疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)工作實(shí)踐與探索

楊成財(cái)

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門 735211)

2014年6月，甘肅省被水利部確定為全國七個(gè)水權(quán)試點(diǎn)省份之一。要求從2014年7月至2017年7月，在甘肅省酒泉市疏勒河干流的玉門市、瓜州縣內(nèi)開展行業(yè)和用水戶之間水權(quán)交易。試點(diǎn)工作的主要任務(wù)是開展水資源分配和確權(quán)登記、開展多種形式的水權(quán)交易、建設(shè)水權(quán)交易平臺(tái)、建立水權(quán)水市場監(jiān)管體系和開展水權(quán)交易制度建設(shè)五個(gè)方面。爭取通過3年的努力，基本上建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效、流轉(zhuǎn)順暢的水權(quán)水市場制度體系，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和高效利用。

1 流域概況

疏勒河流域處于河西走廊西端，是河西三大內(nèi)陸河流域之一，流域面積17萬km2，可分為北部疏勒河水系和南部蘇干湖水系兩部分。疏勒河水系自東向西有白楊河、石油河、疏勒河干流、榆林河、黨河、敦煌南湖4條泉水溝、安南壩河等構(gòu)成。疏勒河流域多年平均降水量90mm左右，蒸發(fā)量達(dá)到2500mm以上，多年平均徑流量16.18億m3，與地表水不重復(fù)的地下水資源量0.95億m3。疏勒河干流全長670km，多年平均地表水資源總量10.82億m3，與地表水不重復(fù)地下水資源量0.52億m3，水資源總量11.34億m3，人均水資源量2172m3。當(dāng)前，疏勒河非常寶貴的河流水資源是流域人民生產(chǎn)、生活、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本保障。

2 水資源開發(fā)利用情況

(1)取水許可情況：2017年4月，省疏勒河管理局重新核發(fā)了疏勒河干流地表水取水許可證，核定年許可水量為5.02億m3，其中，昌馬渠首許可水量3.63億m3，雙塔水庫許可水量1.39億m3。疏勒河干流的地下水取水許可證由酒泉市水務(wù)局統(tǒng)一核發(fā)，基本做到一井一證。

(2)水資源管理情況：疏勒河干流的玉門市、瓜州縣境內(nèi)已建成昌馬、雙塔、赤金峽3座大中型水庫和15座小型水庫，總庫容4.67億m3；配套機(jī)電井4239眼，年取水量4.11億m3。疏勒河干流地表水由省疏勒河管理局通過對(duì)昌馬、雙塔、赤金峽3座水庫聯(lián)合調(diào)劑進(jìn)行配置管理，主要承擔(dān)玉門市、瓜州縣農(nóng)業(yè)灌溉，甘肅煤礦生活生產(chǎn)和中下游生態(tài)供水任務(wù)。農(nóng)業(yè)水利工程已建成干渠17條445.86km，支干渠11條116.77km，支渠120條548.10km，斗渠619條1105km，農(nóng)渠6247條2950km，已形成較為完善的灌溉系統(tǒng)。

3 試點(diǎn)工作進(jìn)展情況

(1)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)制定方案。自水權(quán)試點(diǎn)工作展開以來，甘肅省水利廳、酒泉市政府、省疏勒河管理局等有關(guān)單位超前謀劃，按照“尊重自然、人水和諧、以水定需、因水制宜、量水而行”的原則，以嚴(yán)格落實(shí)區(qū)域用水總量控制指標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和流域水資源承載能力相協(xié)調(diào)，會(huì)同水利部發(fā)展研究中心編制了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)方案》。

(2)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成工作合力。試點(diǎn)工作開展以來，省市縣各級(jí)政府以及省疏勒河管理局分別成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)，形成了省市縣各級(jí)政府、流域管理機(jī)構(gòu)齊抓共管、合力推進(jìn)的工作機(jī)制。在灌溉面積和水權(quán)核定中通過落實(shí)"一事一議”、逐級(jí)公示和面積、水費(fèi)、水價(jià)、水量“四公開”等措施，確保了利益各方的知情權(quán)和參與權(quán)，保證了試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)。

(3)完善計(jì)量設(shè)施，提高計(jì)量的精準(zhǔn)度。省疏勒河管理局與市、縣政府不斷健全完善灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，先后組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)122個(gè)，涉及農(nóng)戶4.42萬戶、17.37萬人，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的全面覆蓋。連續(xù)多年在三大灌區(qū)開展“百畝實(shí)測、千畝示范、萬畝推廣”試點(diǎn)示范，選擇有代表性的地塊354塊計(jì)1052畝，進(jìn)一步掌握了流域不同灌區(qū)、不同灌季、不同作物、不同土壤條件下的實(shí)際灌溉定額，為水權(quán)分配確權(quán)提供了科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。

(4)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，開展水資源使用權(quán)確權(quán)頒證。依照“三條紅線”控制指標(biāo)，酒泉市政府下達(dá)了《酒泉市縣級(jí)行政區(qū)2015年2020年2030年水資源管理控制指標(biāo)》，玉門市和瓜州縣對(duì)各自轄區(qū)水資源總量控制指標(biāo)進(jìn)行了分解下達(dá)。省疏勒河管理局配合地方政府有關(guān)部門，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉面積、用水量和各行業(yè)用水戶進(jìn)行了調(diào)查摸底，下達(dá)了2014年至2030年疏勒河干流地表水水量分配控制指標(biāo)，制定了嚴(yán)格的供用水計(jì)劃，為灌區(qū)提供了良好的供水保障和服務(wù)工作。為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶和取用水單位頒發(fā)了水資源使用權(quán)證，重新核發(fā)了工業(yè)、生活、人工生態(tài)取用水戶取水許可證。建立了水資源使用權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，由中國水權(quán)交易所負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新和維護(hù)，保障了水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

(5)抓住政策機(jī)遇，全力推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革。2017年，疏勒河管理局認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》和甘肅省《推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》精神，把灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革與水權(quán)試點(diǎn)工作同步實(shí)施、統(tǒng)籌推進(jìn)。通過積極與省水利廳、省發(fā)改委銜接溝通，經(jīng)酒泉市政府批準(zhǔn)，自今年3月份起，疏勒河干流灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整到了0.132元/m3，基本達(dá)到了甘肅省發(fā)改委監(jiān)審的流域近3年加權(quán)平均農(nóng)業(yè)供水運(yùn)營成本價(jià)。

4 存在的問題

(1)確權(quán)水量與現(xiàn)狀用水量差距很大。按照《酒泉市縣級(jí)行政區(qū)2015年2020年2030年水資源管理控制指標(biāo)》，酒泉市疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組已全面論證，將9.4億m3的水權(quán)分配水(“三條紅線”控制指標(biāo))和法定耕地面積(包括二輪土地承包面積、國家土地占補(bǔ)平衡面積、2003國家政策性新增耕地三類耕地面積)直接掛鉤。其中疏勒河干流地表水確權(quán)水量為5.02億m3，與我局近三年9.3億m3的實(shí)際平均農(nóng)業(yè)灌溉用水量相差4.28億m3。據(jù)了解，玉門市和瓜州縣法定耕地面積為130萬畝，與試點(diǎn)范圍內(nèi)176.43萬畝的農(nóng)田實(shí)灌面積相差46.43萬畝。法定確權(quán)面積的確權(quán)水量與實(shí)際灌溉用水量差距很大，給“三條紅線”總量控制指標(biāo)的落實(shí)帶來了很大難度。

(2)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。流域內(nèi)長達(dá)1100km的干支渠及水庫、渠首等骨干水利工程，有60%的建于20世紀(jì)五、六十年代，部分渠道工程老化失修，破壞嚴(yán)重，末級(jí)渠系襯砌程度低，灌溉水利用率低，單靠0.004元/m3的未級(jí)渠系水費(fèi)，既不能保證農(nóng)民用水協(xié)會(huì)良好運(yùn)行，也不能維修養(yǎng)護(hù)全部田間工程，也無法打通農(nóng)田水利“最后一公里”末級(jí)渠系防滲建設(shè)、計(jì)量設(shè)施建設(shè)。

(3)節(jié)水措施尚未有效落實(shí)。流域內(nèi)灌溉方式大多以傳統(tǒng)的“大水漫灌”為主，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水的比例偏高，群眾節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，種植比例不盡合理，節(jié)水設(shè)施不完善，農(nóng)業(yè)灌溉方式落后而粗放，農(nóng)業(yè)灌溉定額和工業(yè)用水萬元產(chǎn)值耗水定額高，城鎮(zhèn)生活用水無限制，用水浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，水的利用效率和效益較低。已實(shí)施的高效節(jié)水工程，正常運(yùn)行率較低，部分工程建成后由于沒有正常的投入機(jī)制，工程效益發(fā)揮不好。

(4)水管部門認(rèn)識(shí)還不到位。目前水資源管理部門和社會(huì)各界對(duì)水權(quán)試點(diǎn)改革的意義、水權(quán)試點(diǎn)改革中政府與市場關(guān)系等問題還存在不同認(rèn)識(shí)，有些地方甚至認(rèn)為確權(quán)工作是在向下一級(jí)推卸責(zé)任。這些認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一影響了確權(quán)工作的進(jìn)程。

(5)試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)缺乏保障。水權(quán)試點(diǎn)工作是一項(xiàng)復(fù)雜程度高的系統(tǒng)性工作，涉及法律法規(guī)體系、技術(shù)論證體系和交易監(jiān)管體系的建立、交易平臺(tái)的搭建等，基礎(chǔ)工作量大，技術(shù)要求高，需要一定的經(jīng)費(fèi)保障，然而目前缺乏相應(yīng)的資金保障，尤其是中央資金未落實(shí)到位，導(dǎo)致原計(jì)劃的部分工作進(jìn)展緩慢。

(6)正常的水費(fèi)價(jià)格機(jī)制尚未形成。在水權(quán)試點(diǎn)工作中，省疏勒河管理局與市、縣政府共同努力，把灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革與水權(quán)試點(diǎn)工作統(tǒng)籌推進(jìn)，對(duì)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)價(jià)格進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，但調(diào)整后的水費(fèi)價(jià)格仍與灌區(qū)成本水價(jià)相差甚遠(yuǎn)。水費(fèi)價(jià)格長期偏低，工程維修和折舊費(fèi)用長期無法按預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)正常計(jì)提，造成灌區(qū)水利工程運(yùn)行維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。同時(shí)，農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)價(jià)格常期偏低，灌區(qū)群眾節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，節(jié)水動(dòng)力不足，也不利于水權(quán)改革試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)。

5 對(duì)策和建議

(1)加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理。疏勒河流域地下水由地方水務(wù)部門管理，干流地表水由疏勒河管理局管理，給水權(quán)確權(quán)工作帶來了一定影響，同時(shí)也不利于流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)度、管理以及合理開發(fā)、綜合治理、全面節(jié)約和有效保護(hù)。為嚴(yán)把流域水資源“三條紅線”，建議盡快出臺(tái)《疏勒河流域水資源管理?xiàng)l例》。

(2)大力推廣高效節(jié)水技術(shù)。加強(qiáng)流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取工程措施，提高水資源保護(hù)利用水平。要積極爭取各級(jí)財(cái)政加大對(duì)節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)的資金投入，大力推廣噴、滴、滲灌等高新節(jié)水技術(shù)措施，引導(dǎo)發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，加快調(diào)整灌區(qū)作物種植結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和用水結(jié)構(gòu)，多種植高附加值、高產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)作物，合理控制灌溉用水，降低農(nóng)業(yè)用水比重，節(jié)約水資源。

(3)積極引導(dǎo)水權(quán)交易。探索確定符合市場規(guī)律的水權(quán)交易價(jià)格，積極扶持引導(dǎo)灌區(qū)用水戶開展同一灌區(qū)不同用水戶之間、不同灌區(qū)之間、不同行業(yè)之間、上下游等的水權(quán)交易，讓用水戶通過水權(quán)交易獲得實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。鼓勵(lì)引導(dǎo)新上項(xiàng)目通過水權(quán)交易流轉(zhuǎn)最大限度地解決新增用水需求。

(4)合理調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)。在保障水資源基本消費(fèi)的前提下，統(tǒng)籌水價(jià)綜合改革，充分體現(xiàn)水資源稀缺程度，遵循價(jià)格規(guī)律，合理確定水費(fèi)價(jià)格，建立正常合理的水價(jià)形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，促進(jìn)節(jié)約用水，減少用水，促進(jìn)水資源向高效循環(huán)方向發(fā)展，從根本上促進(jìn)節(jié)約水資源，深化水資源改革的必要性。

(5)切實(shí)加大宣傳力度。要充分利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等媒體，組織干部職工深入灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)戶，對(duì)水權(quán)試點(diǎn)工作進(jìn)行多角度、全方位的宣傳，不斷增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)水權(quán)制度建設(shè)的重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，提高用水戶對(duì)改革的參與度與積極性，為水權(quán)試點(diǎn)工作開展?fàn)I造良好氛圍。

6 結(jié)論

開展水權(quán)試點(diǎn)工作必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，廣泛宣傳水法規(guī)和政策，深入調(diào)研摸底，合理分配水資源，不斷完善水利工程基礎(chǔ)設(shè)施，全面推廣和普及高效節(jié)水技術(shù)，合理調(diào)整工農(nóng)業(yè)水價(jià)，引導(dǎo)和動(dòng)員用水戶節(jié)約水資源，開展不同層次的水權(quán)交易，努力通過水權(quán)交易流轉(zhuǎn)解決新增用水需求，實(shí)現(xiàn)流域水資源利用由高耗水低效益向高效率高效益方向的轉(zhuǎn)變。

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