農(nóng)民環(huán)境權(quán)與鄉(xiāng)村環(huán)境善治

張 誠，姚志友

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

一、問題的提出

良好的生態(tài)環(huán)境是國家和社會可持續(xù)發(fā)展的前提，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，伴隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，我國鄉(xiāng)村面臨著日益嚴(yán)重的水污染、土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染、大氣污染、垃圾圍村、城市轉(zhuǎn)移污染等環(huán)境污染問題，以及政府鄉(xiāng)村環(huán)保職能缺位、鄉(xiāng)村環(huán)保設(shè)施不健全、環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)等環(huán)境治理問題，圍繞環(huán)境問題引發(fā)的環(huán)境沖突、環(huán)境危機(jī)與環(huán)境群體性事件時(shí)有發(fā)生。嚴(yán)重的鄉(xiāng)村環(huán)境問題已經(jīng)引起黨和政府的高度重視，習(xí)近平總書記多次闡釋“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“綠水青山就是金山銀山”“要清醒認(rèn)識保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性”等觀點(diǎn)。2016年，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境綜合治理；2017年，黨的十九大報(bào)告將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一，并提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動；2018年1月2日，中央一號文件明確提出“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財(cái)富。必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，推動鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實(shí)現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一”；2月5日，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》出臺，提出到2020年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強(qiáng)。這一系列的重要講話和政策文件，為推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理和建設(shè)美麗宜居的鄉(xiāng)村指明了方向。

目前，關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理的研究文獻(xiàn)主要集中在，強(qiáng)化政府的環(huán)境治理職能，讓政府擔(dān)當(dāng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的責(zé)任。徐瑾等認(rèn)為，環(huán)境資源的公共性決定了政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中必須起主導(dǎo)作用，完善農(nóng)村地區(qū)政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任將對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到?jīng)Q定性的作用。[1]黃海峰等認(rèn)為，建立農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)能有效地解決農(nóng)村環(huán)境損害賠償問題，而政府的強(qiáng)有力支持是建立農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的重要保障。[2]王西琴等認(rèn)為，應(yīng)完善我國農(nóng)村環(huán)境政策體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策一體化，加大資金投入力度，完善監(jiān)管體系，重視農(nóng)村環(huán)境政策的執(zhí)行效果。[3]范和生等從構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)共同體的角度認(rèn)為，要擺脫以權(quán)力為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)分隔式生態(tài)治理體制，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理的制度建設(shè)，保障城鄉(xiāng)居民享有平等的環(huán)境權(quán)益，推動農(nóng)村環(huán)境治理的主體平等與城鄉(xiāng)協(xié)同。[4]張國磊等針對政府購買環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)狀與問題，提出通過加強(qiáng)契約監(jiān)控與促進(jìn)部門協(xié)作相結(jié)合，培育承接主體與完善績效評估相結(jié)合，實(shí)行精準(zhǔn)購買與村規(guī)民約引入相結(jié)合的創(chuàng)新路徑，確保政策落地，推動農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理。[5]另外，也有一些學(xué)者提出應(yīng)發(fā)揮企業(yè)、非政府組織、村級組織以及農(nóng)民的作用，以形成鄉(xiāng)村環(huán)境合作共治的模式。筆者曾提出，合作治理體現(xiàn)了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的核心邏輯，突出了合作主體的多元化和平等性的特征，是應(yīng)對鄉(xiāng)村環(huán)境問題的必然選擇，是維護(hù)鄉(xiāng)村公共利益的必要舉措。[6]沈費(fèi)偉等基于利益相關(guān)者理論認(rèn)為，只有明確政府、企業(yè)、城市、村民、環(huán)保組織、科研院校等利益相關(guān)者的角色定位，充分發(fā)揮好各自的環(huán)保功能，真正構(gòu)建起農(nóng)村環(huán)境的共同治理體系，才能克服不同利益相關(guān)者之間的沖突和相互博弈狀態(tài)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治的目標(biāo)。[7]

實(shí)踐中，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村環(huán)境治理體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的特征，社會力量在政府的組織、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下有限地發(fā)揮作用，這種環(huán)境治理模式在環(huán)境問題集中、政府認(rèn)同度高和社會參與不足的地方，可以充分發(fā)揮政府的作用，以行政強(qiáng)制力推動環(huán)境治理。但不可忽視的是，這種模式忽視了農(nóng)民的作用，農(nóng)民往往處于鄉(xiāng)村環(huán)境治理的末端，使得政府難以有效應(yīng)對各種環(huán)境問題和精準(zhǔn)實(shí)施環(huán)境治理。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化過程中，必須調(diào)動農(nóng)民的積極性，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的主體作用。

二、農(nóng)民環(huán)境權(quán)：透視鄉(xiāng)村環(huán)境治理的一個(gè)視角

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)民環(huán)境的討論和研究比較滯后，大多數(shù)研究集中在環(huán)境權(quán)和公民環(huán)境權(quán)上。國內(nèi)最早進(jìn)行環(huán)境權(quán)研究的蔡守秋教授認(rèn)為環(huán)境權(quán)有狹義和廣義兩種。狹義環(huán)境權(quán)一般指公民的環(huán)境權(quán)，即公民有享受良好適宜的自然環(huán)境的權(quán)利。廣義環(huán)境權(quán)泛指一切法律關(guān)系的主體（包括自然人、法人、特殊法人——國家）在其生存的自然環(huán)境方面所享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)，即國家、機(jī)關(guān)、團(tuán)體和廠礦等企事業(yè)單位及公民都有使用、享受其生存的自然環(huán)境條件的權(quán)利，也都有保護(hù)自然環(huán)境、防止環(huán)境污染的義務(wù)。[8]陳茂云認(rèn)為公民環(huán)境權(quán)即指公民有在符合一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境中生活的權(quán)利，并按其和環(huán)境及公民關(guān)系的緊密程度，將公民環(huán)境權(quán)分為核心環(huán)境權(quán)和派生環(huán)境權(quán)。[9]李摯萍將環(huán)境權(quán)界定為環(huán)境法律關(guān)系主體對其生存環(huán)境享有適宜的生態(tài)性環(huán)境條件的權(quán)利，公民環(huán)境權(quán)就是公民對其生存環(huán)境享有適宜的生態(tài)性環(huán)境條件的權(quán)利，包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、合適的日照權(quán)、環(huán)境審美權(quán)、安寧權(quán)、通風(fēng)權(quán)、戶外休閑權(quán)等一系列子權(quán)利。[10]可見，盡管對于什么是環(huán)境權(quán)存在分歧，但學(xué)者們普遍意識到環(huán)境權(quán)與公民的身體健康和生活環(huán)境以及人類的存續(xù)發(fā)展息息相關(guān)?？偨Y(jié)以上觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，環(huán)境權(quán)就是基于生存和發(fā)展的需要，公民享有在優(yōu)美、舒適的環(huán)境中生存，生活環(huán)境不被污染和破壞以及參與分配、使用環(huán)境資源并享受環(huán)境收益的權(quán)利。而農(nóng)民環(huán)境權(quán)就是特指生活在農(nóng)村地區(qū)的居民所享有的各種環(huán)境權(quán)，包括鄉(xiāng)村環(huán)境享用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境收益分配權(quán)以及環(huán)境請求權(quán)等內(nèi)容。

農(nóng)民環(huán)境權(quán)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的前提和基礎(chǔ)。政府主導(dǎo)的農(nóng)村環(huán)境治理往往采取項(xiàng)目式治理，這些項(xiàng)目缺少持續(xù)性，且在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施中缺少農(nóng)民公眾參與，因此其治理效果往往被弱化。[11]實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的現(xiàn)代化，不僅需要發(fā)揮政府的作用，也需要調(diào)動農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)和治理的積極性，這就需要重視農(nóng)民環(huán)境權(quán)。只有重視農(nóng)民環(huán)境權(quán)，才能在農(nóng)民群體中樹立權(quán)利意識和法律意識。一方面，可以培育和提升農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識和環(huán)境責(zé)任意識，有助于農(nóng)民關(guān)注鄉(xiāng)村環(huán)境的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，自覺約束自己的環(huán)境行為，養(yǎng)成良好的環(huán)保習(xí)慣，通過保護(hù)環(huán)境和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)獲取環(huán)保利益和經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，可以為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供法律依據(jù)和保障，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的積極性，動員農(nóng)民將鄉(xiāng)村環(huán)境的保護(hù)和治理與自身利益和鄉(xiāng)村利益緊密結(jié)合，參與制定并協(xié)助政府落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境政策，減少政策阻礙。同時(shí)，農(nóng)民自覺監(jiān)督政府、企業(yè)、組織等不同主體的環(huán)境行為，可以及時(shí)有效反映鄉(xiāng)村環(huán)境信息，增強(qiáng)治理的效果。可見，農(nóng)民環(huán)境權(quán)不僅是農(nóng)民維護(hù)環(huán)境權(quán)益的手段，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)。

開展鄉(xiāng)村環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的重要途徑和表現(xiàn)。推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理是為了建設(shè)“生態(tài)宜居”的鄉(xiāng)村，讓廣大農(nóng)民生活在適宜健康的環(huán)境中，是為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，也是為了保證人類的永續(xù)發(fā)展。農(nóng)民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，除了通過法律確認(rèn)外，更重要的是通過實(shí)踐予以實(shí)施和檢驗(yàn)。開展鄉(xiāng)村環(huán)境治理，一方面，有助于農(nóng)民增進(jìn)對環(huán)境權(quán)的認(rèn)知，自覺爭取并維護(hù)環(huán)境權(quán)。農(nóng)民通過參與環(huán)境治理實(shí)踐，可以學(xué)習(xí)環(huán)境權(quán)的法律依據(jù)、內(nèi)容、行使條件等知識，在實(shí)踐中增強(qiáng)環(huán)境權(quán)意識，將環(huán)境權(quán)從外在規(guī)則內(nèi)化為自覺認(rèn)同。另一方面，也有助于農(nóng)民積極行使環(huán)境權(quán)。在環(huán)境治理過程中，農(nóng)民可以了解鄉(xiāng)村環(huán)境現(xiàn)狀，要求政府公開鄉(xiāng)村環(huán)境信息，參與政府環(huán)境政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估與反饋，了解先進(jìn)環(huán)保設(shè)施和使用方法，舉報(bào)環(huán)境違法行為等，這有助于農(nóng)民依法行使環(huán)境權(quán)?？傊?，鄉(xiāng)村環(huán)境治理為農(nóng)民環(huán)境權(quán)的實(shí)踐提供了廣闊天地，是體現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的重要途徑，同時(shí)，也是檢驗(yàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)實(shí)施效果的重要維度。

三、鄉(xiāng)村環(huán)境治理之困境：農(nóng)民環(huán)境權(quán)的缺失

農(nóng)民環(huán)境權(quán)的基本屬性及與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的契合性表明：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的目標(biāo)有賴于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的具體落實(shí)?，F(xiàn)實(shí)地看，我國鄉(xiāng)村正面臨著日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，如水污染、土壤污染、空氣污染等，其原因除了生產(chǎn)生活等直接原因外，更重要的是由于鄉(xiāng)村環(huán)境治理體系的不成熟、不健全，客觀上促進(jìn)了鄉(xiāng)村環(huán)境的惡化，而追究其根本原因在于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民對鄉(xiāng)村環(huán)境治理的積極性和參與度不高，無法形成鄉(xiāng)村環(huán)境治理的合力，進(jìn)而造成鄉(xiāng)村環(huán)境治理的無效或低效。

第一，憲法及相關(guān)法律沒有明確公民享有環(huán)境權(quán)，農(nóng)民缺乏環(huán)境訴求意愿。環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是人權(quán)的一種，理應(yīng)由憲法確認(rèn)，并在具體法律中體現(xiàn)。但目前，我國憲法還沒有明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，憲法第 26條只是規(guī)定了國家有保護(hù)環(huán)境和防治污染的義務(wù)。現(xiàn)行憲法的這些規(guī)定在一定程度上涉及環(huán)境權(quán)的某些內(nèi)容，但其更多側(cè)重國家環(huán)境的管理權(quán)而非公民環(huán)境權(quán)。[12]在具體法律上，關(guān)于公民的環(huán)境權(quán)大多是以公民義務(wù)體現(xiàn)出來的，并且分散在《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國森林法》等不同法律中，缺乏綜合性和簡潔性。2015年，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第53條和第57條明確了公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但缺少環(huán)境補(bǔ)償權(quán)、收益分配權(quán)等規(guī)定，同時(shí)，盡管社會組織獲得了對污染環(huán)境、破壞生態(tài)和損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟的權(quán)利，但也設(shè)置了門檻限制，自治組織、非環(huán)保組織、公民個(gè)人等無法享受提起訴訟權(quán)。此外，我國目前尚沒有一部針對農(nóng)村環(huán)境污染防治的法律，這使得農(nóng)民環(huán)境權(quán)難以真正體現(xiàn)。由于缺少憲法及法律法規(guī)對環(huán)境權(quán)和農(nóng)民環(huán)境權(quán)的確認(rèn)，使得農(nóng)民無法用環(huán)境權(quán)來維護(hù)自身的合法權(quán)益，也無法形成環(huán)境訴求意愿。

第二，環(huán)境權(quán)缺乏系統(tǒng)性規(guī)定，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理動力不足。農(nóng)民環(huán)境權(quán)包括環(huán)境享用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境請求權(quán)等不同內(nèi)容，其中環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)是農(nóng)民環(huán)境權(quán)的主要組成部分，但由于缺少系統(tǒng)性規(guī)定和配套法律的完善，農(nóng)民經(jīng)常遭受環(huán)境侵權(quán)。在環(huán)境侵權(quán)事件中，受害者基本上是處于弱勢地位的公民，公民環(huán)境權(quán)屢遭侵害的根源在于長期以來公民環(huán)境權(quán)保護(hù)法律的缺失。[13]《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確規(guī)定了公民可以通過申請獲取政府環(huán)境信息以及環(huán)保部門應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府環(huán)境信息，但農(nóng)民受自身以及外在條件的限制，獲取環(huán)境信息的成本很高，對環(huán)境收益往往采取“搭便車”策略而非主動爭取。同時(shí)，鄉(xiāng)村環(huán)保設(shè)施落后，環(huán)境監(jiān)測點(diǎn)或站大多設(shè)在城市，農(nóng)村環(huán)境尚未納入環(huán)境監(jiān)測范圍，也沒有開展全國性的關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境現(xiàn)狀的調(diào)查，使得政府缺乏關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境的詳細(xì)信息，即使農(nóng)民申請，也沒有可靠的數(shù)據(jù)來源。至于環(huán)境參與權(quán)，《環(huán)境保護(hù)法》以及《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》明確規(guī)定了公民享有參與監(jiān)督的權(quán)利以及參與的范圍、原則和途徑，但這種參與只是咨詢、協(xié)助，并未賦予農(nóng)民環(huán)境決策權(quán)，在保障措施上也只是希望環(huán)保部門為農(nóng)民參與提供便利，對于阻礙農(nóng)民參與的行為沒有相關(guān)處罰性對策。

第三，鄉(xiāng)村缺乏環(huán)境權(quán)教育與培訓(xùn)，農(nóng)民環(huán)境意識薄弱。農(nóng)民環(huán)境意識是影響鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要因素，但目前農(nóng)民環(huán)境意識差的現(xiàn)狀已成為制約環(huán)境治理的思想根源。農(nóng)民環(huán)境意識差的主因是缺乏環(huán)境教育，尤其是缺乏對農(nóng)民的環(huán)境權(quán)教育與培訓(xùn)。首先，我國尚未形成關(guān)于環(huán)境權(quán)的系統(tǒng)性教育，現(xiàn)有的環(huán)境教育主要進(jìn)行環(huán)保常識的宣傳，缺少對具體法律的講解和案例分析，實(shí)用性不高；此外，法律法規(guī)過多，環(huán)境權(quán)規(guī)定過于分散，甚至相互沖突，導(dǎo)致環(huán)境教育缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和通俗化。其次，基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，致使鄉(xiāng)村經(jīng)常發(fā)生侵犯農(nóng)民環(huán)境權(quán)的事件，使得農(nóng)民對政府主導(dǎo)的環(huán)境教育和培訓(xùn)存在抵觸情緒。再次，鄉(xiāng)村大多是熟人社會或者半熟人社會，生活規(guī)則大多以傳統(tǒng)文化和習(xí)俗為主，農(nóng)民缺少現(xiàn)代權(quán)利觀念和法律意識，不熟悉、不了解環(huán)境法律，也就無法掌握和運(yùn)用環(huán)境權(quán)。最后，鄉(xiāng)村環(huán)境宣傳與教育形式單一、效果不佳。同時(shí)，在農(nóng)村市場化進(jìn)程中，村民關(guān)注更多的是經(jīng)濟(jì)利益而非環(huán)境利益，致使農(nóng)民缺少學(xué)習(xí)環(huán)境權(quán)的積極性和主動性。

第四，農(nóng)民環(huán)境權(quán)的保障機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制不健全，鄉(xiāng)村環(huán)境治理缺乏持久性。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中除了要重視農(nóng)民環(huán)境權(quán)，還要有一系列的保障和救濟(jì)機(jī)制，以便能切實(shí)提高農(nóng)民參與環(huán)境治理的效果，其中，行政保障和司法救濟(jì)是兩種典型機(jī)制。行政保障是指政府應(yīng)為農(nóng)民環(huán)境權(quán)的行使提供便利和保障，如構(gòu)建政府環(huán)境工作公眾滿意度考核機(jī)制、建立農(nóng)村環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、制定環(huán)境信息公開細(xì)則、提供環(huán)境服務(wù)、建立環(huán)境保護(hù)農(nóng)民參與評優(yōu)創(chuàng)先機(jī)制等。但目前行政保障機(jī)制存在考核流于形式、程序繁雜、消極應(yīng)對公眾參與、忽視公民權(quán)等缺陷，特別是農(nóng)村環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不健全容易引發(fā)各種矛盾和問題。司法救濟(jì)是指農(nóng)民認(rèn)為自身的環(huán)境權(quán)受到侵犯或者因環(huán)境問題造成損失時(shí)，有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，要求獲得公正的待遇。高曉露認(rèn)為環(huán)境司法方面存在的問題是導(dǎo)致我國當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀的主要原因之一，主要表現(xiàn)為：環(huán)境案件的久拖不決以及不公正的處理結(jié)果使農(nóng)村環(huán)境污染防治失去最后的救濟(jì)途徑。[14]

四、重構(gòu)鄉(xiāng)村環(huán)境善治的路徑：尊重和保護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)

實(shí)施“生態(tài)宜居”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，體現(xiàn)出政府、社會和農(nóng)民對鄉(xiāng)村環(huán)境發(fā)展的更高要求和期待。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境作為我國生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，其治理的好壞關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的成敗，也關(guān)系到黨和政府在農(nóng)村的權(quán)威。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境善治的關(guān)鍵在于農(nóng)民的廣泛參與，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》也提出堅(jiān)持村民主體、激發(fā)動力的環(huán)境治理原則。這就要求立足于實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)，提高農(nóng)民的環(huán)境意識，滿足農(nóng)民的環(huán)境訴求。

第一，從憲法層面明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供憲法依據(jù)。憲法作為國家根本大法，是其他法律的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是相關(guān)環(huán)境法的制定依據(jù)和指導(dǎo)，將環(huán)境權(quán)寫入憲法，既能體現(xiàn)出國家對公民環(huán)境權(quán)的重視，促使農(nóng)民關(guān)注環(huán)境，也能促使政府內(nèi)部轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和職能，更加關(guān)注環(huán)境保護(hù)。具體而言，可以考慮在“公民的權(quán)利和義務(wù)”一章中增加環(huán)境權(quán)為公民的基本權(quán)利，具體條文可以為“中華人民共和國公民有在良好、適宜、健康的環(huán)境中生活和發(fā)展的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。目前，無論是中央還是地方，我國尚未有專門針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)立法，現(xiàn)有相關(guān)立法更多的關(guān)注于農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，而對于農(nóng)村環(huán)境事前監(jiān)督和事后治理的法律法規(guī)則較少。[15]對此，在具體法律層面上要以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)，對農(nóng)民環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容加以確認(rèn)和完善，尤其是環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境收益權(quán)、環(huán)境補(bǔ)償權(quán)等涉及農(nóng)民切身利益的權(quán)利。此外，針對農(nóng)村地區(qū)的差異性和特殊性，各地區(qū)要制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章來保障本地區(qū)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。

第二，從教育層面提高農(nóng)民環(huán)境權(quán)意識，為鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供思想基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村環(huán)境問題凸顯的思想根源在于農(nóng)民鄉(xiāng)村環(huán)境意識差，農(nóng)民沒有認(rèn)識到環(huán)境問題的嚴(yán)重性，也缺少爭取環(huán)境權(quán)益的自覺性。公眾的環(huán)境參與是建立在公眾具有一定環(huán)境意識和參與能力的基礎(chǔ)上的，公眾的環(huán)境意識，影響著公眾的環(huán)境行為。[16]作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的主體，農(nóng)民不僅要具有環(huán)境意識，還要有環(huán)境權(quán)意識，環(huán)境意識是指向環(huán)境問題的，是被動感知的；而環(huán)境權(quán)意識是主動指向環(huán)境的，是環(huán)境意識的升華。要提高農(nóng)民鄉(xiāng)村環(huán)境意識和促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理，需要提高農(nóng)民環(huán)境權(quán)意識，將環(huán)境權(quán)益與自身利益相結(jié)合，激發(fā)農(nóng)民主動參與的積極性。首先，制定鄉(xiāng)村環(huán)境教育規(guī)劃，重點(diǎn)提高村干部、基層政府工作人員和廣大村民的環(huán)境權(quán)觀念和意識；其次，加強(qiáng)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律的宣傳和講解，通過案例分析等促進(jìn)環(huán)境權(quán)的傳播，讓更多的農(nóng)民了解、掌握和行使環(huán)境權(quán)；最后，開展鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和治理專項(xiàng)行動，在實(shí)踐中不斷提升農(nóng)民環(huán)境素質(zhì)，促使其合理運(yùn)用環(huán)境權(quán)，依法維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益，監(jiān)督政府的環(huán)境管理職能，自覺參與環(huán)境保護(hù)和治理。

第三，從政策層面落實(shí)公民環(huán)境權(quán)，推動鄉(xiāng)村環(huán)境治理的科學(xué)性和合理性。目前，我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理模式主要是政府動員式，政府制定環(huán)境政策，動員農(nóng)民參與和支持，治理的效果在很大程度上取決于政策的合理性以及政策能否爭取大多數(shù)人的支持。而任何激進(jìn)的、外部輸入性的、單純管制性的政策都有可能面臨失敗，我們必須依靠農(nóng)民自身環(huán)境意識的提高和對環(huán)?；顒拥膹V泛參與，真正有效地控制和治理面源污染，而這無疑將是非常艱難而漫長的過程。[17]為此，要從環(huán)境公平的角度出發(fā)，制定基于尊重、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的環(huán)境政策。首先，完善鄉(xiāng)村環(huán)境政策體系。在調(diào)研鄉(xiāng)村環(huán)境信息的基礎(chǔ)上，廣泛征詢農(nóng)民、村委會和環(huán)保組織的意見和建議，制定具有針對性和可操作性的環(huán)境治理方案；同時(shí)，完善農(nóng)民環(huán)境權(quán)的配套政策，如完善鄉(xiāng)村環(huán)境信息公開，將農(nóng)民參與納入政府制定、實(shí)施、監(jiān)督和評估環(huán)境政策的過程中，發(fā)展鄉(xiāng)村綠色經(jīng)濟(jì)，建立鄉(xiāng)村環(huán)境問責(zé)制度等。其次，注重政策執(zhí)行，維護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益。如開展鄉(xiāng)村水環(huán)境治理、垃圾治理、土壤污染防治等專項(xiàng)行動，讓鄉(xiāng)村更宜居；堅(jiān)持生態(tài)價(jià)值優(yōu)先，大力發(fā)展鄉(xiāng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推行綠色GDP考核；對鄉(xiāng)村環(huán)境自治活動和行為給予政策、資金和技術(shù)支持等。最后，重視政策的監(jiān)督反饋與更新。根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和農(nóng)民環(huán)境權(quán)益訴求的變化及時(shí)調(diào)整環(huán)境政策，取消不合時(shí)宜的落后政策。

第四，從制度層面完善農(nóng)民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)渠道，為鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供保障機(jī)制。為保障農(nóng)民充分行使環(huán)境權(quán)，還需要完善環(huán)境權(quán)救濟(jì)機(jī)制，為農(nóng)民解決后顧之憂。具體來說，可從行政救濟(jì)、司法救濟(jì)、組織救濟(jì)和自身救濟(jì)四個(gè)層面進(jìn)行。首先，完善行政保障機(jī)制。以保障和實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，在政府內(nèi)部建立鄉(xiāng)村環(huán)境考核機(jī)制，并將考核結(jié)果與公務(wù)員的工資、晉升等掛鉤；加強(qiáng)政府電子政務(wù)建設(shè)，推行網(wǎng)絡(luò)參與，提升農(nóng)民參與的積極性和效率；建立一事一處理機(jī)制，認(rèn)真對待農(nóng)民行使環(huán)境權(quán)行為，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性；建立鄉(xiāng)村環(huán)境行政復(fù)議機(jī)制，防止政府環(huán)境不作為、亂作為。其次，暢通司法救濟(jì)機(jī)制。依法保障公民、法人和其他組織合法的環(huán)境訴訟權(quán)；開展鄉(xiāng)村環(huán)境糾紛調(diào)查并進(jìn)行司法調(diào)解；簡化程序，認(rèn)真對待環(huán)境訴訟，提高環(huán)境案件的處理效率。再次，擴(kuò)展組織救濟(jì)渠道，特別要注重發(fā)揮鄉(xiāng)村環(huán)保組織的作用。取消一些政策性壁壘和程序性障礙，促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)保組織的發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)民的組織能力和協(xié)商能力；通過鄉(xiāng)村自治組織和環(huán)保組織宣傳環(huán)境政策、反映農(nóng)民意見，協(xié)調(diào)政府和農(nóng)民之間的環(huán)境矛盾，減少對抗性沖突；組建由政府、村委會、環(huán)保組織和農(nóng)民構(gòu)成的鄉(xiāng)村環(huán)境合作機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村環(huán)境利益，增加環(huán)境保護(hù)和治理的共識。最后，鼓勵(lì)農(nóng)民主動學(xué)習(xí)環(huán)保知識和環(huán)境法律法規(guī)，自覺參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐，提升自身的環(huán)境素養(yǎng)，增強(qiáng)行使環(huán)境權(quán)和維護(hù)環(huán)境權(quán)益的意識和能力。

五、討論與展望

從“環(huán)境優(yōu)美”到“生態(tài)宜居”，體現(xiàn)出政府對農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的重視。鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為基層社會治理的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，不僅需要政府發(fā)揮主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，還要發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，推動鄉(xiāng)村環(huán)境從政府治理走向合作共治，只有這樣，才能提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力和水平，從根本上扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村環(huán)境惡化的趨勢，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境。而要真正發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中的主體作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境的“善治”，不僅需要農(nóng)民將環(huán)境權(quán)從外在規(guī)則內(nèi)化為心理認(rèn)同，還需要一系列的文化、組織、財(cái)政、稅收、技術(shù)等配套措施的實(shí)施，使農(nóng)民環(huán)境權(quán)從理想走向?qū)嵺`。文化上，培育鄉(xiāng)村環(huán)保文化，破除隨地扔垃圾、過度使用農(nóng)藥化肥、秸稈焚燒等落后習(xí)俗，自覺養(yǎng)成環(huán)保行為；組織上，完善鄉(xiāng)村環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法，將鄉(xiāng)村環(huán)境治理效果納入政府考核體系；財(cái)政上，加大鄉(xiāng)村環(huán)境治理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)市場資本和社會資本參與，建立鄉(xiāng)村環(huán)境治理的專項(xiàng)基金，強(qiáng)化鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)資金的審計(jì)監(jiān)督；稅收上，開征鄉(xiāng)村環(huán)境污染費(fèi)，限制鄉(xiāng)村污染型企業(yè)的發(fā)展，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)保行為給予稅收減免等獎(jiǎng)勵(lì)；技術(shù)上，完善鄉(xiāng)村環(huán)保設(shè)施，引進(jìn)城市先進(jìn)環(huán)保技術(shù)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境監(jiān)測和治理。此外，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中，政府還要加強(qiáng)教育和引導(dǎo)，防止農(nóng)民為了私利，以維護(hù)環(huán)境權(quán)的名義損害鄉(xiāng)村公共利益。

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