中國參與全球治理的戰(zhàn)略路徑

趙龍躍

加強全球經(jīng)濟治理、推動規(guī)則機制變革是當今世界的潮流和主旋律。習近平總書記圍繞統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局、聚焦推動全球治理體系變革這一主線，全面闡述了提高我國參與全球治理的能力，著力增強規(guī)則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力等一系列新的思想理念。

統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則：中國的理念與探索

入世是中國進一步融入并參與國際規(guī)則變革的重要歷史節(jié)點。加入WTO16年以來，中國的市場經(jīng)濟體制不斷完善，對外貿(mào)易突飛猛進，進一步融入了全球市場，積累了參與全球經(jīng)濟治理的豐富經(jīng)驗。從2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）開始，中國參與WTO和多邊貿(mào)易治理的主基調(diào)是“學習規(guī)則”，其突出表現(xiàn)是根據(jù)國際經(jīng)濟規(guī)則來調(diào)整國內(nèi)經(jīng)濟治理制度，制定和修訂了一批經(jīng)濟法規(guī)，這一時期的主要理念是“與國際規(guī)則接軌”。在2008年金融危機以后，中國適時地提出了參與國際經(jīng)濟規(guī)則制定，2014年進一步提出了“統(tǒng)籌考慮和綜合運用國際國內(nèi)兩類規(guī)則”。這些新的重大戰(zhàn)略部署和理念正在落實，絲綢之路經(jīng)濟帶和海上絲綢之路建設也正全面鋪開，這是中國進一步擴大對外開放和塑造大周邊秩序的關鍵戰(zhàn)略舉措?！耙粠б宦贰苯ㄔO，不僅要做到物質(zhì)層面的互聯(lián)互通，也要實現(xiàn)規(guī)則、規(guī)范和標準等“軟件”方面的銜接，也就是要實現(xiàn)“硬件互通”與“軟件銜接”的相互促進?！耙粠б宦贰苯ㄔO中“軟件銜接”的實現(xiàn)，不僅需要調(diào)整國內(nèi)規(guī)則和制定國際規(guī)則，更要綜合考慮和規(guī)劃國內(nèi)與國際規(guī)則，使得國內(nèi)國際規(guī)則相協(xié)調(diào)。在新的全方位開放的條件下，中國參與全球經(jīng)濟治理，需要國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則統(tǒng)籌推進。

國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則統(tǒng)籌推進是對歷史經(jīng)驗的總結。改革開放30多年以來，中國國內(nèi)與國際事務之間的關聯(lián)度日益增強，中國始終以開放為導向，國際化進程穩(wěn)步推進，逐步融入國際規(guī)則之中。協(xié)調(diào)推進國內(nèi)國際規(guī)則，按照中國的國情和需要塑造國際環(huán)境，同步實現(xiàn)了全球價值鏈的深入發(fā)展與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構的升級、國內(nèi)貨幣金融管理體制的改革優(yōu)化與人民幣國際化、國內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)建設與周邊次區(qū)域合作及區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定并行發(fā)展，實現(xiàn)了從高度依靠外資到大規(guī)模對海外進行投資的歷史性轉(zhuǎn)變。WTO建立20多年來，全球價值鏈深入發(fā)展，傳統(tǒng)的國際經(jīng)濟規(guī)則需要進一步更新。在這種復雜的情況下，中國參與多邊貿(mào)易體制的戰(zhàn)略也在悄然發(fā)生著轉(zhuǎn)變，“統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則”成為指導中國新階段參與全球經(jīng)濟治理的戰(zhàn)略理念。通過中國加入WTO16年以來對外經(jīng)濟方面的變化，可以清晰地看到中國通過學習和利用規(guī)則，取得了令人矚目成就的歷史軌跡。當然，我們也要看到，在這一過程中，中國受到一些“超WTO義務”規(guī)則的約束，這些專門給中國設定的特殊規(guī)則，為中國處理對外經(jīng)貿(mào)關系和解決貿(mào)易爭端帶來了諸多的制約。在這16年中，中國參與多邊貿(mào)易體制和全球經(jīng)濟治理的理念也在發(fā)生著變化。

國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則統(tǒng)籌推進的路徑是對現(xiàn)實環(huán)境的考量。當今世界是一個變革的世界，是一個新機遇新挑戰(zhàn)層出不窮的世界，是一個國際體系和國際秩序深度調(diào)整的世界，我國發(fā)展仍然處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。國際貿(mào)易已經(jīng)從以最終產(chǎn)品交換為主進入到以中間產(chǎn)品交換為主階段，經(jīng)濟全球化進入全球價值鏈時代。投資促進貿(mào)易，貿(mào)易促進發(fā)展，環(huán)境成為全人類關注的焦點。貿(mào)易規(guī)則、金融規(guī)則和環(huán)境規(guī)則將是新一輪國際規(guī)則制定的中心。國際社會不僅希望更多地了解中國、學習中國，而且也希望中國為國際社會做出更大的貢獻、發(fā)揮更大的作用。所有這一切都為中國參與新一輪國際規(guī)則的制定，統(tǒng)籌考慮和綜合運用國際國內(nèi)兩類規(guī)則，爭取掌控全球經(jīng)濟治理制度性權力，提供了良好的機遇。

就中國而言，遵守規(guī)則與逐步開放市場是中國加入WTO的承諾。入世之后，中國最突出的實踐就是調(diào)整不符合WTO規(guī)則的國內(nèi)法規(guī)，在兩到三年的時間里，中央和地方政府加起來共清理了9萬多件。2004年，中國修訂《對外貿(mào)易法》，并對《反傾銷條例》和《反補貼條例》進行修改。同時，在紡織品配額問題和一系列貿(mào)易爭端中，中國也積極參與談判，維護自身正當權益，并相應地對國內(nèi)相關產(chǎn)業(yè)進行調(diào)整?？梢哉f，15年時間中國積累了參與國際經(jīng)貿(mào)談判的豐富經(jīng)驗，培養(yǎng)了一批人才，這為中國進一步參與規(guī)則制定奠定了基礎。正是在這樣的現(xiàn)實基礎上，中國參與多邊貿(mào)易體制的理念實現(xiàn)了重大創(chuàng)新。2014年11月28日至29日，習近平總書記在中央外事工作會議上指出，隨著中國與國際社會的互聯(lián)互動變得空前緊密，我們觀察和規(guī)劃改革發(fā)展，“必須統(tǒng)籌考慮和綜合運用國際國內(nèi)兩個市場、國際國內(nèi)兩種資源、國際國內(nèi)兩類規(guī)則”。從“兩個統(tǒng)籌”到“三個統(tǒng)籌”，是我國處理國內(nèi)國際關系戰(zhàn)略思想的重大創(chuàng)新。2014年12月5日，中共中央政治局就加快自由貿(mào)易區(qū)建設進行集體學習時，習近平總書記對中國參與國際規(guī)則制定的主要途徑、角色定位和目標又進行了更加系統(tǒng)的闡述，強調(diào)“加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭取全球經(jīng)濟治理制度性權力的重要平臺，我們不能當旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領者，善于通過自由貿(mào)易區(qū)建設增強我國國際競爭力，在國際規(guī)則制定中發(fā)出更多中國聲音、注入更多中國元素，維護和拓展我國發(fā)展利益”。

統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則：政策的調(diào)整與選擇

提升戰(zhàn)略思想研究和傳播能力。在統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則的過程中，迫切需要一批深諳國情，具備全球化眼光、戰(zhàn)略性思維、深刻洞察力和國際影響力的戰(zhàn)略思想家，引領學術研究，傳播戰(zhàn)略思想。隨著中國參與全球化開放程度的提高，民眾對國際問題尤其是涉及到中國重大利益的國際問題的關注度日益提升，如果缺乏戰(zhàn)略層面的研究，缺乏權威專家學者的解讀，各種觀點交織在一起，整體上略顯混亂和無序，容易影響民眾對一些國際問題的認知，也會誤導相關部門對此問題的理性判斷和有效應對。而且對于重大國際問題，如果沒有相關部門和專家學者的準確解讀和完備的政策闡釋，容易在國際上形成不良影響，不僅有可能大幅提升國際合作的成本，而且會影響總體戰(zhàn)略的實施和效果。如果中國能夠更好地進行戰(zhàn)略思想研究和傳播，那么對外在處理一些相關的國際問題方面將會變得更加主動，對內(nèi)也將會引導民眾對國際規(guī)則的正確理解和運用。

將統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則的戰(zhàn)略思想貫穿到實際決策和工作中。統(tǒng)籌考慮和綜合運用國際國內(nèi)兩類規(guī)則，是中國的大國成長之路和實現(xiàn)中國和平發(fā)展的客觀要求，更好地深化對外開放和構建開放性經(jīng)濟新體制的戰(zhàn)略要求，是全面推進依法治國、提升國家治理能力的現(xiàn)實要求。

積極主動參與國際規(guī)則的重構與創(chuàng)新。統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則，首先要綜合考量國內(nèi)外因素，用國際國內(nèi)雙重視角來分析問題。目前學界已就中國參與國際規(guī)則制定的必要性達成初步共識，但對參與方式仍然存在爭論。主要有以下幾種觀點：一是“難以改變論”。伊肯伯里認為中國崛起于美國設計的國際規(guī)則體系之中，已經(jīng)在一定程度上被“融合”，因而即便中國成為實力最強大的國家，也難以改變既有規(guī)則的核心原則。二是“混合論”。認為中國對待美國主導的國際規(guī)則體系的方式是融入與改變兼而有之。三是“重塑論”。認為中國將重塑美國主導的國際規(guī)則體系。目前中國處于崛起之“羽翼未豐”的特殊階段，亦即既具有了一定的實力，但與美國霸權相比還存在一定的差距。因而雖對現(xiàn)行秩序存有一些不滿，但是也不想去挑戰(zhàn)霸權國。既想改革現(xiàn)行秩序不合理的部分，又有進一步融入其中以謀求經(jīng)濟發(fā)展的需求。隨著中國實力的增強，中國將會更順利地統(tǒng)籌國際與國內(nèi)規(guī)則之間的關系。

通過國內(nèi)規(guī)則的改革與創(chuàng)新引導國際規(guī)則的合理與完善。從長期來看，中國只能通過變革和創(chuàng)新全球治理機制，向國際規(guī)則中更多地注入中國方案、中國元素和中國智慧，逐步改變現(xiàn)行國際組織中不合理的運行機制，使其更加傾向于有利于國際的公平正義，更加具有效率，能夠?qū)崿F(xiàn)貿(mào)易、金融和環(huán)境友好型發(fā)展、良性循環(huán)及和諧互動。2016年杭州G20峰會，我們借助舉辦國的契機提出中國議題，并從組織機制、決策機制、監(jiān)督管理機制方面來強化G20制度建設，推動G20向?qū)嶓w化和更加機制化的方向發(fā)展。同時通過建章立制（如建立領導人峰會承諾可追蹤可核查可考核機制等）來進一步發(fā)揮G20在機制化建設方面的作用，從而推動國內(nèi)的規(guī)則體系理念上升到國際規(guī)則制定中。與此同時，國內(nèi)規(guī)則的制訂應具備全球視野，要立足于為全球提供制度性公共產(chǎn)品的高度。一是將國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則互動與轉(zhuǎn)化理念用于指導平時政府各部門的工作，在制定國內(nèi)規(guī)則時應上升至全球高度的位置考量，確保國內(nèi)規(guī)則具有國際內(nèi)涵，從而促使其更加順利地融入國際規(guī)則體系。二是推動行政架構朝著引領國際規(guī)則的方向嵌入式演進。關于國際國內(nèi)規(guī)則方面的學術研究以及政策設計本身應嵌入到現(xiàn)有的行政架構中推進，統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則的很多理念認知、方案設計、政策建議需要輸入到有關涉外部門的一線談判人員及二線輔助人員，激勵其引領國際規(guī)則走向的意識和能力。

加強全球治理專業(yè)人才隊伍的建設。國內(nèi)政府機構在組織架構、功能發(fā)揮、國際化意識方面應該與國際機制對接，以便能夠更好地發(fā)揮統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則的作用。要實現(xiàn)上述目標的核心問題是專業(yè)人才的培養(yǎng)問題，缺乏專業(yè)人才的支撐，戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)術實施就失去了依托。為此，各級政府部門要把強化全球治理專業(yè)人才隊伍建設的工作放在首位。首先是創(chuàng)新國內(nèi)人才培養(yǎng)機制，打破常規(guī)，增加國際化戰(zhàn)略人才在政策制定部門、實務部門和涉外部門中的歷練機會，加大在海外高校、智庫和研究機構的學習交流力度，加強在國際貿(mào)易金融等重大談判場合的實際鍛煉，培養(yǎng)出一大批理論基礎扎實、實踐經(jīng)驗豐富，具有寬廣的國際視野和深邃的戰(zhàn)略思維能力的高層次綜合型復合型人才，為統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則提供良好的人才和智力支撐。其次是疏通國內(nèi)國際機構用人的渠道，促進國內(nèi)國際用人機制的良性互動，建立完善人才雙向進出的培養(yǎng)和使用機制，一方面要將熟悉國內(nèi)事務、通曉國際規(guī)則、掌控全球治理變革趨勢以及具有實戰(zhàn)經(jīng)驗的高素質(zhì)綜合型人才輸送到國際組織，參與國際規(guī)則的制定；另一方面，也要把那些經(jīng)過國際組織工作歷練的優(yōu)秀人才，引進充實到國內(nèi)的有關機構，提高國內(nèi)規(guī)則的建設能力和國際化水平。

統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則需要學術研究與政策研究相結合、政府與民間力量相配合。學術研究的著眼點是把理論搞清楚，政策研究工作的核心則是把事情做成做好，只有將上述兩者緊密結合起來，才能在統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則上邁出堅實的步伐。

從國際貿(mào)易規(guī)則變革入手切入國際規(guī)則體系構建。國際貿(mào)易仍然是當今世界各國參與全球經(jīng)濟，促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。在全球價值鏈時代，促進國際貿(mào)易的重要引擎是投資，與此同時，無論是研究貿(mào)易規(guī)則還是投資規(guī)則，均繞不開環(huán)境保護規(guī)則這一問題。

強調(diào)全球的可持續(xù)發(fā)展，以占領全球道義的制高點。我國是以發(fā)展中國家身份加入到WTO的，作為新興市場國家的代表，我國在參與全球經(jīng)濟治理和統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則過程中的一個重要落腳點是維護發(fā)展中國家利益，推動全球的可持續(xù)發(fā)展，并且在聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的基礎上協(xié)調(diào)發(fā)達國家與發(fā)展中國家的利益，從而使經(jīng)濟社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)和諧。

避免戰(zhàn)略透支和空轉(zhuǎn)虛耗風險。在參與全球治理過程中，我國應精準對接當今世界對公共產(chǎn)品的需求，做好投入產(chǎn)出分析以及戰(zhàn)略能力的評估和配備，處理好國內(nèi)向國外提供公共產(chǎn)品可能延伸出來的新問題，特別是一些政治和經(jīng)濟層面雙向博弈的問題、涉及到國內(nèi)改革的問題以及國際壓力的問題。因此，應在對自身能力有清醒認知的基礎上合理評估經(jīng)濟發(fā)展水平和競爭實力，明晰引領規(guī)則和參與規(guī)則所需的硬實力和軟實力的區(qū)別，防止因戰(zhàn)略競賽而誘致空轉(zhuǎn)虛耗等風險。