取水許可制度視角下地下水保護(hù)法律規(guī)制和制度完善

張 晶

(河北省子牙河河務(wù)管理處，河北 衡水 053000)

由于不合理的開(kāi)發(fā)取用模式，我國(guó)的地下水資源面臨著嚴(yán)重的超采狀況，特別是水資源嚴(yán)重短缺的華北地區(qū)，地下水超采已經(jīng)給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水文地質(zhì)環(huán)境造成了嚴(yán)重危害[1]。面對(duì)不斷增大的地下水開(kāi)發(fā)利用壓力，完善取水許可制度下的地下水立法，是實(shí)現(xiàn)合理保護(hù)、安全取用地下水的有效途徑。

1 地下水保護(hù)法律制度方面的不足

在制度立法方面，取水許可制度對(duì)我國(guó)的地下水資源保護(hù)起到了不可替代的重要作用，但是也存在一些有待完善之處。結(jié)合我國(guó)地下水取用現(xiàn)狀，分析取水許可制度背后的深層問(wèn)題，對(duì)地下水保護(hù)不力的歸因具有重要意義。

1.1 地下水保護(hù)觀念淡薄

由于人們普遍缺乏對(duì)地下水的保護(hù)意識(shí)，導(dǎo)致取水許可制度在保護(hù)地下水方面仍存在一些觀念上的困境：首先，缺乏對(duì)地下水生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識(shí)。盡管取水許可制度立法中考慮了環(huán)境和生態(tài)因素，但是地下水的管理目標(biāo)仍定位于利用層面，過(guò)多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，缺乏生態(tài)保護(hù)導(dǎo)向[2]。其次，現(xiàn)有的取水許可制度重地表、輕地下，在地下水方面立法規(guī)范相對(duì)較少，是導(dǎo)致實(shí)踐中地下水合理取用無(wú)法落實(shí)的重要原因。最后，取水許可證辦證流程中，重視登記、發(fā)證環(huán)節(jié)，輕視申請(qǐng)調(diào)查，致使取水許可制度無(wú)實(shí)質(zhì)性規(guī)制作用。

1.2 地下水保護(hù)文本規(guī)范存在缺陷

首先，取水許可制度下地下水保護(hù)的規(guī)范內(nèi)容缺乏統(tǒng)一性。例如《礦產(chǎn)資源法》和《水法》均規(guī)定，取用地下水需要申請(qǐng)?jiān)S可證，這就導(dǎo)致了取用地下水需要申領(lǐng)兩個(gè)許可證，繳納兩次費(fèi)用，管理缺陷顯而易見(jiàn)。

其次，取水許可制度下地下水保護(hù)的規(guī)范內(nèi)容缺乏針對(duì)性。先行取水許可證制度對(duì)地下水取用有相應(yīng)規(guī)定，但是內(nèi)容界定過(guò)于寬泛且注重地表水保護(hù)，忽視對(duì)地下水資源的保護(hù)。例如，地下水是農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活用水的主要來(lái)源，但是針對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)地下取水的法律調(diào)控仍然缺失。

最后，取水許可制度下地下水保護(hù)的規(guī)范內(nèi)容缺乏操作性。由于立法技術(shù)方面的不成熟，我國(guó)的取水許可制度操作性仍然不高。例如，《水法》第三十六條明確規(guī)定對(duì)地下水嚴(yán)重超采區(qū)可以劃定禁止或限制開(kāi)采區(qū)，但是其中的禁止標(biāo)準(zhǔn)和限制標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有具體規(guī)定，不利于有關(guān)部門(mén)的實(shí)際操作。

1.3 地下水保護(hù)措施的執(zhí)行困境

法律的作用抑或法律的生命都在于執(zhí)行。當(dāng)前我國(guó)的取水許可制度不僅在理念和文本方面存在問(wèn)題，在制度運(yùn)行領(lǐng)域亦存在諸多困境。首先，地下水保護(hù)還遠(yuǎn)未形成統(tǒng)一的制度體系。例如，地下水井管理制度對(duì)地下水資源的保護(hù)與管理具有重要作用，但是這種制度一直未能建立，直接導(dǎo)致了地下水無(wú)序開(kāi)采勢(shì)頭的蔓延。其次，地下水資源民族監(jiān)督立法規(guī)范缺失。這方面不僅表現(xiàn)為社會(huì)公眾監(jiān)督意識(shí)的淡薄，還表現(xiàn)為監(jiān)督立法本身的滯后。例如，現(xiàn)行《水法》中并沒(méi)有對(duì)公眾對(duì)地下水實(shí)施監(jiān)督的參與制度進(jìn)行明確界定，使公眾監(jiān)督?jīng)]有法律保障而難以執(zhí)行。

2 地下水保護(hù)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過(guò)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家取水許可制度的了解，分析其取水許可制度保護(hù)地下水資源的基本特征，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，整理獲得如下值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 強(qiáng)化立法理念

立法理念是法律的靈魂所在。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水資源立法十分重視對(duì)地下水資源的持續(xù)、有效管理，將自然和諧、可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿于立法條文之中[3]。例如，20世紀(jì)90年代，澳大利亞以國(guó)家戰(zhàn)略高度看待水問(wèn)題，試圖通過(guò)“水改”等一系列制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境。反觀國(guó)內(nèi)，正在走犧牲生態(tài)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的西方國(guó)家的工業(yè)化老路。因此，在水資源立法領(lǐng)域必須注重生態(tài)理念，通過(guò)法律規(guī)制，增強(qiáng)全民的地下水資源保護(hù)意識(shí)。

多年來(lái)，三江平原以“地下水資源豐富”著稱[1-4]。隨著三江平原城市化進(jìn)程的加快及大面積旱田改水田，地下水資源開(kāi)采量逐年增加，導(dǎo)致局部地帶出現(xiàn)了地下水開(kāi)采漏斗[1]。全省83個(gè)評(píng)價(jià)單元中，三江平原的平原區(qū)均屬于嚴(yán)重超載區(qū)[5]；區(qū)內(nèi)地下水開(kāi)采率達(dá)113%，其中，撓力河流域達(dá)162%，七星河流域超過(guò)200%[6]。因此，進(jìn)一步研究確定三江平原地下水資源量的計(jì)算參數(shù)具有重要意義。

2.2 完善法律制度

在地下水資源管理領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立起比較完善的法律制度，在理論和實(shí)踐方面都進(jìn)行了積極探索。例如，英國(guó)通過(guò)取水許可控制地下水抽水行為，其取水許可制度十分完備，對(duì)各種不同情況都進(jìn)行了詳盡規(guī)定，執(zhí)行程序具體、可行。上述經(jīng)驗(yàn)啟示我們要加快法律、法規(guī)體系建設(shè)，強(qiáng)化取水法律制度的可操作性，完善執(zhí)行機(jī)制和執(zhí)法程序，保護(hù)我國(guó)地下水資源的可持續(xù)性[4]。

2.3 強(qiáng)化制度管理機(jī)制

水務(wù)一體化管理體制是世界主要國(guó)家的普遍做法。目前，大多數(shù)西方國(guó)家均制定了針對(duì)地下水資源管理的制度體系，對(duì)不同政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)在地下水資源管理中的權(quán)責(zé)劃分與相互配合進(jìn)行了明確界定[5]。因此，我國(guó)應(yīng)積極借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，按照不同的職責(zé)劃分，合力推進(jìn)地下水資源管理工作。

3 地下水保護(hù)法律制度完善建議

基于理論研究成果，結(jié)合國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)取水許可制度視角下的地下水立法規(guī)范提出建議，有助于通過(guò)取水許可制度保護(hù)地下水資源，形成依法取水、用水的良好氛圍，實(shí)現(xiàn)地下水資源保護(hù)的法律規(guī)制。

3.1 確立環(huán)境安全的立法理念

在生態(tài)環(huán)境日益惡化的背景下，構(gòu)建資源節(jié)約型和生態(tài)友好型社會(huì)也已成為基本共識(shí)[6]。鑒于地下水資源的整體性、不可逆性和長(zhǎng)期性特點(diǎn)，人類對(duì)地下水的開(kāi)發(fā)利用，必須要堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先、取用有度的基本理念。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中取得了巨大成就。但是，在人們將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為唯一的追求目標(biāo)的同時(shí)，卻忽視了對(duì)賴以生存的自然環(huán)境的有效保護(hù)。因此，取水許可制度視角下的地下水資源立法，自覺(jué)將安全和生態(tài)理念貫徹到相關(guān)法條之中。地下水的開(kāi)發(fā)利用必須要考慮整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，兼顧當(dāng)代人和子孫后代的利益，在滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)生態(tài)環(huán)境需求。

3.2 完善地下水保護(hù)的文本規(guī)范

3.2.1 完善地下水保護(hù)的規(guī)范統(tǒng)一

面對(duì)地下水保護(hù)領(lǐng)域的立法缺失，要在現(xiàn)行取水許可證制度基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)立法的完善[7]。首先，要加快推進(jìn)國(guó)家層面的取水許可制度保護(hù)地下水資源立法，出臺(tái)一部專門(mén)針對(duì)地下水資源保護(hù)的綱領(lǐng)性法規(guī)。其次，要地方性的立法要緊跟國(guó)家立法的步伐，依據(jù)全國(guó)性法律文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定取水許可法律法規(guī)和相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化地下水取水安全和保護(hù)。此外，要協(xié)調(diào)好國(guó)家法律和地方法律，保持兩者之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[8]。最后，在今后的立法與法律修訂中，要結(jié)合當(dāng)前的地下水資源取用實(shí)際，對(duì)地下水資源管理職能的適用法律條文做出明確界定，逐步消除規(guī)定內(nèi)容方面的碰撞與重復(fù)。

3.2.2 強(qiáng)化地下水保護(hù)內(nèi)容的針對(duì)性

3.2.3 強(qiáng)化地下水保護(hù)法律文件的可操作性

地下水保護(hù)立法必須考慮其可操作性，避免法律本身淪為一紙空文。首先，要明確禁止性條款，明確“禁止”、“必須”等措辭，強(qiáng)化法律本身的約束性。其次，要明確立法規(guī)范的具體表達(dá)。例如對(duì)許可制度中免于許可的取水情形進(jìn)行界定規(guī)范，最大限度減少主管部門(mén)的自由裁量權(quán)。再次，要逐步完善程序性和配套性規(guī)范內(nèi)容，對(duì)取水許可的認(rèn)定條件、程序和環(huán)節(jié)進(jìn)行精細(xì)化規(guī)定，提升地下水管理行政執(zhí)法的“可行性”。

3.3 完善取水許可制度運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

在具體實(shí)踐過(guò)程中，取水許可制度在不同地區(qū)的實(shí)施效果并不相同。由此可見(jiàn)，取水許可制度能否在地下水資源保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮有效作用，與制度體系建設(shè)和公眾的積極參與有密切關(guān)系。因此，要強(qiáng)化地下水資源管理，有必要完善取水許可制度運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。

3.3.1 加強(qiáng)制度體系建設(shè)

鑒于地下水保護(hù)的系統(tǒng)性要求，只有建立全方位的取水許可制度體系，才能真正起到有效的保護(hù)作用。首先，要盡快完善與取水許可制度的相關(guān)法律、法規(guī)。例如，要盡快構(gòu)建和完善取水許可審批發(fā)證制度和取水許可監(jiān)督管理制度，不可使取水許可制度流于形式。其次，要注意不同制度之間的協(xié)調(diào)性，以利于形成穩(wěn)定、健全的制度體系，確保地下水資源的安全和可持續(xù)性。

3.3.2 加強(qiáng)社會(huì)公眾的民主參與機(jī)制建設(shè)

取水許可制度能否得到有效實(shí)施，不僅取決于有關(guān)部門(mén)的強(qiáng)力執(zhí)行，還取決于政府的民主化建設(shè)

和社會(huì)公眾的積極參與。

首先，要強(qiáng)化社會(huì)公眾的參與意識(shí)建設(shè)，加大宣傳力度，使社會(huì)公眾充分認(rèn)識(shí)地下水的重要性，提高個(gè)人和企業(yè)依法取水的自覺(jué)性。此外，還要強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，只有每一個(gè)人都參與到保護(hù)地下水的行動(dòng)中來(lái)，才能從源頭解決地下水安全危機(jī)。

其次，要完善社會(huì)公眾參與的內(nèi)容建設(shè)，在中央和地方立法中要明確社會(huì)公眾的參與權(quán)和聽(tīng)證制度。例如，要結(jié)合政府信息公開(kāi)制度，對(duì)取水許可審批進(jìn)行批前公示，接受社會(huì)監(jiān)督；及時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，利用聽(tīng)證制度制約行政自由裁量泛濫，保障社會(huì)公眾參與地下水資源保護(hù)的制度決策。

4 結(jié)語(yǔ)

取水許可制度是保護(hù)地下水資源的重要法律制度，對(duì)合理取用地下水、優(yōu)化水資源分配和保證用水權(quán)益具有重要作用。目前，取水許可制度在保護(hù)地下水方面的規(guī)范不足是地下水環(huán)境惡化的重要原因。因此，完善取水許可制度下的地下水保護(hù)立法規(guī)范勢(shì)在必行。文章提出的相關(guān)建議有助于取水許可制度視角下地下水保護(hù)的立法完善，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下水資源的有效保護(hù)和高效利用。

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