管理機制視閾下朝陽市農村微型水利工程建設管理思考

單 彬

(沈陽市渾南區(qū)水利局，遼寧 沈陽 110179)

水資源是關乎人類生存發(fā)展和社會經濟建設的重要資源。農業(yè)是以水資源為基礎的產業(yè)，水資源與農業(yè)生產和農村經濟之間是魚水關系。鑒于我國農村地區(qū)的經濟特點，微型水利工程建設和管理是保證農村水資源供給，提高農村水利工程效益的重要保障，對發(fā)展現代農業(yè)推進社會主義新農村建設具有重要意義[1]。

1 朝陽市加強農村微型水利工程建設的必要性

1.1 水利基礎設施薄弱

朝陽市地處遼西半干旱地區(qū)，水資源主要是地表水和地下水。地下水含量不多，地表水主要由降雨徑流形成。受氣候影響，降雨分布時空分布不均，易發(fā)旱澇災害[2]。以大凌河為例，汛期最大徑流量超過7000m3/s，最低流量僅有5m3/s。另一方面，朝陽市水利工程建設重點長期置于主體工程上，農村地區(qū)的小型和微型水利工程建設與管理投入不足，水資源利用率一直偏低。受水資源短缺和水利基礎設施薄弱的雙重影響，全市農村地區(qū)的資源性和季節(jié)性缺水情況十分嚴重，加強農村地區(qū)的水利基礎設施建設，特別是微型水利工程建設刻不容緩[3]。

1.2 水環(huán)境惡化趨勢明顯

近年來，得益于國家振興東北地區(qū)經濟的良政策環(huán)境，朝陽市的經濟社會發(fā)展十分迅速，城市化進程也日趨加快。在這一背景下，該市的工業(yè)和生活廢水排放量顯著增加，部分地區(qū)的污水排放量超出水體本身的自凈能力，造成比較嚴重的水體污染。面對農村地區(qū)愈加嚴重的水質性缺水，必須要加強農村微型水利工程建設和管理，保證農村地區(qū)的用水安全，特別是飲用水安全。

1.3 水土流失嚴重

朝陽市位于遼寧省水土流失最為嚴重的遼西地區(qū)，水土流失面積10287km2，占全市總面積的53.6%。由于水土流失，朝陽市每年損失大量的地表土壤，造成土層變薄、地力衰退，同時還對自然生態(tài)造成嚴重的負面影響，使自然調蓄降水的能力減弱，影響當地農村居民的飲水安全[4]。因此，只有加強農村微型水利設施，才能有效遏制當地農村水資源環(huán)境惡化的狀況，并逐步改善當地的自然生態(tài)環(huán)境。

2 朝陽市微型水利工程建設與管理面臨的突出問題

目前，朝陽市各地按照“誰建設，誰管理，誰受益”的原則，圍繞農村小型水利工程的建設與管理制度創(chuàng)新，并取得明顯的成效。但是，由于政策方面的原因，農民對微型水利建設與管理的認識和參與意識不高，制約了各地微型水利的發(fā)展。

2.1 用水協會組運相對滯后

朝陽市各地在組建農民用水戶協會過程中面臨諸多困難。據實地調查，全市沒有一家正規(guī)的農村用戶者協會，那些由村民自發(fā)組織形成的類似用水戶協會的組織均沒有經過正式登記和注冊，存在多方面的問題，難以在微型水利工程建設中承擔更多責任。另一方面，當地的鄉(xiāng)村干部對農村用水戶協會的作用理解不夠，協調和推動工作遲緩，再加上相關部門缺乏必要的配套政策和配合，農民用水戶協會缺乏必要的外部發(fā)展環(huán)境。

2.2 “一事一議”機制不夠成熟

“一事一議”作為我國農村地區(qū)稅費改革的重要配套政策，對農村微型水利工程建設和管理具有重要作用[5]。但是從朝陽市的實際情況來看，“一事一議”在實行過程中還存在諸多弊端。主要表現為：當地農村的外出務工人員不斷增多，這部分人不愿意籌資籌勞，容易產生較大的負面影響；“一事一議”沒有明確的適用范圍，使部分干部將全部事項都通過“一事一議”程序解決，村民意見較大；籌資籌勞缺乏必要的數額限制，導致大量工程半途而廢。

2.3 管理機制有待進一步改革

朝陽市受長期計劃經濟的負面影響，在水資源管理和開發(fā)領域仍存在“多龍治水”的分割管理狀態(tài)。由于管理制度的區(qū)域性，基層政府組織和財政負擔不起大量微型水利設施的運管費用，同時又缺乏必要的農戶投入機制，水利工程運行階段入不敷出且老化嚴重，如此反復必將造成農村微型水利設施運行過程中的惡性循環(huán)。

2.4 農民對微型水利設施的關心維護意識不足

由于朝陽市農村微型水利設施的產權不明、責任不清，廣大農民對這些水利設施的關心程度不高，缺乏必要的維護意識。此外，由于相關部門缺乏有效配合，使這些水利設施的使用效率一直處于較低水平。這不僅會造成嚴重的水資源浪費，管網破壞和設備被盜現象也時有發(fā)生。例如，農民缺乏管水和節(jié)水意識，經常進行大水漫灌，造成不必要的水資源浪費。

2.5 建管用不協調，難以發(fā)揮綜合效益

朝陽市農村地區(qū)的微型水利工程依然存在重建設、輕管理利用的問題。基層地方政府和水利部門往往注重建設項目的立項和建設，建成后往往疏于管理，造成大量的以包代管的現象。此外，農村地區(qū)的水利服務體系不完善，專業(yè)技術人員數量不足且待遇較低，無法滿足實際工作需要，造成微型水利設施的綜合效益較低，不利于當地有限水資源的合理開發(fā)和優(yōu)化配置。

3 加強農村微型水利工程建設管理的建議

3.1 做好組織保障

各縣市區(qū)水利部門要深入基層村鎮(zhèn)和農戶，深入考察和分析當地的生產生活需求和水資源條件，編制微型水利工程建設的布局、規(guī)模、形式以及實施方案，要特別注重建設方案的可行性和合理性[6]。同時縣級政府要加強協調，以水利部門為主，多部門聯動的方式強化微型水利工程的建設指導與技術支持，確保工程建設質量和效益，使微型水利工程“建得成、保得住、用得上”，真正成為利民、富民工程，提高當地農民對這些水利工程的認同。此外，要不斷加大農村水利技術推廣力度，提高科技成果轉化率，使科技進步成為推動農村水利建設的重要力量。

3.2 明確微型水利工程產權，提高管護水平

農戶對微型水利工程管護的意識不強，其關鍵原因在于產權不明晰[7]。因此，建議本溪市各縣區(qū)應該積極落實國務院的相關政策，按照村、組、戶建立微型水利工程臺賬，同時明晰其產權歸屬并發(fā)放證書。對聯戶建設的微型水利工程項目，要由鎮(zhèn)政府牽頭簽訂建設、管理和使用一體化協議，通過責、權、利的明晰，消除農戶投資建設的后顧之憂，同時落實管護責任?？傊?，要建管并重，通過產權明晰構建起工程管理的長效機制，確保微型水利工程能夠長期發(fā)揮效益。

3.3 發(fā)展和完善用水戶協會管理模式

鑒于朝陽市用水戶協會發(fā)展滯后的現狀，建議各縣市區(qū)應該按照微型水利工程的屬性及受益范圍組建農民用水戶協會，負責微型水利工程的日常維護以及水事事務的協調管理。積極發(fā)展農民用水戶協會，可以有效擴大群眾在水事活動過程中的知情權、參與權和監(jiān)督權，并在此基礎上逐步實現微型水利工程管理領域的自主決策、自我管理和自我發(fā)展。

3.4 完善農村基層的“一事一議”制度

農村微型水利工程的建設與管理是關乎農民切身利益的綜合性工程，需要廣大農戶的積極參與[8]。因此，朝陽市要完善農村“一事一議”制度，創(chuàng)新“一事一議”制度的實現形式。首先，要搞好政策引導，要利用政策說服和引導廣大農民，必要時可由政府出面予以協調；其次，對“一事一議”框架下的農村微型水利工程建設，要注重實效，先易后難，盡量做到事半功倍；最后，“一事一議”過程中必須要堅持民主原則，不可淪為鄉(xiāng)村干部強推觀點和政策的工具?！耙皇乱蛔h”框架下的農村微型水利工程建設必須要堅持“量力而行，民主決策，上限控制，群眾受益”的基本原則，由村民大會討論后實施。

3.5 實行水務一體化管理

《中華人民共和國水法》中明確規(guī)定，我國對水資源實行行政區(qū)域管理和流域管理相結合的管理體制。水資源是一種特殊的資源種類，相對于其他自然資源，水資源具有顯著的動態(tài)性和不可分割性。水資源的上述獨特性質必然造成水事問題的特殊性和復雜性，也對建立獨立、穩(wěn)定、集中的水行政管理執(zhí)法模式提出了客觀要求。朝陽市與國內其他地方類似，由于長期計劃經濟的負面影響，在水資源管理和開發(fā)領域仍存在“多龍治水”的分割管理狀態(tài)，對農村微型水利的發(fā)展極為不利?；谏鲜龇治?，建議朝陽市在全國水務管理改革的宏觀背景下，逐步實施水務一體化，籍以實現水資源的優(yōu)化配置和有效保護。首先，要明確政府在水務管理中的地位，建立政企分開和政事公開的現代水務管理體制；其次是部門的管理職能和責權劃分必要明晰，要在基層水利機構的編制和人員配置中體現出來。鑒于朝陽市基層水利技術人員配備不足的現狀，當地政府有必要加大人員和財政支持力度，同時加大基層水利技術人員的績效考核體系建設，為農村微型水利工程建設管理提供人員和技術保障；最后，朝陽市各級政府應該出面協調相關部門，形成“一龍管水，團結治水”的農村水利管理工作格局。

3.6 進行投入與運行機制改革

朝陽市要按照國務院《關于水利工程管理體制改革的實施意見》以及《遼寧省水利工程管理體制改革的實施意見》的相關要求，構建符合本市實際情況的微型水利工程管理和運行機制。首先，鑒于朝陽市農村地區(qū)經濟普遍落后的現狀，政府要承擔起農村微型水利工程建設、運行和維護的主要責任，同時按照事、權劃分的基本原則，形成多元化、多渠道、多層次的微型水利投融資機制。其次，要構建起完善的微型水利工程建設社會監(jiān)督機制，對微型水利工程的效益、服務、價格、運行進行有效監(jiān)督。最后，要逐步推進水價改革，依據《水利工程供水價格管理辦法》逐步理順水價，推行基本水價和計量水價相結合的水價制度。基于農村用水戶協會建立模擬法人，減少管理層次和收費環(huán)節(jié)。

4 結語

朝陽市屬于遼西缺水地區(qū)，水資源對該市農村地區(qū)的經濟社會發(fā)展具有異乎尋常的重要意義。由于自然災害和人為因素的影響，加上設施老化等原因，農田水利基礎設施一直十分薄弱，必須大力加強農村水利建設?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺，為朝陽市農村水利發(fā)展提供了難得機遇，同時也對當地的農村水利工程建設提出了新的挑戰(zhàn)。因此，不斷探索和完善微型農村水利工程的建設與管理，對于加快朝陽市水利基礎設施建設、全面推進農村水利的現代化，具有積極的促進作用。

[1] 劉嬋. 溫州市小微型農村水利工程建設管理的思考[J]. 水利規(guī)劃與設計, 2015(02): 66- 68．

[2] 柴雅麗, 霍延昭. 朝陽市水資源供需矛盾分析及解決途徑[J]. 水土保持應用技術, 2015(03): 44- 45．

[3] 尹利, 王玨瓊. 淺議朝陽市水資源開發(fā)利用和保護存在問題與對策[J]. 水土保持應用技術, 2016(02): 43- 45．

[4] 郭愛楓. 朝陽市水資源現狀及管理措施探討[J]. 吉林水利, 2016(10): 45- 47．

[5] 賀雪峰, 郭亮. 農田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農田水利調查為基礎[J]. 管理世界, 2010(07): 86- 97+187．

[6] 余倩, 余國慶. 淳安縣小微型水利工程項目建設管理模式探討[J]. 水利建設與管理, 2014(08): 37- 39．

[7] 王靜慧. 淺議翁牛特旗農村微型水利工程管理[J]. 內蒙古水利, 2007(03): 47+54．

[8] 王英輝, 薛英煥. 我國農村水利設施產權困境的制度經濟學分析[J]. 中國農村水利水電, 2013(09): 168- 172．