淺談高速公路建設(shè)投融資體制改革

馬琳

【摘要】長期以來，公路基礎(chǔ)設(shè)施一直是制約國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要因素，而伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公路的建設(shè)速度也在不斷加快，如何解決公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的龐大資金成為發(fā)展公路建設(shè)的首要難題，本文以高速公路建設(shè)為例，分析了高速公路建設(shè)投融資體制的改革歷程、存在的問題以及未來的發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】高速公路；投融資體制；改革

高速公路是一種典型的準(zhǔn)公共物品，介于公共物品和私人物品之間。國內(nèi)外的實(shí)踐也已證明，高速公路從投資建設(shè)到運(yùn)營管理，既可以完全由政府配置，也可以由政府授予特許權(quán)讓私人生產(chǎn)者供給，當(dāng)然，也可以由政府和私人聯(lián)合、共同供給。

一、我國高速公路投融資體制演變過程分析

（一）投融資體制

投融資體制是組織、管理投融資活動的基本制度和模式，其主要內(nèi)容包括投融資主體的確定及其行為的規(guī)范，投資資金的籌措模式和渠道，政府對投融資的宏觀管理等。

（二）我國高速公路建設(shè)投融資體制的演變過程分析

從我國多年高速公路建設(shè)投融資的演變過程來看，大致分為兩個(gè)階段。

第一個(gè)階段是20世紀(jì)80年代末到90年代后期，這是高速公路建設(shè)的起動期和發(fā)展期。各省對高速公路的建設(shè)投資管理基本上由政府交通部門及其附屬機(jī)構(gòu)包辦，即投資、建設(shè)、管理、使用，“四位一體”統(tǒng)一運(yùn)作。這種體制優(yōu)點(diǎn)是決策快、容易進(jìn)行各方面的協(xié)調(diào)工作，但是容易導(dǎo)致政府權(quán)力商業(yè)化、部門權(quán)力個(gè)人化，使得高速公路建設(shè)各環(huán)節(jié)缺乏應(yīng)有的制約和監(jiān)督。這種體制已經(jīng)逐步退出了高速公路建設(shè)領(lǐng)域。

第二階段為20世紀(jì)90年代末開始，各地借助新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和1988年開始的公路建設(shè)高潮的機(jī)遇對高速公路建設(shè)管理體制進(jìn)行了一系列的改革和完善。2000年前后各地陸續(xù)實(shí)行政企分開和政事分開，形成兩種管理體制：第一種是組建由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)、授權(quán)的國有資產(chǎn)投資管理性質(zhì)的高速公路集團(tuán)公司，按企業(yè)方式運(yùn)作。第二種是成立事業(yè)性質(zhì)的高速公路管理局。從整體上看，南方地區(qū)以公司化運(yùn)營居多，北方地區(qū)則以事業(yè)單位居多。這次改革盡管解決了“政企不分”的體制問題，但仍存在融資困難、投資主體單一、缺乏競爭、效率低下的問題。

二、我國高速公路建設(shè)投融資現(xiàn)狀分析

高速公路的飛速發(fā)展大大推動了我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，不僅僅是客流和物流的載體，在現(xiàn)代物流、信息流、文化流等許多方面也扮演者越來越重要的角色。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資體制的弊端已經(jīng)開始逐步顯現(xiàn)，不僅不利于高速公路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，更加不能滿足我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速、健康發(fā)展的需要。

首先，融資渠道單一。由于高速公路建設(shè)項(xiàng)目具有很強(qiáng)的基礎(chǔ)性，是經(jīng)濟(jì)的命脈，同時(shí)每個(gè)項(xiàng)目都要求有數(shù)額巨大的投資，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也非常大，所以我國高速公路建設(shè)主要依靠中央和省的政府單位進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)。投資的目的也不是為了獲取直接的經(jīng)濟(jì)利益，更大的目的是為了獲取社會效益和環(huán)境效益，資金來源渠道單一。單一的融資渠道使得高速公路建設(shè)資金的供給嚴(yán)重短缺且缺乏穩(wěn)定性，使得政府的財(cái)政支出不堪重負(fù)，另外，由于政府獨(dú)家投資，缺乏競爭，使得高速公路建設(shè)企業(yè)的運(yùn)營效率普遍低下。

雖然近年來基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域單一的國家投資體制逐步改變，這種以政府為中心的高速公路建設(shè)投資模式開始發(fā)生逐步變化，開始形成了以利潤為導(dǎo)向，以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等多種形式籌資，但受許多因素的影響，民間資金參與高速公路建設(shè)依然受到許多限制。投資渠道不暢，債券發(fā)行緩慢，公司融資等市場化工作方式仍然失調(diào)，政府財(cái)政支出和銀行貸款仍是高速公路建設(shè)的主要資金來源。

其次，融資成本居高不下，各種融資費(fèi)用名目繁多。由于企業(yè)融資是一種市場交易行為，有交易就會有交易費(fèi)用，資金使用者為了能夠獲得資金使用權(quán)，就必須支付相關(guān)的費(fèi)用。如向銀行借款支付的手續(xù)費(fèi)、中介機(jī)構(gòu)審計(jì)費(fèi)、咨詢費(fèi)等等。在實(shí)際中要向銀行取得貸款的話，基準(zhǔn)利率是根本不可能的。除了基準(zhǔn)利率上浮外，銀行還通過各種名目收取高額的資金監(jiān)管費(fèi)、融資顧問費(fèi)、貸款手續(xù)費(fèi)等一系列費(fèi)用，造成了高速公路運(yùn)營成本高、債務(wù)負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)狀。但是高速公路收取的費(fèi)用卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能補(bǔ)償器貸款額，融資成本大大增加。

最后，融資風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多樣，有上升趨勢。隨著高速公路融資行為的深入和普及，各種風(fēng)險(xiǎn)因素也逐漸顯露，并因?yàn)楦鞣N壓力和問題而逐漸增加。具體而言主要有如下幾種風(fēng)險(xiǎn)，一是高速公路貸款項(xiàng)目的長期性加大了信用風(fēng)險(xiǎn)的可能性：二是對銀行貸款的過渡依賴致使大量行業(yè)性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。三是政府干預(yù)導(dǎo)致的體制性風(fēng)險(xiǎn)，在高速公路建設(shè)期間，負(fù)責(zé)人往往只注重個(gè)人業(yè)績的提高而不能考慮實(shí)際需要及地方財(cái)政、金融及其他相關(guān)資金來源方的承擔(dān)能力。這些體制性因素都加劇了國內(nèi)銀行高速公路項(xiàng)目貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)。另外，貸款期限的長期性容易導(dǎo)致經(jīng)營與管理風(fēng)險(xiǎn)，利率管制預(yù)期取消的前景也容易引發(fā)利率風(fēng)險(xiǎn)。

三、高速公路投融資體制改革的方向

（一）開放高速公路沿線廣告宣傳業(yè)務(wù)

高速公路兩邊有很大的廣告利用價(jià)值。通過開發(fā)利用，增加廣告收入，用于公路的建設(shè)和發(fā)展。

（二）通過各種融資渠道，擴(kuò)大外資直接投入

繼續(xù)依法向國外金融機(jī)構(gòu)或者國外政府貸款，還可以通過中外雙方各自成立有限責(zé)任公司合資修建高速公路，共享權(quán)利，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對已建成的高速公路項(xiàng)目，經(jīng)過產(chǎn)權(quán)界定等一些程序之后可以將公路的經(jīng)營權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓給外商，這樣有利于提前收回投資，并且將資金用于新公路的建設(shè)。

（三）吸收私人資本、民間資本的投入

高速公路建設(shè)和管理需要的資金數(shù)額巨大，且需要的時(shí)間很長，所以在政府財(cái)政大力支持的同時(shí)，應(yīng)該注意吸收私人資本的參與，這會使高速公路建設(shè)和管理得到范圍更大、更加穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)更低的資金來源。

（四）完善相關(guān)法律政策體系，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境

政府應(yīng)該加快制定完善的法律法規(guī)體系，規(guī)范各方行為，營造良好的投融資環(huán)境。