江蘇省河長制推行的現(xiàn)狀分析及對策

姚 煒

（南通市通州區(qū)川姜鎮(zhèn)水利站，江蘇 南通 226300）

河湖管理工作涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，近年來，各地區(qū)積極探索河長制的實施，由黨政領導擔任河長，依法規(guī)劃落實地方主體責任，協(xié)調(diào)整合各方力量，有力促進水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。全面推行河長制是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求，為進一步加強河湖管理工作，必須落實屬地責任，樹立“綠水青山就是金山銀山”的意識，是走向社會主義生態(tài)文明新時代的必然要求。全面推行河長制，為實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障，為生態(tài)文明建設提供堅實基礎。

1 河長制簡述

2003年10月，浙江長興縣河長制在全國率先對城區(qū)河流管理試行；2016年12月，國家全面推行河長制，確保如期實現(xiàn)到2018年年底前全面建立河長制的目標任務。

河長制是各地依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，堅持問題導向，落實地方黨政領導河湖管理保護主體責任的一項制度創(chuàng)新，河長制的誕生，旨在改善流域水環(huán)境、減少流域水污染、恢復水生態(tài)。狹義上的河長，是由中國各級黨政主要負責人擔任，負責轄區(qū)內(nèi)河長制的組織領導，協(xié)調(diào)解決河長制推行過程中的重大問題，并牽頭組織督查、考核和問責追究等工作。廣義上的河長，凡是承擔河流治理的責任人，都可以稱之為河長，不論是官員河長，還是老百姓中的民間河長，或是某個社會團體，都代表著一種責任，負責河湖管理保護。

2 江蘇省河長制推行現(xiàn)狀

2.1 取得成效

目前，全國已基本建立河長制，河長制領導組織體系已初步形成，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長管理體系模型也基本建立，初步實現(xiàn)河流河長全覆蓋的既定目標。

江蘇省自河長制推行開始，各市（縣、區(qū)）組建河長制辦公室，成立河長制工作領導小組，制定工作方案，落實最嚴格水資源管理制度。依法劃定河湖管理范圍，強化水環(huán)境質(zhì)量目標管理，加強河湖水環(huán)境綜合整治，建立健全法規(guī)制度，加大河湖管理包涵監(jiān)管力度。建立健全部門聯(lián)合執(zhí)法機制，建立河湖日常監(jiān)管巡查制度，實行河湖動態(tài)監(jiān)管。落實河湖管理保護執(zhí)法監(jiān)管責任主體、人員、設備和經(jīng)費，加快形成治水合力，建立了“一河一檔”，制定“一河一策”，全面開展河道基礎情況調(diào)查工作，并以文字、表格、數(shù)據(jù)等形式對每條河流的基本概況進行調(diào)查建檔。

據(jù)統(tǒng)計，江蘇省已出臺13個設區(qū)市、120個縣（市、區(qū)）、1339個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河長制工作方案。全省落實省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長共66037人，實現(xiàn)了全省河流河長全覆蓋。省市縣鄉(xiāng)村五級河長全部到位，11位省委、省政府領導擔任省級河長，市、縣、鄉(xiāng)級總河長由本級政府主要負責人擔任。河長制推行后，河道的整治力度明顯增大。各地也全面開展“清河行動”，“水環(huán)境整治大行動”，無論是清理河道垃圾漂浮物，還是沿河違章建筑拆除，或是非法排污口封堵，各地均采取行之有效的措施，使河道的整體水環(huán)境得到顯著改善，水體污染得到有效控制，河流水質(zhì)得到明顯改善，河道面貌大有改觀。

2.2 河長制推行中存在的問題

2.2.1 治水主體力量薄弱

一方面水環(huán)境治理任務艱巨，各級河長都是各轄區(qū)的黨政領導，負責地方經(jīng)濟發(fā)展任務繁重，治水管水工作精力有限，治理局面復雜；同時各級黨政領導調(diào)動頻繁，出現(xiàn)某一任河長剛剛熟悉自己所負責河道的具體情況，就被調(diào)離，不利于河長長期有效治水。另一方面，河長制工作涉及城鄉(xiāng)污水處理、面源污染防治、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖、違章建筑拆除、水生態(tài)修復等。每一項工作專業(yè)性都比較強，然而河長制辦公室的成員、河段巡查員、河長監(jiān)督員大多是一些兼職人員，缺乏相關(guān)的工作經(jīng)驗和專業(yè)技能，甚至認為工作量過大，工作時間不足，有礙于河長制工作的順利推進。

2.2.2 部門協(xié)調(diào)存在障礙

我國河湖管理保護涉及水利、環(huán)保、發(fā)改、財政、交通、國土、住建、農(nóng)業(yè)等九個部門。各部門并未在河流管理問題上做出清晰合理的職責劃分，長期以來，各部門間協(xié)調(diào)力度不夠，管理權(quán)責不清，未對河流問題制定完善的管理方案。建立“河長制”之后，雖然明確了責任主體，各級河長是第一責任人，但具體到任務的實施，各部門各司其職。河道的疏浚清淤由水利局牽頭管理，河岸的綠化由農(nóng)委牽頭管理，水污染防治由環(huán)保局負責管理。各部門辦事有各部門的制度規(guī)范，不可能任何事都聽“河長”的指揮，依然缺乏協(xié)調(diào)和銜接機制，職能上“部門分割”、制度上“政出多門”，協(xié)調(diào)聯(lián)動性不強，依然存在“多頭管水”的現(xiàn)象。2.2.3 考核問責機制有待商榷

河長制的考核問責不能全部由“河長”一人承擔，具體考核機制也很難明確，出了問題到底應該由誰負主要責任，是上級主管單位還是屬地單位，是河長來負責還是由具體業(yè)務人員負責，很容易出現(xiàn)職責不清、權(quán)限不明的態(tài)勢。這必然會引起相互之間推諉扯皮、嚴重降低各部門解決實際問題的效率、并有損政府部門的公眾形象。另外，問責主體應該是誰，從當下河長制的實踐來看，問責主體多是當?shù)氐募o委、監(jiān)察局或河長制管理領導小組辦公室，他們考核“河長”的日常工作，這種由下屬職能部門考核當?shù)攸h政主要負責人的工作，考核過程的可行性以及考核結(jié)果的真實性存在疑問。

3 全面推行河長制措施及建議

3.1 強化河長履職能力，配備“河長制”專職人員

各地河長任職前，需進行水環(huán)境治理基礎業(yè)務方面的培訓，掌握管轄區(qū)域河湖基礎情況，定期巡查所轄河道，了解河湖的動態(tài)變化情況?！坝袔浺嘁斜?，必須建立與河長制工作相配套的專職人員，專職負責河湖治理保護工作。河湖治理工作是協(xié)調(diào)各部門各區(qū)域的矛盾，工作情況復雜，工作難度大，人員安排得到保障，才能有效推動河長制工作。

3.2 完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各級職責

河長制已正式寫入《水污染防治法》，但條款過于籠統(tǒng)，建議以此為基礎，將河長制以法律的形式再深入細化，形成一套科學、系統(tǒng)、完善的理論體系；同時，建議增加各級河長責任與落實的相關(guān)條款，法律法規(guī)中明確政府及各部門的具體責任，明晰各級河長在河長制工作中的職能定位，完善績效考核和環(huán)保問責等方面的法律法規(guī)，為規(guī)范河長履職提供法律依據(jù)。

3.3 提高公眾參與度，設置跨區(qū)域考察模式

推廣公眾參與，建立社會共治體系。廣泛發(fā)動社會參與，齊抓共管，互相制約監(jiān)督，發(fā)揮民間組織、民間河長的功能，彌補政府能力的不足。各地區(qū)設置專門的河長制申訴機構(gòu)，確保公眾投訴有門、申訴有道，提高公眾對河長制監(jiān)督的積極性。同時可設立跨區(qū)域交互監(jiān)察制度，不同地區(qū)的河長辦對其它區(qū)域的河長制實行情況進行考察，并把對該區(qū)域考核得分計入該地方河長的考核評分中，以提高各地區(qū)河長對其所轄河道負責的態(tài)度。

4 結(jié)語

河長制的全面推行是實現(xiàn)“河長治”的有力舉措，是時代發(fā)展的必然產(chǎn)物，是全面依法治國的必然要求，同時也是“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的最好體現(xiàn)。

河長制仍需不斷探索和完善。在未來的發(fā)展進程中，要想實現(xiàn)長效治理的目標，還須從法律法規(guī)、制度機制、道德自律等多方面入手，構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)發(fā)展提供制度保障。