水庫超蓄臨時淹沒處理資金籌措和使用研究

顧培根，姚凱文，王 丹

(華北電力大學(xué)，北京 102206)

1 研究背景

水庫在非汛期運(yùn)行中，若水位超過正常高水位，在正常高水位以上的這部分多蓄的水量為超蓄水量；在汛期運(yùn)行中汛限水位以上多蓄的洪水稱之為超蓄洪水[1]。水庫通過超蓄，犧牲庫區(qū)部分經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)來保障保護(hù)下游平原地區(qū)的城市群，可使得流域范圍內(nèi)損失降到最低。現(xiàn)階段我國尚未出臺針對超蓄淹沒處理的政策法規(guī)，以往出現(xiàn)超蓄損失，一般是按洪災(zāi)損失進(jìn)行救濟(jì)，沒有給予相應(yīng)的補(bǔ)償，也沒有明確資金針對超蓄淹沒影響進(jìn)行處理。因此針對超蓄淹沒處理的補(bǔ)償和投資進(jìn)行研究，提出降低超蓄臨時淹沒影響的措施和補(bǔ)償方案及對應(yīng)的資金籌措渠道，并提出使用方案。這對有效保障庫區(qū)廣大人民群眾的合法權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

2 超蓄臨時淹沒處理

2.1 超蓄臨時淹沒補(bǔ)償

當(dāng)下游發(fā)生一定頻率的設(shè)計(jì)洪水時，水利樞紐下閘攔蓄洪水控制下泄量，庫區(qū)將產(chǎn)生臨時淹沒。相同頻率的洪水狀況下，建庫后調(diào)蓄洪水要比建庫前的天然水位要高，這導(dǎo)致本不受淹的居民家庭財(cái)產(chǎn)和專項(xiàng)設(shè)施將被臨時淹沒。超蓄作為流域防洪戰(zhàn)略，保護(hù)下游地區(qū)而犧牲部分庫區(qū)。因此，針對因超蓄造成的臨時淹沒損失應(yīng)該給予合理補(bǔ)償。

水庫超蓄臨時淹沒區(qū)與蓄滯洪區(qū)在功能和作用上非常相似，但現(xiàn)階段缺乏政策法規(guī)支持，國家只針對蓄滯洪區(qū)頒布實(shí)施了相關(guān)辦法，如國務(wù)院在2000年頒布實(shí)施的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。因此，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償辦法有借鑒和參考價(jià)值，但制定超蓄臨時淹沒補(bǔ)償辦法是，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際。

臨時淹沒影響區(qū)所在地政府應(yīng)組織相關(guān)部門對不同頻率設(shè)計(jì)洪水超蓄水位下的影響范圍進(jìn)行界定，對范圍內(nèi)的人口、房屋、家庭財(cái)產(chǎn)、土地和專項(xiàng)設(shè)施等實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對臨時淹沒損失進(jìn)行測算，對補(bǔ)償資金進(jìn)行估算，并提出詳細(xì)補(bǔ)償方案。對補(bǔ)償情況的確定，有利于政府籌措資金和超蓄臨時淹沒后及時采取應(yīng)急措施和進(jìn)行補(bǔ)償工作的開展。

2.2 降低臨時淹沒影響措施

降低臨時淹沒影響措施包括區(qū)外安置、臨時避洪、安全建設(shè)、通信預(yù)警和防洪預(yù)警。

(1)區(qū)外安置。將臨時淹沒區(qū)內(nèi)居民外遷或后靠至臨時淹沒區(qū)以外較為安全的地區(qū)進(jìn)行安置，不改變其原來生產(chǎn)方式。該措施能較為徹底地解決臨時淹沒影響問題，但處理成本高，且易引發(fā)新的矛盾。

(2)臨時避洪。為受到洪水災(zāi)害威脅的人員臨時提供應(yīng)急避護(hù)、基本生活保障。通過新建避洪安置點(diǎn)、避洪道路或臨時征用學(xué)校、辦公樓等公共設(shè)施，修建部分臨時避洪、應(yīng)急救生等安全設(shè)施，為群眾提供一個臨時避洪的安全場所。該措施較為經(jīng)濟(jì)，但配套建設(shè)的設(shè)施種類多，避洪過程控制和實(shí)施難度大。

(3)安全建設(shè)。針對風(fēng)險(xiǎn)度較低的地區(qū)，通過新建房屋時墊高房舍地基、興建防護(hù)工程等方式保障相關(guān)設(shè)施安全。該措施投資較大，不宜大規(guī)模使用。

(4)通信預(yù)警。通過規(guī)劃建設(shè)流域、市、縣、鎮(zhèn)、村通信預(yù)警系統(tǒng)，覆蓋臨時淹沒區(qū)的工程管理、防汛重點(diǎn)單位及社會相關(guān)部門。臨時淹沒范圍區(qū)域內(nèi)的所有村組都必須采用該措施。

(5)防洪教育。對相關(guān)村組和單位實(shí)行安全管理，做好安全預(yù)案，組織防洪教育和演練。該措施是臨時避洪措施發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)，必須采用該措施。

3 資金籌措渠道

3.1 政府財(cái)政資金[2]

在前期建設(shè)中，政府可以發(fā)揮資源配置作用，將資金用于建設(shè)中；避洪搶險(xiǎn)及災(zāi)后重建等方面，政府財(cái)政可以第一時間給予臨時淹沒影響區(qū)最及時的資金支持；在災(zāi)后救助和救助補(bǔ)償中，發(fā)揮更為直接的資金籌措作用[2]。財(cái)政手段應(yīng)作為救災(zāi)和災(zāi)后重建資金籌集的主要渠道。政府資金渠道主要來自水利建設(shè)基金、特大防汛補(bǔ)助費(fèi)、自然災(zāi)害生活救助資金、中央公路水毀搶修保通補(bǔ)助資金等建設(shè)和救災(zāi)資金。

3.2 彩票公益金

申請彩票公益金的使用有兩種方式，第一種是申請現(xiàn)行彩票公益金的使用，用于特定某個水庫的超蓄臨時淹沒處理。第二種是通過發(fā)行新彩票，專項(xiàng)用于募集資金應(yīng)對全國范圍內(nèi)水庫超蓄臨時淹沒處理。

3.2.1 資金籌措上的優(yōu)勢和特點(diǎn)

首先是社會認(rèn)可度高，彩票的購買與否和購買額度由彩民自主決定，沒有強(qiáng)制性，比具有強(qiáng)制性的政府稅收更能為社會接受和認(rèn)可。其次是籌資效率高，能夠充分利用社會上的閑散資金，且無需還本付息，不受利率影響。再者，如發(fā)行新彩票，能夠提高公眾的防洪意識，凸顯水利樞紐的防洪效益[3]。

3.2.2 申請現(xiàn)行彩票公益金的使用

中國彩票銷量及公益金提取額呈現(xiàn)逐年上升趨勢，彩票公益金在公益事業(yè)和救災(zāi)賑災(zāi)方面發(fā)揮重大作用。可依照《彩票公益金管理辦法》等相關(guān)程序規(guī)定，向民政部門申請賑災(zāi)類項(xiàng)目，從彩票公益金中提取一定資金，用于水庫超蓄臨時淹沒處理。

3.2.3 發(fā)行新彩票

中國彩票市場成熟，管理制度較為完善，新彩票的發(fā)行能夠得到技術(shù)和管理層面的保障。通過發(fā)行新的彩票，專項(xiàng)用于募集資金應(yīng)對全國范圍內(nèi)水庫超蓄臨時淹沒處理。當(dāng)某一水庫進(jìn)行超蓄臨時淹沒處理時，可依相關(guān)程序，申請?zhí)崛≡摬势惫娼稹?/p>

本文根據(jù)實(shí)際，提出新彩票的彩票類型和票價(jià)等設(shè)計(jì)方案如下：

從開獎時間設(shè)計(jì)，較長的等待開獎持續(xù)時間有助于提高公眾的防洪意識，故選擇電腦型彩票。從參與方式設(shè)計(jì)，采用公開搖獎的形式，公開透明。從彩票特征設(shè)計(jì)，采用樂透彩票，其趣味性和彩民的參與感較高，且獎池獎金的累積機(jī)制，將帶動彩民更大的投注熱情。最后，綜合考慮地域經(jīng)濟(jì)差異等諸多因素，彩票價(jià)格定價(jià)2元為宜[4]。

3.3 洪水保險(xiǎn)

本文提出的洪水保險(xiǎn)包括居民家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和行業(yè)保險(xiǎn)。在臨時淹沒范圍內(nèi)，由受洪水威脅的居民和相關(guān)單位企業(yè)等出資參保，在遭受臨時淹沒時，洪水保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和降低損失的有效措施。

3.3.1 居民家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)

臨時淹沒區(qū)的洪水保險(xiǎn)也是巨災(zāi)保險(xiǎn)的一類，為居民家庭財(cái)產(chǎn)提供最低基本保障，其經(jīng)濟(jì)意義主要體現(xiàn)在其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用上。居民只要按規(guī)定交納了一定保費(fèi)，就可以獲得保險(xiǎn)保障。結(jié)合通信預(yù)警系統(tǒng)等措施，蓄洪運(yùn)用前，大部分的可移動財(cái)產(chǎn)能夠被轉(zhuǎn)移，故主要將房屋、農(nóng)田納入保險(xiǎn)范疇。為居民投保的多為政策性保險(xiǎn)，避免加重臨時淹沒區(qū)內(nèi)居民負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)對保費(fèi)支出進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.3.2 行業(yè)保險(xiǎn)

臨時淹沒區(qū)內(nèi)各專項(xiàng)設(shè)施財(cái)產(chǎn)由各負(fù)責(zé)單位進(jìn)行統(tǒng)一投保，一旦區(qū)內(nèi)發(fā)生保險(xiǎn)標(biāo)的由于超蓄洪水造成的損壞或滅失，即可由對應(yīng)保險(xiǎn)經(jīng)過查勘認(rèn)定后進(jìn)行賠付。行業(yè)保險(xiǎn)中，有針對特定專項(xiàng)設(shè)施的保險(xiǎn)，如公路財(cái)產(chǎn)損失保險(xiǎn)；也有針對廣泛各類專項(xiàng)設(shè)施財(cái)產(chǎn)設(shè)備的保險(xiǎn)，如財(cái)產(chǎn)一切險(xiǎn)，對于各類專項(xiàng)設(shè)施所屬的固定資產(chǎn)，尤其本文探討的專項(xiàng)設(shè)施中建筑物、線路設(shè)備等財(cái)產(chǎn)的損毀或滅失，可以參保財(cái)產(chǎn)一切險(xiǎn)進(jìn)行保障。

3.4 受益區(qū)防洪保護(hù)費(fèi)

通過超蓄，犧牲了上游庫區(qū)部分居民及相關(guān)單位的利益來對下游安全提供保障。因此，對于蓄洪后造成的臨時淹沒損失，為體現(xiàn)公平的原則，受益地區(qū)應(yīng)該交納一定的防洪保護(hù)費(fèi)。下游受益區(qū)各市可由各市級水行政主管部門負(fù)責(zé)資金籌集，通過財(cái)政橫向撥付給樞紐所在區(qū)域水行政主管部門。

3.5 其他籌措方式

3.5.1 樞紐發(fā)電收入

針對具有發(fā)電效益的水利樞紐，可從當(dāng)年度發(fā)電收入中提取部分比例，作為資金籌措的輔助渠道，彌補(bǔ)資金缺口，解決樞紐建成產(chǎn)生后的超蓄臨時淹沒問題。

3.5.2 財(cái)稅政策

部分稅種的稅收優(yōu)惠政策可用于超蓄臨時淹沒處理，主要以減免稅和捐贈扣除為主。如，《契稅暫行條例》規(guī)定，因不可抗力滅失住房而重新購買住房的，酌情減免；《車船稅暫行條例》規(guī)定，已完稅的車船因自然災(zāi)害報(bào)廢、滅失的，納稅人可申請退還自報(bào)廢、滅失月份起至本年度終了期間的稅款?！秱€人所得稅法》規(guī)定，可因自然災(zāi)害造成重大損失的個人，可減征個人所得稅，對受災(zāi)地區(qū)個人取得的撫恤金、救濟(jì)金，免征個人所得稅等[5]。

3.5.3 金融信貸

金融信貸可作為資金的補(bǔ)充籌措渠道之一。采取相關(guān)積極的金融貨幣政策可以為采取降低臨時淹沒影響措施與蓄洪運(yùn)用后的重建提供可靠、長期的資金供應(yīng)。同時，可通過鼓勵并規(guī)范銀行商業(yè)信貸對臨時淹沒區(qū)重建的支持。此外，國家開發(fā)銀行等政策性銀行可提供中長期低息貸款，支持工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)與重建。

4 資金需求結(jié)構(gòu)

4.1 資金需求的時間構(gòu)成

高陂水利樞紐超蓄臨時淹沒處理的資金需求在時間上可分為前期建設(shè)階段、搶險(xiǎn)救災(zāi)和轉(zhuǎn)移安置階段和災(zāi)后處理階段三個階段，資金需求在時間跨度上會在這三個階段上持續(xù)性體現(xiàn)，不同階段資金需求的特點(diǎn)會有所不同。

4.1.1 前期建設(shè)階段

該階段主要是進(jìn)行降低臨時淹沒影響措施的實(shí)施。該階段所需資金數(shù)額明確、計(jì)劃性強(qiáng)，能夠通過設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模等情況確定各項(xiàng)資金需求量。當(dāng)降低臨時淹沒影響措施實(shí)施后，每年需要投入維護(hù)管理費(fèi)用以及為臨時淹沒區(qū)內(nèi)居民購買洪水保險(xiǎn)。

4.1.2 搶險(xiǎn)救災(zāi)和轉(zhuǎn)移安置階段

搶險(xiǎn)階段資金需求緊迫，不對資金的具體需求進(jìn)行區(qū)分。進(jìn)行臨時避洪轉(zhuǎn)移時，需要動用搶險(xiǎn)救援物資，此時的資金需求主要為搶險(xiǎn)物資的消耗和折舊。進(jìn)行臨時避洪安置期間，為滿足群眾基本的生活保障，使之安全度過超蓄洪水。此時的資金需求主要為搶險(xiǎn)物資中食品、衣物、藥物等消耗以及對停工停產(chǎn)的補(bǔ)助費(fèi)。

4.1.3 災(zāi)后處理階段

該階段為洪水退去后，對臨時淹沒區(qū)群眾展開的生產(chǎn)生活恢復(fù)階段。這一階段中對資金的需求全面、復(fù)雜、持續(xù)，主要為自對基礎(chǔ)設(shè)施如交通、通訊、電力、飲水等進(jìn)行搶修和對居民家庭財(cái)產(chǎn)、房屋、土地以及各專項(xiàng)設(shè)施的臨時淹沒進(jìn)行補(bǔ)償?shù)取?/p>

4.2 資金需求的重點(diǎn)構(gòu)成

整體把握水庫臨時淹沒處理資金需求結(jié)構(gòu)，可從資金使用的重點(diǎn)進(jìn)行分析。超蓄臨時淹沒影響處理資金需求結(jié)構(gòu)主要由降低影響措施投資、管理維護(hù)費(fèi)用、保險(xiǎn)保費(fèi)、蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償基金以及蓄洪運(yùn)用后的費(fèi)用缺口五部分組成。

4.2.1 降低影響措施每年投資

降低影響措施的每年投資主要是針對臨時避洪安置點(diǎn)及配套設(shè)施的建設(shè)、防洪工程等設(shè)施的修建、通信預(yù)警系統(tǒng)的投入和防洪教育的開支等費(fèi)用。

4.2.2 年維護(hù)管理費(fèi)用

年管理維護(hù)費(fèi)用主要是每年針對臨時避洪安置點(diǎn)及配套設(shè)施、防洪工程和通信預(yù)警系統(tǒng)的維護(hù)費(fèi)用。

4.2.3 洪水保險(xiǎn)保費(fèi)

洪水保險(xiǎn)保費(fèi)應(yīng)該由保險(xiǎn)公司與政府溝通協(xié)商，確定投保范圍、類別以及保額和費(fèi)率。通過對每年投保范圍、數(shù)量和保費(fèi)的統(tǒng)計(jì)，確定每年的保險(xiǎn)費(fèi)用。

4.2.4 蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償基金

為發(fā)生一次臨時淹沒后，有足夠的資金用于臨時淹沒損失補(bǔ)償，每年應(yīng)提取部分資金存入補(bǔ)償基金。超蓄洪水洪災(zāi)損失補(bǔ)償費(fèi)用的計(jì)算方法如下：

Sf=Sp(1+i)n

(1)

蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償基金年值L按等值支付，計(jì)算公式如下：

(2)

式中，Sf—超蓄洪水洪災(zāi)損失補(bǔ)償費(fèi)用(折減去保險(xiǎn)保額)；Sp—洪災(zāi)損失補(bǔ)償費(fèi)折合到投資基準(zhǔn)年的現(xiàn)值；i—平均社會折現(xiàn)率為i，n—超蓄洪水重現(xiàn)期。

4.2.5 蓄洪運(yùn)用后費(fèi)用缺口

蓄洪運(yùn)用后，保險(xiǎn)公司對承保的居民家庭財(cái)產(chǎn)和專項(xiàng)相關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行賠付，政府充分利用每年存入的蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償基金之后，臨時淹沒區(qū)的補(bǔ)償和災(zāi)后處理等方面仍可能存在一定的資金缺口。

5 資金使用方案研究

5.1 資金使用的合理搭配研究

超蓄臨時淹沒處理資金的籌措渠道眾多，只有對不同渠道的資金進(jìn)行合理配置使用，才能將資金的效用發(fā)揮到最大。

首先，在前期建設(shè)中，政府可以發(fā)揮資源配置作用，投入大量建設(shè)資金；避洪搶險(xiǎn)及轉(zhuǎn)移安置等方面，政府財(cái)政可以第一時間給予臨時淹沒影響區(qū)最及時的資金支持；在災(zāi)后處理和救助補(bǔ)償中，發(fā)揮更為直接的資金籌措作用。其次，通過超蓄，犧牲上游部分庫區(qū)來保護(hù)下游地區(qū)，從而獲得流域整體的減災(zāi)效益，理應(yīng)以國家政府財(cái)政為主要資金來源。

綜上所述，政府財(cái)政資金應(yīng)作為資金籌措的主要渠道，其他籌措渠道資金為輔助作用。同時，在政府財(cái)政資金中，中央財(cái)政向超蓄臨時淹沒影響地區(qū)的縱向轉(zhuǎn)移支付，如中央下達(dá)的水利建設(shè)基金等應(yīng)占較大比例，地方財(cái)政資金的橫向轉(zhuǎn)移支付起輔助作用，如地方水利建設(shè)基金等。

各個階段應(yīng)該處理好政府財(cái)政資金與彩票公益金、受益區(qū)防洪保護(hù)費(fèi)以及其他籌措渠道資金之間的關(guān)系，考慮通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政手段促進(jìn)臨時淹沒區(qū)乃至庫區(qū)的長期發(fā)展。

5.2 資金使用方案

根據(jù)分析資金需求結(jié)構(gòu)，以政府財(cái)政資金為主，其他籌措渠道資金為輔的資金籌措配置的原則，提出資金使用方案。

(1)洪水保險(xiǎn)保費(fèi)

該費(fèi)用由政府、受益區(qū)和臨時淹沒區(qū)共同出資，參照國內(nèi)己有經(jīng)驗(yàn)，按照保險(xiǎn)費(fèi)國家和受益地區(qū)承擔(dān)70%，臨時淹沒區(qū)內(nèi)人民承擔(dān)30%的原則制訂[6]。其中70%部分，政府部分由可由水利建設(shè)基金劃撥，不足部分由受益區(qū)防洪保護(hù)費(fèi)用補(bǔ)足；臨時淹沒區(qū)居民應(yīng)承擔(dān)的30%費(fèi)用，鑒于避免加重區(qū)內(nèi)人民生活負(fù)擔(dān)，居民承擔(dān)部分考慮通過超蓄彩票公益金代為支付。

(2)蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償基金

該費(fèi)用由政府、受益區(qū)和樞紐收入三部分組成。政府部分由各類可使用的政府財(cái)政資金劃撥，承擔(dān)主要費(fèi)用；受益區(qū)和樞紐收入負(fù)責(zé)補(bǔ)足。

(3)降低影響措施每年投資

該費(fèi)用由水利建設(shè)基金、彩票公益金和金融信貸組成。水利建設(shè)基金承擔(dān)主要費(fèi)用，彩票公益金填補(bǔ)資金缺口，若尚無法滿足投資需要，通過金融信貸方式解決。

(4)年維護(hù)管理費(fèi)用

該費(fèi)用由水利建設(shè)基金解決，若存在部分資金缺口，從樞紐收入提取資金補(bǔ)足。

(5)蓄洪運(yùn)用后費(fèi)用缺口

當(dāng)蓄洪運(yùn)用后，通過洪水保險(xiǎn)承保的居民家庭財(cái)產(chǎn)和專項(xiàng)相關(guān)財(cái)產(chǎn)，并使用蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償基金之后，對臨時淹沒區(qū)的補(bǔ)償和災(zāi)后重建等方面仍可能存在一定的資金缺口。此時，應(yīng)由政府財(cái)政相關(guān)資金，如特大防汛補(bǔ)助費(fèi)、自然災(zāi)害生活救助資金、中央公路水毀搶修保通補(bǔ)助資金等補(bǔ)足，并對臨時淹沒區(qū)內(nèi)實(shí)行相應(yīng)的財(cái)稅優(yōu)惠政策。

具體資金搭配方案見表1。

注：“+”代表使用該渠道的資金，比重關(guān)系仍是以政府財(cái)政資金為主。

6 結(jié)語與展望

(1)通過多渠道的資金籌措應(yīng)對超蓄臨時淹沒影響處理投資和補(bǔ)償，水庫所在縣政府和財(cái)政部門應(yīng)做好投資計(jì)劃及年度預(yù)算，并制定出現(xiàn)資金缺口的應(yīng)急管理預(yù)案。

(2)省級水行政主管部門會同流域管理委員會，應(yīng)結(jié)合防洪任務(wù)、效益等情況，制定下游防護(hù)區(qū)城市對上游補(bǔ)償?shù)姆桨?，明確權(quán)責(zé)。

(3)水庫所在縣政府和保險(xiǎn)公司應(yīng)科學(xué)確定洪水保險(xiǎn)費(fèi)率、賠付流程等細(xì)則。

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