以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的短期化增長模式，實現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，構(gòu)建綠色生態(tài)的新的發(fā)展引擎，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要義。當務之急是必須明確目標任務，強化制度約束，在保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)上重點推進生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生”融合發(fā)展。