晚清外務(wù)部之承政官制

冉彥

迫于辛丑議和眾列強(qiáng)的壓力，當(dāng)然也有清廷自身的反省和探索，光緒二十七年六月初九（1901年7月24日），清政府將總理各國事務(wù)衙門改組為外務(wù)部，位列在六部之前。改組后的外務(wù)部，對于部內(nèi)組織架構(gòu)進(jìn)行了全新的設(shè)計(jì)。而承政官制的設(shè)立，是外務(wù)部組織架構(gòu)的創(chuàng)新之處，在當(dāng)時發(fā)揮了積極作用，當(dāng)然也不可避免的產(chǎn)生負(fù)面影響。

外務(wù)部的組織架構(gòu)和承政官制的設(shè)立

在總理衙門改組的過程中，時為議和全權(quán)大臣的慶親王奕劻和實(shí)力派外交人物北洋大臣李鴻章起了至關(guān)重要的作用，尤其是李鴻章更是直接草擬了外務(wù)部最初的組織架構(gòu)。李鴻章早在光緒二十七年三月二十五（1901年5月13日）就開始擬定總理衙門改組為外務(wù)部的章程具奏，章程中明確了“外務(wù)部堂司各官都設(shè)實(shí)缺，同時設(shè)親王一人為總管，其下尚書、侍郎各二人，司員以章京充補(bǔ)，且須將本衙門底缺開去，以責(zé)專成的改革原則”?！耙载?zé)專成的改革原則”既是迫于列強(qiáng)的壓力，也是清廷對多年來外交失敗經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)和反省。光緒二十七年四月初八（1901年5月25日），清廷即發(fā)布上諭：“所有應(yīng)設(shè)司員額缺各事，著由政務(wù)處大臣會同吏部，妥議所有應(yīng)設(shè)司員額缺各事宜?！眳浅烧略凇锻饨徊垦馗锛o(jì)略》中這樣總結(jié)外務(wù)部的組織架構(gòu)和制度：“外務(wù)部班列六部之前……外務(wù)部編制始于辛丑，終于辛亥?！澮月毸緸榫V，成例為目，以綱目分之，則求其沿革合之，則觀其總制焉。制度如何，一為管部制，二為主任制，三為承政官制，四為各司制，五為司務(wù)廳制，六為各股制，七為各差制……”

外務(wù)部其他組織架構(gòu)和制度安排茲不贅述，重點(diǎn)來看其首創(chuàng)的承政官制設(shè)立的詳情。再看吳成章的論述：“改部之初，奏設(shè)左右丞額缺各一人，左參議右參議額缺各一人，聲明即充總辦職掌。蓋總署自咸豐十一年置總辦四員，其后謂之總辦章京，為署中章京之領(lǐng)袖，且有監(jiān)督之責(zé)，茲改為左右丞及左右參議者。從當(dāng)時各部之通制，沿舊日總署之常例也?！毙枰赋龅氖?，承政官制設(shè)立的一個重要特點(diǎn)就是，無論是左右丞還是左右參議都有額缺，這是重要的制度保障。

承政官制的設(shè)立是外務(wù)部成立以來改組總理衙門組織架構(gòu)和制度安排最為創(chuàng)新之處，在承政官制的設(shè)立過程中，原總理衙門總辦顧肇新發(fā)揮了重大作用。在草擬總理衙門改組為外務(wù)部相關(guān)章程之際，顧肇新曾向上級提出在“部”之下，“司”之上，設(shè)置“丞”和“參議”兩個職務(wù)?！稏|方雜志》把“丞”“參議”的職能概括得很形象： “丞參之責(zé)任在于通堂司之郵，而尤以稽查各司庶務(wù)為其專責(zé)；仿外官之例，凡司員有廢職惰事者，則丞參有失察之咎?！庇纱丝梢钥闯?，設(shè)立承政官制，既有利于堂官和司官的上下溝通，更有利于在堂官無暇稽查司員之時彌補(bǔ)空缺，可謂一舉兩得。

對于承政官制的額缺和品秩，外務(wù)部組織章程上也有詳細(xì)的規(guī)定：“一擬設(shè)左右丞各一員，正三品，左右參議各一員，正四品，即充總辦職掌?！卞手凉饩w三十二年（1906年），清政府改革中央官制，外務(wù)部依照《各部官制通則》， “一為調(diào)部任用之員給相當(dāng)之烏布，一為各司長官給升等之烏布也”，設(shè)置了承政廳、參議廳，分別隸屬于左右丞參，廳內(nèi)還設(shè)置了參事四人，“仿照各司行走之例，增置丞參上行走、學(xué)習(xí)行走、參議上行走等名目”。

由此可見，承政官制的設(shè)立既能為外務(wù)部長期培養(yǎng)專業(yè)人才打下制度基礎(chǔ)，又有利于本部官員內(nèi)部按照規(guī)則升遷。

承政官制設(shè)立的積極作用和負(fù)面影響

承政官制設(shè)立的積極作用有三個方面：第一，承政官制的設(shè)立，明確了左右丞、左右參議的職責(zé)，有利于堂官和司官的溝通，有利于提高外務(wù)部的工作效率。當(dāng)時的實(shí)際情況是，外務(wù)部自侍郎以上官員，地位崇高，司員遇有急事和棘手問題，不便直達(dá)，往往耽誤事務(wù)的處理。而左右丞、左右參議的存在，恰好彌補(bǔ)了這個空白。眾所周知，作為中央的外交機(jī)關(guān)，外務(wù)部內(nèi)組織架構(gòu)體系如若不能及時地溝通上下，必將造成事務(wù)拖延，影響部內(nèi)辦事效率，進(jìn)而影響外交事業(yè)的成敗。左右丞、左右參議卻可以“承上啟下、一氣相接”，著實(shí)有利于外務(wù)部上下級及時溝通，提高了外務(wù)部的工作效率。

第二，承政官制的設(shè)立，有利于解決部內(nèi)官員的升遷問題，提高官員的工作積極性，也有利于延攬人才，長期培養(yǎng)。援引舊制，外務(wù)部侍郎以下官員，在部內(nèi)升遷幾乎無門，從而深深打擊了部內(nèi)官員的工作積極性。當(dāng)然，這不僅僅是外務(wù)部的個案，更是晚清官制的一大弊病。而承政官制的設(shè)立，則有利于該問題的解決。外交人才的匱乏，是清廷面臨的棘手問題。承政官制的設(shè)立，可以防止外交人才的缺失和外流。由此可見，承政官制的設(shè)立，打通了外務(wù)部內(nèi)官員的升遷渠道，有利于提高部內(nèi)官員工作的積極性，也有利于延攬人才，長期培養(yǎng)。

第三，承政官制的設(shè)立，有利于外務(wù)部尚書、侍郎利用左右丞、左右參議對部內(nèi)司員的具體工作進(jìn)行更好的監(jiān)督。任何官制的設(shè)立，如果離開對權(quán)力的監(jiān)督，往往走向失敗，更不用說在晚清官場本就腐敗的大環(huán)境中進(jìn)行外務(wù)部的官制改革。承政官制的設(shè)立，對于加強(qiáng)對部內(nèi)司員的監(jiān)督，確是創(chuàng)新之處。當(dāng)時的《東方雜志》評論說：“尚書、侍郎等官員平日深居簡出，見聞較隘、稽察難周，丞參的設(shè)置正可以補(bǔ)其不足之處?！?/p>

承政官制的施行，在當(dāng)時的政局中，又不可避免地出現(xiàn)了冗員的局面，造成賄賂成風(fēng)、貪污腐敗的狀況。外務(wù)部設(shè)立承政官制以后，各部都競相效仿，于部內(nèi)設(shè)置左右丞、左右參事。承政官制在其他部也取得了一些外務(wù)部同樣的積極效應(yīng)，但是隨之而來的就是部內(nèi)官員多設(shè)堂屬而引起冗員和貪污腐敗。為此，曾有御史上書痛斥承政官制弊?。?“朝廷整頓部務(wù)之心徒為大臣位置私人之地，今日之丞參皆他日之尚侍，臣獨(dú)惜異日秉國鈞者，皆今日蠅營狗茍之小人，國事何堪設(shè)想?！?/p>

由此可見，外務(wù)部也好，其他六部也罷，積極實(shí)行承政官制的各部大臣已經(jīng)不是為了整頓部務(wù)，而是為了安排私人，不問才具，一味安插心腹，遂造成任丞參之職者個人素質(zhì)良莠不齊、辦事效率低下。同時，任人唯親，又容易滋生腐敗。從而，違背了承政官制設(shè)立的初衷。

迫于《辛丑條約》中列強(qiáng)的要求，清政府改組總理衙門為外務(wù)部作為正式的中央外交機(jī)關(guān)，以適應(yīng)新時期的外交實(shí)踐之需要。外務(wù)部的成立過程中，能夠看到清廷中央的重視和奕劻、李鴻章等人的各種努力。從外務(wù)部的組織架構(gòu)來看，承政官制的設(shè)立，在晚清官制改革的大背景下確實(shí)是首創(chuàng)之舉。承政官制的設(shè)立，在一定程度上提高了外務(wù)部的工作效率，也打通了部內(nèi)官員升遷的渠道，在一定程度上提高了部內(nèi)官員工作的積極性，同時加強(qiáng)了對司員工作的監(jiān)督力度。這對于初設(shè)的外務(wù)部，當(dāng)然是具有建設(shè)性的創(chuàng)制，后來還影響到了民國初年外交部的建制。但是，制度是需要具體的人去實(shí)行的。制度的設(shè)計(jì)導(dǎo)向和人為的施行導(dǎo)向如果發(fā)生矛盾，制度的初衷必然無法實(shí)現(xiàn)。外務(wù)部承政官制的設(shè)立，在它還沒有完全發(fā)揮積極作用的時候，就因?yàn)橥鈩?wù)部官場的冗員和貪污腐敗而最終走向失敗。

（摘自《人民論壇》）