中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本格局是一體多元

熊文釗

今天這個(gè)論壇有來(lái)自不同學(xué)科背景的，我是一個(gè)憲法學(xué)者，現(xiàn)在擔(dān)任中國(guó)憲法研究會(huì)常務(wù)理事，也是中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事。作為一個(gè)法律學(xué)者，我一直從憲法的角度研究中央與地方的關(guān)系，分別承擔(dān)過(guò)國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中央地方事權(quán)關(guān)系的法律問(wèn)題研究”、教育部社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中央與地方關(guān)系法治化”等研究項(xiàng)目，也做過(guò)財(cái)政部委托的“世界各主要國(guó)家事權(quán)劃分法律制度比較研究”的課題。中央與地方關(guān)系問(wèn)題確實(shí)比較復(fù)雜，今天在這個(gè)場(chǎng)合，擬了個(gè)“大國(guó)治理：中央與地方財(cái)政關(guān)系”的講題，其基本觀點(diǎn)與樓部長(zhǎng)前面講的基調(diào)還是一致的。

第一個(gè)問(wèn)題，中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本格局。中國(guó)中央與地方關(guān)系是一個(gè)一體多元的中央地方財(cái)政關(guān)系。所謂一體性就是整體性，指中央與地方政府之間的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)關(guān)系表現(xiàn)出一體化的集中統(tǒng)一的特征，表現(xiàn)為中央財(cái)政居于主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。所謂的多元性就是指這種模式體現(xiàn)出的中央與地方之間的財(cái)政分權(quán)的色彩，即中央與不同地方政府之間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)關(guān)系的多元化特征。分稅制改革其實(shí)是中央與地方的財(cái)政分權(quán)，地方有地方的事權(quán)，由地方的財(cái)政來(lái)予以保障，而且不同的地方有不同的情形，東西部差距比較大，人口眾多，我們這樣一個(gè)基本國(guó)情也決定了我們財(cái)政不是簡(jiǎn)單的一刀切的體制。

中央與地方財(cái)政一體性表現(xiàn)很多。一個(gè)是中央集中了基本社會(huì)保障責(zé)任、基本公共衛(wèi)生職能、部分的教育職能、部分跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)職能以及一部分關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定、公平正義，又涉及全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理職能。中央承擔(dān)國(guó)防、邊境安全、界河管理等關(guān)系國(guó)家安全的支出責(zé)任。還有司法支出責(zé)任應(yīng)該集中到中央。現(xiàn)在省以下垂直管理是個(gè)半調(diào)子改革方案，既然是國(guó)家事權(quán)、中央事權(quán)，為什么要采行省以下垂直管理而不采行中央統(tǒng)一管理的司法體制呢？

中央與地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)關(guān)系多元性體現(xiàn)在國(guó)家立法體制的多層級(jí)性和多主體性，中央與地方政府間財(cái)政分配關(guān)系的多元化，例如中央與民族區(qū)域自治地方財(cái)稅關(guān)系的特殊性安排，中央與特別行政區(qū)之間的只予不取，中央與一般地方政府間、中央與計(jì)劃單列市間、中央與經(jīng)濟(jì)特區(qū)間多元化的財(cái)政經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及中央與新的政治經(jīng)濟(jì)體，跨行政區(qū)域界限的新型合作體之間的新型財(cái)政經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

第二個(gè)問(wèn)題，在這樣一個(gè)復(fù)雜的一體多元的財(cái)政關(guān)系中怎么來(lái)處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系。在這里我只能講幾條原則。第一是處理中央與地方一體性統(tǒng)籌和多元性分配相結(jié)合的原則。第二是相對(duì)集權(quán)和適當(dāng)分權(quán)相結(jié)合的原則。第三是事權(quán)與支出責(zé)任相匹配原則。第四是強(qiáng)國(guó)虛省實(shí)縣市原則。第五，行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)的原則。第六，行政區(qū)域和司法區(qū)域相分離原則。第七，公共權(quán)力成本最小原則。第八，中央與地方關(guān)系法治原則。下面分別對(duì)這八個(gè)原則做一些解釋。

第一，一體性統(tǒng)籌與多元性配置相結(jié)合的原則反映在中央與地方政府的職能關(guān)系上，中央政府的職能定位要從整個(gè)社會(huì)公共利益的角度著眼以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，承擔(dān)整個(gè)國(guó)家宏觀管理的職能，提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品，同時(shí)履行對(duì)地方政府的監(jiān)督職能和服務(wù)職能。地方政府作為中央全局利益的一部分，承擔(dān)中央宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行職能和對(duì)本地區(qū)公共事務(wù)的相對(duì)獨(dú)立的管理職能，提供地區(qū)性的公共差別。

第二，相對(duì)集權(quán)與相對(duì)分權(quán)相結(jié)合的原則。這個(gè)原則要求避免過(guò)度的中央集權(quán)，我們一直沒(méi)有找到一個(gè)問(wèn)題什么原因，來(lái)回搞了好幾個(gè)回合，收上來(lái)有收上來(lái)的毛病，放下去有放下去的問(wèn)題，放沒(méi)放到地方，這樣的問(wèn)題可能是內(nèi)在結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題。

第三，事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則。原來(lái)財(cái)政學(xué)里采用財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，事實(shí)上財(cái)權(quán)與事權(quán)不一定能相匹配，只有事權(quán)與支出責(zé)任才有可能相匹配。

第四，“強(qiáng)國(guó)、虛省、實(shí)縣（市）”原則。這個(gè)原則其實(shí)是個(gè)戰(zhàn)略選擇，是指中央要保證集中一定的財(cái)力和物力，同時(shí)將一定的財(cái)政比例落實(shí)到真正的地方，即落實(shí)到縣級(jí)財(cái)政，縣市區(qū)是提供公共服務(wù)的基本單元，一個(gè)縣市的縣民或者市民的基本的人吃馬喂、上學(xué)就醫(yī)、衣食住行、養(yǎng)老撫幼等公共服務(wù)大多由縣市政府提供，因此縣市及財(cái)政的公共服務(wù)支出往往是一個(gè)固定的支出占比，這應(yīng)該就是剛才樓部長(zhǎng)講的實(shí)體性的問(wèn)題。一個(gè)縣級(jí)市一百萬(wàn)人就有一個(gè)基本的公共支出，教育問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題、出行問(wèn)題、住房問(wèn)題，這個(gè)基本的盤(pán)子應(yīng)該給到真正為人們提供公共服務(wù)的縣市級(jí)財(cái)政，我們每個(gè)人的公共服務(wù)實(shí)際應(yīng)該是由縣區(qū)一級(jí)政府來(lái)保證的基本的東西，但現(xiàn)行財(cái)政體制的盤(pán)子中縣市級(jí)財(cái)政占比非常小，大量的靠轉(zhuǎn)移支付，一般的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付。與其這樣，還不如對(duì)中央、省、縣市采集財(cái)政占比進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。所謂強(qiáng)國(guó)，實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政的高位占比以保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央事權(quán)涉及到公共服務(wù)全國(guó)的均等化問(wèn)題。所以，中央財(cái)政保證一定的比例，這個(gè)比例保持在50%左右是必要的。

地方財(cái)政占比應(yīng)該是多少？現(xiàn)在的財(cái)政占比結(jié)構(gòu)大體上是541的結(jié)構(gòu)，中央50%多一點(diǎn)，省一級(jí)占了30%-40%，到了縣級(jí)可能10%都到不了，按照“強(qiáng)國(guó)、虛省、實(shí)縣市”的原則可否調(diào)整為523的財(cái)政結(jié)構(gòu)呢？即中央占比50%，省級(jí)占比20%，縣市占比30%，這樣一般的轉(zhuǎn)移支付把它變成一個(gè)法定化的，然后再通過(guò)一套機(jī)制讓這部分錢(qián)真的用到這些財(cái)政公共服務(wù)上，而中間的環(huán)節(jié)只是一個(gè)調(diào)節(jié)的環(huán)節(jié)。中國(guó)的省區(qū)往往比西方一個(gè)國(guó)家還大，如果財(cái)權(quán)只下放到省級(jí)，或許會(huì)形成省區(qū)新的集權(quán)，既不利于中央政府的宏觀調(diào)控，也不利于增強(qiáng)地方活力?，F(xiàn)在的財(cái)政結(jié)構(gòu)并不符合單一制國(guó)家的本質(zhì)特征，似乎有些財(cái)政聯(lián)邦主義色彩?，F(xiàn)行的改革往往只是將地方事權(quán)下放到省級(jí)，例如將司法事權(quán)及其支出責(zé)任下放到省級(jí)，由省一級(jí)的財(cái)政掌管省以下法院的人財(cái)物。統(tǒng)一收到省實(shí)際上是司法聯(lián)邦主義、財(cái)政聯(lián)邦主義的安排，學(xué)界有些人主張就應(yīng)該往聯(lián)邦化走，這在單一制國(guó)家中是很不相稱的財(cái)政結(jié)構(gòu)。

第五，行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)原則。行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域的關(guān)系從根本上說(shuō)是上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不論層次高低，都不外乎是行政區(qū)的組合。行政區(qū)域一經(jīng)確定，則會(huì)反作用于經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展，成為促進(jìn)或者阻礙經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的重要因素。從設(shè)置公共財(cái)政的目的來(lái)說(shuō)，行政區(qū)域也應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)。

第六，行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則。司法權(quán)擁有國(guó)家事權(quán)屬性，應(yīng)當(dāng)把它與國(guó)防、外交等事權(quán)一樣由中央財(cái)權(quán)列支。司法權(quán)與行政區(qū)域相脫離，是實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立的必要步驟。地方和地方之間的爭(zhēng)議糾紛，要是交由地方法院處理難免會(huì)產(chǎn)生管轄上的爭(zhēng)議。司法權(quán)作為中央統(tǒng)籌的國(guó)家事權(quán)，是維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的機(jī)器，具有實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的裁判功能。但是現(xiàn)在我們這個(gè)功能反而實(shí)現(xiàn)不了，六個(gè)巡回法院增加很大的財(cái)政支出，實(shí)際上我們不一定需要這么大的財(cái)政安排來(lái)保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)裁判功能的實(shí)現(xiàn)。司法區(qū)域和行政區(qū)域分離，也能解決樓部長(zhǎng)提到的西安法官和上海法官收入不一樣的問(wèn)題，如果每個(gè)海關(guān)關(guān)區(qū)都統(tǒng)一起來(lái)，不再考慮行政區(qū)域的因素，有可能邊疆的收入反而還高于北京海關(guān)關(guān)區(qū)的收入，因?yàn)檫吔貐^(qū)有邊疆補(bǔ)助。如果統(tǒng)一起來(lái)，提高法官的待遇，這樣甚至西部也會(huì)有高水平的法官來(lái)做事情，他們可以解決這樣一個(gè)問(wèn)題。這個(gè)原則我們現(xiàn)在做了一半，跨區(qū)域建立一些法院。中國(guó)人民銀行過(guò)去每個(gè)省一個(gè)分行，朱镕基總理在任的時(shí)候進(jìn)行金融改革，做成九個(gè)分行，當(dāng)時(shí)設(shè)在天津的中國(guó)人民銀行分行，天津市長(zhǎng)無(wú)權(quán)直接向分行行長(zhǎng)要錢(qián)，因?yàn)樘旖蚍中行虚L(zhǎng)并不受天津市市長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，這樣有效地解決了金融安全的問(wèn)題。司法也需要這樣的改革。然而銀行體制改革，可以“一晚上”改革到位，為什么司法改革做了這么久，做得這么復(fù)雜卻依舊沒(méi)有解決這些問(wèn)題？沒(méi)有釋放出司法真正成為市場(chǎng)統(tǒng)一規(guī)則的裁判者的功能？這個(gè)原則對(duì)于財(cái)政體制也是很重要的。

第七，公共權(quán)力成本最小原則。首先，我們需要確定公共成本的范圍，以最小的成本來(lái)獲取最有效的公共物品。我們1983年以來(lái)搞了很多市管縣的改革，造成公共成本增大?，F(xiàn)在采取的是很簡(jiǎn)單的扁平化管理，管理過(guò)程中往往被人為增大了公共權(quán)力成本，很多縣一級(jí)變成地級(jí)市造成公共支出增大，效率反而低了，這個(gè)問(wèn)題要檢討。在市管縣還是市不管縣的問(wèn)題上，政策是搖擺的。財(cái)政希望市不管縣，省直接管縣，為什么推行這么困難。小省區(qū)可以做得成，大省區(qū)做不成的，有自治州的地方也是做不成。所以，財(cái)政提出省直接管縣的問(wèn)題也是只改了一半。關(guān)于我國(guó)地方行政建制，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)舉措，調(diào)整結(jié)構(gòu)關(guān)系，合理減少層級(jí)，提高行政效率，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少公共支出，真正落實(shí)三級(jí)地方行政建制。

第八，中央與地方關(guān)系法治化原則。中央與地方分權(quán)問(wèn)題，都是憲法和法律的重要規(guī)范內(nèi)容。目前，很多改革并沒(méi)有在法律層面上落實(shí)，憲法層面的規(guī)定往往很原則。中央與地方分權(quán)在放下去還是收上來(lái)之間來(lái)回折騰，這種情形正是因?yàn)闆](méi)有用法治的方式解決，不同領(lǐng)導(dǎo)人的不同主張?jiān)斐晌覀儾粩嘧儞Q改革思路的成本非常高，改過(guò)來(lái)又改過(guò)去，勞民傷財(cái)。中央與地方關(guān)系的方方面面，都要求運(yùn)用法律的辦法，在法治的原則基礎(chǔ)之上，正確處理好中央與地方的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化。

第三個(gè)問(wèn)題，中央對(duì)地方財(cái)政調(diào)控的法制化路徑簡(jiǎn)單講幾點(diǎn)。

第一，是逐步實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方財(cái)政調(diào)控方式的法制化。用法律的方式明確中央與地方之間的關(guān)系、職責(zé)、權(quán)限分配等基本原則和相關(guān)制度。穩(wěn)定和分權(quán)的職能主要是由中央政府來(lái)履行，涉及穩(wěn)定的事權(quán)和財(cái)政收支的權(quán)限應(yīng)劃歸中央政府及其財(cái)政。配置的職能主要由地方政府履行，有關(guān)配置的財(cái)權(quán)和事權(quán)由地方政府及其財(cái)政掌握。

第二，增強(qiáng)中央政府的財(cái)政能力。財(cái)權(quán)是任何政權(quán)的基礎(chǔ)，要提高中央對(duì)全國(guó)的宏觀調(diào)控能力，就需要強(qiáng)有力的中央財(cái)政作后盾。我國(guó)中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重在50%左右，這是中央宏觀調(diào)控必要的事權(quán)內(nèi)容和作為單一制國(guó)家的基本要求。另外，我國(guó)與其他國(guó)家相比，通過(guò)支出體現(xiàn)的調(diào)控能力仍然有較大的差距。

第三，中央對(duì)地方財(cái)政預(yù)算管理的法制化。建立完整規(guī)范的政府預(yù)算，硬化各級(jí)政府的預(yù)算約束是中央調(diào)控地方財(cái)政的必要舉措。透明、嚴(yán)格的預(yù)算限制迫使地方政府量入為出，也能迫使地方官員對(duì)他們的選擇承擔(dān)責(zé)任。

第四，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的法制化。第一，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律體系。我們現(xiàn)在這個(gè)結(jié)構(gòu)中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的量比較大，要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的一套法律機(jī)制，讓這個(gè)支付有一定的效果，否則轉(zhuǎn)移下去效果怎么樣并不清楚，因此，需要一套法律體系。第二，選擇合理的轉(zhuǎn)移支付模式。第三，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。第四，推進(jìn)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。