我國電力行業(yè)規(guī)制方向研究

王品一

【摘要】作為具有強自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)之一，電力行業(yè)的發(fā)展對國民經(jīng)濟的發(fā)展有著深遠的影響。在我國，對于電力行業(yè)的規(guī)制改革已有二十多年，取得了很大的成就，但是仍然存在很多問題。本文通過對于我國電力行業(yè)存在問題的分析以及對國外經(jīng)驗的介紹，總結(jié)出一些對策，為我國下一步電力行業(yè)規(guī)制改革提供參考。

【關(guān)鍵詞】電力行業(yè)；規(guī)制效果；改革

一、引言

電力行業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，對于我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展具有重要意義。電力行業(yè)有投資巨大、資產(chǎn)專用性強，規(guī)模經(jīng)濟特征顯著等特點，歷來被視為自然壟斷行業(yè)，采用發(fā)、輸、配、售一體化的垂直壟斷運營模式，并受到政府的嚴(yán)格管制。這種模式在電力行業(yè)發(fā)展的初期，在對基礎(chǔ)設(shè)施的完善和對安全穩(wěn)定的保障上起到了重要的作用。然而隨著用電規(guī)模的擴大和技術(shù)條件的進步，現(xiàn)有規(guī)制模式的弊端逐漸顯露，暴露出競爭缺乏和激勵不足的缺點。

近年來，相較于其他部門的改革，電力行業(yè)的改革顯得停滯與落后。電力行業(yè)是能源部門的重要領(lǐng)域，電力的改革成功與否，能夠給整個能源部門帶來更深層次的變化。中國之前幾次的電力市場化改革取得了相當(dāng)?shù)某煽儯a(chǎn)生了深遠的影響，但是也遺留了不少問題。目前，我國電力行業(yè)尚未真正引入競爭機制，電力供求等方面的矛盾不斷積累，電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、國內(nèi)現(xiàn)狀

2002年，國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》，業(yè)內(nèi)也稱之為5號文件。5號文件在借鑒國外電力監(jiān)管成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對原有電力監(jiān)管體制進行的制度性變革。不僅突破了獨家辦電的體制束縛，而且基本確立了電力監(jiān)管體制框架，設(shè)立了獨立的電監(jiān)會及其派出機構(gòu)作為電力監(jiān)管部門，頒布了《電力監(jiān)管條例》及相關(guān)配套監(jiān)管規(guī)章和制度，監(jiān)管手段和措施不斷完善，初步設(shè)立了現(xiàn)代電力監(jiān)管體制的框架制度，初步形成電力市場主體多元化競爭格局。

受制于“競價上網(wǎng)”模式的局限性，5號文件框架下的電力體制改革，盡管為實現(xiàn)電力市場競爭創(chuàng)造了必要的條件，但產(chǎn)業(yè)重組后改革卻陷入停滯狀態(tài)，競爭性的電力市場并沒有形成。直到2015年的《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（簡稱9號文件）出臺，新一輪電力體制改革才重新啟動。

9號文件突破了“競價上網(wǎng)”的模式，確定了“管住中間、放開兩頭”的體制框架?！爸虚g”是指具有自然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)絡(luò)。管住中間，政府要管價格、管投資建設(shè)、管公平開放、管服務(wù)質(zhì)量等；“兩頭”主要指發(fā)電和售電兩個競爭性環(huán)節(jié)，放開兩頭，政府要放開價格、放開發(fā)用電計劃。其特點是在未明確電力商品屬性的前提下，以放開傳統(tǒng)計劃電量制度的名義，推進了計劃電量的再分配嘗試。

三、國外經(jīng)驗

（一）澳大利亞

澳大利亞的電力行業(yè)現(xiàn)狀，與英美等國家類似，改革徹底，競爭充分，市場化程度較高。除北部地區(qū)和西澳大利亞州外，其他各州的電力體制已由以前的垂直一體化管理體制改變?yōu)榘l(fā)、輸、配、售全面分開，發(fā)電端競價上網(wǎng)，售電端競爭供電，輸配網(wǎng)絡(luò)實行政府定價，公司運營的管理體制。

縱觀澳大利亞電力市場，可以總結(jié)出以下幾個特點。

1.電力監(jiān)管法律體系完備。聯(lián)邦層面從上位宏觀性的電力法到下位微觀性的電力條例，以及各州立法、專業(yè)立法等，構(gòu)建了完備的電力監(jiān)管法律體系。

2.監(jiān)管機構(gòu)職能劃分明確。從最高層面的COAG能源委員會，到AEMC再到AER，各層級電力監(jiān)管機構(gòu)的職能都獲得了法律的明確授權(quán)，避免其濫用權(quán)力。定期對各監(jiān)管機構(gòu)的職能和獨立性進行審查，必要時進行調(diào)整。

3.政策制定與監(jiān)管執(zhí)行分離。COAG能源委員會負責(zé)國家層面能源政策的制定，不參與具體監(jiān)管；AEMC負責(zé)制定具體監(jiān)管規(guī)則和實施細則；由AER集中行使監(jiān)管職能。政策制定職能與監(jiān)管執(zhí)行職能分開，有利于彼此分權(quán)、互相監(jiān)督。

4.監(jiān)管過程公開透明。不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍、職權(quán)劃分清晰，決策過程公開透明，在政策修訂過程中會征求相關(guān)電力市場主體、專業(yè)機構(gòu)和社會公眾的意見，定期向社會公開行業(yè)報告。并且設(shè)計合理的上訴機制，由獨立的司法主體對有異議的監(jiān)管決定進行審閱。

5.監(jiān)管區(qū)分競爭環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)。對于具有壟斷性質(zhì)的輸配環(huán)節(jié)，在核定輸配收入、網(wǎng)絡(luò)接入、提高電網(wǎng)安全性可靠性等方面行使監(jiān)管職能。同時放松競爭環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

（二）俄羅斯

俄羅斯電力市場改革真正開始于2001年，2008年即徹底實現(xiàn)了市場化改革。2012年，俄羅斯總統(tǒng)簽署法令，將俄羅斯區(qū)域配電控股公司與俄羅斯聯(lián)邦電網(wǎng)公司合并，組建集輸電和配電于一體的俄羅斯電網(wǎng)公司，2013年開始進行合并的實質(zhì)操作。

俄羅斯電力市場改革過程中的經(jīng)驗如下：

1.廠網(wǎng)分離，發(fā)電側(cè)競爭。在發(fā)電側(cè)，國家繼續(xù)經(jīng)營管理核電，其他發(fā)電資產(chǎn)重組為7個跨區(qū)域的電力公司、14個區(qū)域性電力公司，跨區(qū)域電力公司可以跨區(qū)經(jīng)營，參與電力批發(fā)市場的競爭。

2.輸配分離，政府管制。聯(lián)邦政府作為出資人，以骨干網(wǎng)資產(chǎn)為基礎(chǔ)組建聯(lián)邦電網(wǎng)公司，以地區(qū)配電網(wǎng)為基礎(chǔ)，組建區(qū)域性配電公司，電網(wǎng)公平地對所有的用戶和發(fā)電公司開放。

3.售電側(cè)放開競爭。在俄羅斯電力市場改革過程中，培育和設(shè)立了各種形式的供電主體，在原地區(qū)電力公司的基礎(chǔ)上進行了重組，也允許發(fā)電公司等獨立企業(yè)單獨設(shè)立。

4.獨立的監(jiān)管機構(gòu)。把原來屬于聯(lián)邦和地區(qū)價格委員會行使的涉及監(jiān)管的職能移交給聯(lián)邦能源部，重點加強對壟斷環(huán)節(jié)的控制與監(jiān)管，從以行政管理為主向依法監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

四、我國電力行業(yè)政府規(guī)制改革存在的問題與產(chǎn)生的原因

（一）電力行業(yè)引入競爭困境

現(xiàn)階段，電力行業(yè)競爭機制的引入僅停留在“分拆”原壟斷企業(yè)的層面，也就是將原來的國家電力公司進行拆分，使過去的一家壟斷變?yōu)楣杨^壟斷。過去的電力行業(yè)是“政企合一”的壟斷，國家電力公司既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判，而現(xiàn)在的電力市場則是由幾家寡頭所壟斷。通過產(chǎn)業(yè)重組或?qū)υ瓑艛嗥髽I(yè)實行“分拆”，是打破壟斷性市場結(jié)構(gòu)的初始步驟。但是，競爭機制的引入，不單單只是“分拆”后企業(yè)之間的競爭，更重要的是新競爭者的進入和潛在競爭者的存在。只要新的競爭者有隨時進入的可能，在位企業(yè)在面臨來自其他企業(yè)和新進入者的競爭壓力下，才會致力于提高效率、降低價格和改善服務(wù)。當(dāng)前的改革偏重于對原有電力壟斷企業(yè)進行“分拆”，但卻忽視了新廠商的進入問題，對于競爭機制的有效展開產(chǎn)生了不利的影響。

（二）電價不合理

電力行業(yè)規(guī)制的核心問題，是電價。目前我國的電價管理辦法，區(qū)分自然壟斷與非壟斷環(huán)節(jié)，建立了上網(wǎng)電價、輸配電價和銷售電價的電價體系，明確了輸配電價機制。電價由政府定價向市場競爭形成轉(zhuǎn)變，首要前提是形成競爭性主體，但目前我國競爭性市場尚未真正形成。雖然在發(fā)電領(lǐng)域，已經(jīng)初步形成了有限競爭格局，但是上網(wǎng)電量仍以計劃分配為主。在電網(wǎng)公司擁有自己的發(fā)電企業(yè)、也要追逐利潤的情況下，很難做到真正公平。另外，歷史原因造成各機組上網(wǎng)電價存在較大的政策性差異，還本付息等多種定價制度使得一廠一價的局面長期存在，各機組上網(wǎng)電價存在較大差異，很難處于同一起跑線上。

（三）電力規(guī)制法律法規(guī)尚欠完善

長期以來，中國電力行業(yè)一直缺少相應(yīng)的法規(guī)，電力監(jiān)管大多依靠政府行政力量的協(xié)調(diào)，而不是采取法律手段進行規(guī)范和約束。電力行業(yè)法規(guī)體系存在著立法的缺失，很多重要領(lǐng)域出現(xiàn)了法律真空，在倡導(dǎo)依法治國的今天，出現(xiàn)了無法可依的尷尬局面。1996年4月頒布實施的《中華人民共和國電力法》，由于時間較早，后來也沒有根據(jù)發(fā)展及時完善，基本沒有涉及在包括建立電力市場，對電力市場進行運作以及開展有效競爭等重要方面的內(nèi)容。特別是有關(guān)電力監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)、目標(biāo)等規(guī)定的缺失，不但使輸、配電壟斷企業(yè)處于一個沒有有效約束力的環(huán)境下進行生產(chǎn)活動，而且隨著國家電力公司的拆分，以及電力市場結(jié)構(gòu)重組的完成，會出現(xiàn)沒有法律基礎(chǔ)來支撐發(fā)電企業(yè)之間開展公平競爭的局面。

（四）電力監(jiān)管職能分散

我國對電力行業(yè)監(jiān)管一直存在主體分散問題，這種多頭管理的最大弊端是效率低下，沒有決策責(zé)任主體，政策的不延續(xù)性。電力監(jiān)管是系統(tǒng)性極強的工作，電價審批、市場準(zhǔn)入、投融資管理、成本監(jiān)控等相關(guān)規(guī)制必須密切協(xié)同，才能取得預(yù)期的效果。但是，由于我國電力監(jiān)管系統(tǒng)中職能過度分散，多頭執(zhí)法、各自為政的現(xiàn)象普遍存在，規(guī)制責(zé)任分散，部門間協(xié)調(diào)困難，甚至互相制肘。

五、我國電力體制的改革方向

電力市場是一個復(fù)合性市場，既有競爭經(jīng)營的部分，也有壟斷經(jīng)營的部分。電力作為公用事業(yè)的一部分，關(guān)乎國民切身利益。因此，政府對電力市場的監(jiān)管既不是全面接盤，也不應(yīng)完全放任，而是根據(jù)電力市場化改革的需求，對原來的監(jiān)管體制不斷動態(tài)改革的過程。

（一）進一步加強對競爭機制的引入

對電力行業(yè)僅僅實行縱向分離是不夠的，只有將縱向分離和橫向分離結(jié)合在一起，才能夠達到引人競爭、抑制壟斷的目的。橫向分離是指在發(fā)電側(cè)引入競爭，在產(chǎn)權(quán)方面形成多元化的格局，同時在供電市場引入競爭，并且采取激勵性規(guī)制措施促進電網(wǎng)運營企業(yè)降低成本，提高效率。具體論述如下。

第一，加強電網(wǎng)建設(shè)，積極發(fā)展電網(wǎng)互聯(lián)是建立電力市場的基礎(chǔ)條件。同時，規(guī)制改革的重點是真正做到“廠網(wǎng)分開”，把電網(wǎng)、電廠的直屬企業(yè)剝離開，建立一個競爭性的發(fā)電市場。

第二，組建發(fā)電公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。通過對產(chǎn)權(quán)的重組，采取新舊發(fā)電廠相互搭配，水力發(fā)電和火力發(fā)電相互搭配的方法，組建若干實力相當(dāng)?shù)陌l(fā)電公司，通過發(fā)電公司之間而不是單個發(fā)電廠之間的競爭，實現(xiàn)公平競爭。

第三，改變新建電廠的審批制度，采取先定價后建廠的方式。就消費者是否能夠接受其所制定的價格，以及在競價上網(wǎng)時是否具有競爭力等方面，對新建電廠進行可行性評估。

（二）進一步推進電價機制的完善

建立區(qū)域電力市場并實行競價上網(wǎng)，對參與競爭的企業(yè)實行兩部制電價，同時在上網(wǎng)電價中加強峰谷分時電價和豐枯季節(jié)差價的應(yīng)用。要調(diào)查研究不同的用戶對所制定的電價的反應(yīng)曲線，擴大峰谷電價和豐枯電價的實施范圍，使價格的定制和時段的設(shè)置更加合理、科學(xué)。通過在上網(wǎng)電價中采用這些電價制度，可以調(diào)動發(fā)電企業(yè)參與競爭的積極性，發(fā)揮各企業(yè)最大效率，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，從而推動社會效益最大化。

（三）進一步完善電力規(guī)制法律、法規(guī)體系

由于我國很多電力企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)還沒有完全建立，電力市場的有關(guān)運營規(guī)則、管理辦法和條例的建立剛剛起步電力監(jiān)管體系尚待完善，電力安全和電網(wǎng)土法事件應(yīng)急處理機制有待建立，這些都是電力改革的深層次問題。不僅如此，還有在很多方面能夠起到重要作用的法律法規(guī)亟待確立。

首先，為了促進全國范圍內(nèi)能源的綜合規(guī)劃與合理利用，保證能源使用效率的提高，應(yīng)當(dāng)從法律角度出發(fā)，保障我國能源安全，制定在國家層面能夠涵蓋整個國民經(jīng)濟的《能源法》。

其次，今后相當(dāng)長時期內(nèi)我國能源行業(yè)改革和發(fā)展的最大障礙將是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營和區(qū)域市場分割等違反市場經(jīng)濟規(guī)律的行為，應(yīng)抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷反補貼條例》、《保障措施條例》等維護公平競爭、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)。

最后，加快制定《石油法》和《天然氣法》等行業(yè)法，對我國的能源安全和可持續(xù)供給，提供法律層面的保障，維護行業(yè)的公平公正，保證競爭的有序和有效。

（四）進一步提高政府監(jiān)管職能

我國目前的電力監(jiān)管職能分散，電監(jiān)會缺乏獨立性和權(quán)威性。然而對于電力行業(yè)的規(guī)制卻是一個系統(tǒng)性很強的工作，要設(shè)計規(guī)制方案，明確規(guī)制職責(zé)，設(shè)置規(guī)制機構(gòu)。規(guī)制改革能否順利進行，每一環(huán)都有著舉足輕重的作用。因此，需要健全電監(jiān)會規(guī)制職能和提高其規(guī)制能力。

第一，要在法律上有詳細闡述，明確規(guī)制機構(gòu)的權(quán)力和權(quán)限范圍，將規(guī)制機構(gòu)的行動置于法律框架的約束之下，使機構(gòu)的行動做到有法可依，避免權(quán)力的濫用。

第二，規(guī)制機構(gòu)中的人員構(gòu)成應(yīng)該考慮到各個利益集團，規(guī)制機構(gòu)可以通過開展問卷調(diào)查、發(fā)起座談會、設(shè)立聽證會等形式征求各方的意見，從而保證規(guī)制機構(gòu)可以聽取各方的意見。

第三，建立有效的申訴和爭端解決機制，受規(guī)制的企業(yè)可以對規(guī)制機構(gòu)的決議和政策提出自己的質(zhì)疑，并且對規(guī)制機構(gòu)提起起訴，使規(guī)制機構(gòu)在行使其行政行為的過程中可能出現(xiàn)的任何違法行為都將受到司法審查。

（五）鼓勵新能源發(fā)電

中國應(yīng)當(dāng)在改革電力市場結(jié)構(gòu)的同時，確保所有的發(fā)電企業(yè)都有公平地接人電網(wǎng)的權(quán)利，還要對使用清潔能源發(fā)電的企業(yè)進行直接補貼，以確保使用清潔能源的發(fā)電廠能夠可持續(xù)發(fā)展。

六、結(jié)語

電力體制改革是一項動態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)性工程，需在實踐中循序漸進地推進。對于我國電力改革而言，落地還需一系列制度、機制和操作細則與其配套，有關(guān)制度、機制和操作細則如何制定、是否有效、是否與改革方向和精神相符，均需要接受實踐的檢驗，并在實踐中不斷修正，以確保改革實現(xiàn)預(yù)期目的。