淺析新形勢下改進(jìn)消防監(jiān)督管理模式的探索與思考

劉 洋

(公安消防部隊(duì)高等?？茖W(xué)校，云南 昆明 650200)

1 濱州市基本情況

濱州市位于山東省北部、魯北平原、黃河三角洲腹地，版圖面積9 600 km2，地處黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、濟(jì)南省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈“兩區(qū)兩圈”疊加地帶，是山東省的北大門。2000年6月18日撤地設(shè)市，人口380萬(2014年)，現(xiàn)轄濱城區(qū)、沾化區(qū)、惠民縣、陽信縣、無棣縣、博興縣、鄒平縣五縣二區(qū)和濱州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、濱州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、濱州北海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，是黃河三角洲區(qū)域內(nèi)最大的行政區(qū)，是全國重要的紡織、化工和原鹽生產(chǎn)基地。近年來，隨著全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市建設(shè)日新月異，致災(zāi)因素相對增多，各類災(zāi)害事故正處于多發(fā)期，滅火救援任務(wù)日趨繁重，消防安全形勢日趨嚴(yán)峻。

2 當(dāng)前消防監(jiān)督管理現(xiàn)狀

2.1 現(xiàn)有警力資源與監(jiān)督管理對象數(shù)量不平衡的矛盾突出

據(jù)統(tǒng)計(jì)(截至2015年8月)，全市共有各類市場主體16.6萬余家，其中企業(yè)、單位4萬余家、個(gè)體工商戶11.9萬余家、農(nóng)民專業(yè)合作社5 000余家(數(shù)據(jù)來源：濱州市工商局)，而全市現(xiàn)役消防監(jiān)督員僅有54人、專兼職消防民警200人，單位與消防監(jiān)督員的數(shù)量比為654∶1，全市消防監(jiān)督警力嚴(yán)重不足。在“消防警力基本不變”而“監(jiān)管任務(wù)成倍增加”的失調(diào)局面下，監(jiān)督執(zhí)法人員除日常檢查外，還擔(dān)負(fù)著對外協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等諸多任務(wù)，且?guī)в型话l(fā)性、臨時(shí)性特點(diǎn)的專項(xiàng)行動(dòng)又時(shí)有開展，全市上下無法形成常態(tài)化、無縫化的監(jiān)督檢查模式，人員總量無法滿足工作需要，這是一個(gè)長期存在并在一定程度上制約消防工作發(fā)展的問題。

2.2 傳統(tǒng)消防監(jiān)管模式與新形勢下權(quán)責(zé)界定不適應(yīng)的矛盾突出

隨著改革開放的深入推進(jìn)，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)變，政府職能也已從過去的以管理為主的行使權(quán)利向以服務(wù)為主的履行責(zé)任方向轉(zhuǎn)變。然而，作為社會(huì)化消防監(jiān)督管理者的消防部門并沒有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的“大包大攬”角色中解脫出來，仍然延續(xù)著對各類消防行為進(jìn)行直接服務(wù)與監(jiān)管的傳統(tǒng)方法，承擔(dān)了過多的社會(huì)職能，直接導(dǎo)致社會(huì)單位和個(gè)人對消防部門產(chǎn)生了嚴(yán)重依賴，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為消防工作是為消防部門而做，消防責(zé)任倒置，消防部門在公共消防安全管理中儼然已成為“保安”“管家”和“守夜人”，社會(huì)消防安全工作推動(dòng)乏力。

2.3 專業(yè)消防力量與全民消防理念不兼容的矛盾突出

目前來看，消防部門日常監(jiān)督檢查的重心主要集中在城(鎮(zhèn))區(qū)，不少農(nóng)村社區(qū)及“九小場所”的消防監(jiān)督管理主要還是依靠基層派出所實(shí)施。近年來，雖然消防支隊(duì)提請市公安局制定和下發(fā)了不少關(guān)于公安派出所消防監(jiān)督管理的規(guī)章制度和考評標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際效果并不理想。另外，政府職能部門、企事業(yè)單位、民間團(tuán)體、公民個(gè)人等管理主體之間缺乏及時(shí)有效的溝通渠道和協(xié)作考評機(jī)制，社會(huì)輔助管理作用達(dá)不到應(yīng)有效果，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。

3 改進(jìn)消防監(jiān)督管理模式的幾點(diǎn)思考

3.1 合理編制組織構(gòu)架

從目前消防監(jiān)督管理組織結(jié)構(gòu)來看，消防支隊(duì)負(fù)責(zé)一級(jí)重點(diǎn)單位管理，大隊(duì)負(fù)責(zé)二級(jí)重點(diǎn)單位和一般單位管理，公安派出所負(fù)責(zé)村莊、社區(qū)和“九小場所”管理。在組織機(jī)構(gòu)上沒有充分發(fā)揮街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他職能部門的力量開展消防監(jiān)督檢查，沒有積極把消防中介服務(wù)機(jī)構(gòu)參與消防監(jiān)督管理中，可以說是“各自監(jiān)管、各自為政”。

1)在消防支隊(duì)層面，一是以業(yè)務(wù)骨干為主體成立技術(shù)指導(dǎo)組。抽調(diào)監(jiān)督、法制、建審、驗(yàn)收、火調(diào)等科室業(yè)務(wù)骨干成立技術(shù)指導(dǎo)組，對基層消防大隊(duì)提出的消防監(jiān)督檢查、執(zhí)法等技術(shù)層面的疑問等進(jìn)行指導(dǎo)和幫扶，并對城建重點(diǎn)工程和民生工程采取實(shí)地調(diào)研、集中會(huì)審等方式，提前介入，主動(dòng)服務(wù)，將隱患解決在設(shè)計(jì)初始階段。二是以法制、監(jiān)督等科室為主體成立督導(dǎo)考核組。主要負(fù)責(zé)核查消防行政執(zhí)法程序運(yùn)行是否規(guī)范、檢查火災(zāi)隱患整治是否見效等。

2)在消防大隊(duì)層面，一是以所在轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立網(wǎng)格成立監(jiān)督檢查組。大隊(duì)防火監(jiān)督員有效整合消防專兼職民警、消防文員及中隊(duì)干部，依托安監(jiān)辦、鎮(zhèn)(街道)社會(huì)管理綜合治理中心成立基層消防安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)毓才沙鏊日毮懿块T組建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”級(jí)消防監(jiān)督檢查隊(duì)伍并開展消防監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)組織開展網(wǎng)格內(nèi)的消防監(jiān)督檢查、宣傳工作。同時(shí)以消防中隊(duì)?wèi)?zhàn)士和消防文員為巡防組主力軍，強(qiáng)化“六熟悉”，進(jìn)一步掌握轄區(qū)單位“習(xí)慣性”消防違法行為、建筑消防設(shè)施運(yùn)行、消防控制室值班等情況。二是依托基層公安派出所成立若干行政執(zhí)法組。按照所在消防大隊(duì)總體部署，執(zhí)法組參加日常的消防監(jiān)督檢查；大隊(duì)將部分火災(zāi)隱患的督改權(quán)移交，定期指導(dǎo)并查驗(yàn)監(jiān)督檢查情況，及時(shí)征求被執(zhí)法人反饋的意見建議。

3.2 合理劃分管理職權(quán)

許多政府部門都承擔(dān)有消防監(jiān)管責(zé)任，如規(guī)劃、建設(shè)、城管、安監(jiān)、交通、人社、人防、林業(yè)等。各部門職責(zé)有交叉和重疊，也有一些部門規(guī)章相互矛盾。目前各部門基本都建立了自己的信息處理平臺(tái)，但大多沒有實(shí)現(xiàn)信息共享，形成了各自為政的“信息孤島”。因此，首先依據(jù)《消防法》等法律法規(guī)要求，梳理各部門的監(jiān)管職能，包括監(jiān)管對象、監(jiān)管環(huán)節(jié)、監(jiān)管方式、審批范圍等，識(shí)別消防監(jiān)管縫隙，再應(yīng)用無縫隙化組織理論對消防安全監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行組織再造，消除監(jiān)管縫隙。建議提請省級(jí)政府就政府部門信息共享、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法方面制定地方規(guī)章，同時(shí)研發(fā)信托互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的共享和聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，把各部門的電子政務(wù)系統(tǒng)聯(lián)合起來。借鑒公安戶籍管理系統(tǒng)與銀行、航空、鐵路及保險(xiǎn)等部門對接的做法，將單位的消防安全與銀行、保險(xiǎn)部門設(shè)立的信譽(yù)等級(jí)評定鏈接，建立無縫隙化的城市消防監(jiān)管平臺(tái)，增強(qiáng)共享和聯(lián)動(dòng)的效率和質(zhì)量，增強(qiáng)政府部門、行業(yè)系統(tǒng)履行消防職責(zé)的約束力，最終實(shí)現(xiàn)單位存在重大隱患從相關(guān)部門“辦不出證、從銀行貸不出款、從保險(xiǎn)公司辦不了保險(xiǎn)”的效果，真正形成部門間消防工作合力。

3.3 合理簡化執(zhí)法流程

消防監(jiān)督執(zhí)法的首要任務(wù)是消除火災(zāi)隱患。從行政處罰案件辦理的時(shí)間來看，目前消防監(jiān)督執(zhí)法人員在監(jiān)督檢查之后花費(fèi)大量時(shí)間用于行政處罰案件的辦理；而在行政處罰案件的實(shí)際辦理過程中，對違法行為的調(diào)查取證占據(jù)了大量時(shí)間。從行政處罰案件辦理的實(shí)效來看，存在“重處罰、輕整改”的現(xiàn)象。對此，可以參照交警執(zhí)法，考慮進(jìn)一步簡化執(zhí)法流程，縮短辦案期限，對能夠當(dāng)場整改且情節(jié)輕微的，不予行政處罰；對不能夠當(dāng)場整改火災(zāi)隱患的，優(yōu)先適用簡易處罰執(zhí)法程序。對拒不履行執(zhí)法行為的，該強(qiáng)制執(zhí)行的，提請派出所配合進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行；該申請法院執(zhí)行的，提請法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，探索建立監(jiān)督檢查和行政處罰分離機(jī)制。監(jiān)督檢查負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患和消防安全違法行為，適用簡易程序的，由檢查人員當(dāng)場處罰，建議80%以上的問題適用簡易程序解決；同時(shí)組建一個(gè)案件專辦組，專門辦理一般程序的行政處罰案件。特別是對各縣區(qū)出于行政干預(yù)的原因，阻力大、難度大、不好辦的案子由專辦組辦理，著重解決目前普遍存在的執(zhí)行不到位的現(xiàn)狀，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法流程的完善，突出法律的嚴(yán)肅性。

4 結(jié)語

目前我國消防監(jiān)督管理形式嚴(yán)峻。只有結(jié)合新形勢下消防監(jiān)督管理工作的需求和現(xiàn)狀進(jìn)行積極的創(chuàng)新與改革，才能確保消防監(jiān)督管理工作健康、有序開展。本文所提到的幾條改進(jìn)消防監(jiān)督管理模式的建議，即合理編制組織架構(gòu)、劃分管理職權(quán)、簡化執(zhí)法流程等措施有著較強(qiáng)的指導(dǎo)性、針對性和可操作性，具有較高的應(yīng)用價(jià)值。