張家界公共基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)模式(PPP)研究

羅 鑫 王 浩 吳加偉 曾 磊

(吉首大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，湖南 張家界 427000)

1 研究背景和意義

PPP是Public Private Partnership的縮寫(xiě)，直譯為公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作伙伴關(guān)系。這種模式被引進(jìn)國(guó)內(nèi)的時(shí)間雖然較短，其突出的模式理念卻已經(jīng)得到許多專(zhuān)家的高度評(píng)價(jià)，國(guó)家也積極的推動(dòng)PPP的發(fā)展。作為一種新型的融資模式，PPP模式獨(dú)具特色，它最大的優(yōu)勢(shì)就是在政府與社會(huì)資本找到平衡點(diǎn)，雙方為各自的利益而付出相應(yīng)代價(jià)，實(shí)現(xiàn)雙贏。這種模式主要特點(diǎn)就是能讓合作雙方幾乎全程參與，從前期策劃到后期施工等一系列過(guò)程。私營(yíng)企業(yè)也能更早地參與項(xiàng)目，在前期論證階段就參與進(jìn)來(lái)，全面了解項(xiàng)目，準(zhǔn)確識(shí)別和評(píng)判項(xiàng)目，能提高項(xiàng)目篩選效率[1]。

從項(xiàng)目類(lèi)型來(lái)看，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目屬于政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，它的工期較長(zhǎng)，需要依靠政府的財(cái)政撥款來(lái)開(kāi)展一系列項(xiàng)目，同時(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高，運(yùn)營(yíng)成本高。然而，張家界位于湖南西部山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，政府的可支配資源更是少之又少，這種情況下，勢(shì)必會(huì)造成地方債務(wù)問(wèn)題，從而進(jìn)一步加重財(cái)政壓力，如此惡性循環(huán)。黨的第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議明確指出，要深化投融資體制改革，鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本加強(qiáng)合作，充分利用資金流動(dòng)性推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。在此背景下，張家界市首當(dāng)其沖要選擇合適的融資模式，把握契機(jī)，加快本市現(xiàn)代化進(jìn)程。

同時(shí)，張家界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式亦有充分的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

張家界市政府可以將公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及后期維護(hù)工作交給私營(yíng)企業(yè)，從過(guò)去的公共基礎(chǔ)設(shè)施提供者變成了監(jiān)管者[2]。同時(shí)，PPP模式還可以緩解政府的一系列財(cái)政問(wèn)題，包括在公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域的融資問(wèn)題，以及減輕政府財(cái)政預(yù)算的壓力。

第二，改善政府的融資管理體系，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量。

在PPP模式應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，政府可適當(dāng)借鑒私營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的管理理念和技術(shù)[3]，去除以往公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中不符時(shí)代要求的理念，進(jìn)一步加強(qiáng)在設(shè)計(jì)、施工等方面的創(chuàng)新。同時(shí)，張家界市政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式向社會(huì)融資，能滿足張家界市大量新增公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量要求，從而做到用最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

第三，加快私營(yíng)企業(yè)發(fā)展速度。

相較于其他企業(yè)，參與PPP模式的私營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)PPP模式得到平等參與公共領(lǐng)域建設(shè)的機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高企業(yè)的知名度。

2 張家界PPP模式發(fā)展概況

2013年國(guó)家開(kāi)始大力推行PPP模式，由此在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了采用這種新型融資模式的浪潮，短短幾年便迅速覆蓋全國(guó)各地。張家界地處湖南西部地區(qū)，山脈縱橫，因其特殊的地理位置限制，綜合發(fā)展整體進(jìn)度緩慢。直到2016年8月，張家界市永定區(qū)子午西路、融山東路、機(jī)場(chǎng)北路工程開(kāi)工，這是張家界市首個(gè)開(kāi)工建設(shè)的PPP工程項(xiàng)目，填補(bǔ)了政府發(fā)展新型融資模式的空缺。張家界市的私營(yíng)企業(yè)也積極參與這種與政府合作共贏的新模式，隨后市區(qū)乃至縣級(jí)地方政府也不斷加大推行力度，陸續(xù)發(fā)展了張家界天門(mén)仙境小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目、張家界陳家溪綜合治理暨韓國(guó)特色商業(yè)街綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目、張家界旅游商品產(chǎn)業(yè)園綜合廣場(chǎng)及基礎(chǔ)設(shè)施配套PPP項(xiàng)目、永定區(qū)農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)工程PPP項(xiàng)目等。

短短兩年時(shí)間，張家界市采用PPP模式的相關(guān)項(xiàng)目便覆蓋了市區(qū)到城鎮(zhèn)、交通到旅游等多個(gè)領(lǐng)域，張家界對(duì)新型模式積極探索和嘗試能有效解決政府的財(cái)政壓力，但由于經(jīng)驗(yàn)不足，難免會(huì)遇到未知的難題。為此，通過(guò)對(duì)本市已完成或在建的PPP項(xiàng)目深入分析，找出共同存在的不足之處或者對(duì)各自影響較大的不利因素，并提出相關(guān)建議以應(yīng)對(duì)，這對(duì)于張家界發(fā)展PPP模式意義重大。

3 張家界在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP模式存在的問(wèn)題

3.1 雙方權(quán)益無(wú)法保障

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的官本位和監(jiān)督機(jī)制的不完善，各地方政府在與私人企業(yè)合作過(guò)程中，由于本質(zhì)目的不同，容易發(fā)生權(quán)益問(wèn)題。在張家界的PPP模式項(xiàng)目中無(wú)法避免的出現(xiàn)了這種問(wèn)題，政府想要利用社會(huì)資本來(lái)解決財(cái)政上的空缺，而在合作過(guò)程中無(wú)意識(shí)的產(chǎn)生主導(dǎo)權(quán)，讓社會(huì)資本多出力，這加大了社會(huì)資本的支出，有損其利益。另一方面，項(xiàng)目前期工長(zhǎng)，資金消耗大，私人企業(yè)為了彌補(bǔ)在前期較大的額外投資，在項(xiàng)目后期減少投入，不惜以降低建設(shè)項(xiàng)目品質(zhì)為代價(jià)，導(dǎo)致在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期無(wú)法達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，有損政府利益。因此，在雙方合作過(guò)程中，權(quán)益始終無(wú)法保障，這是目前張家界或者說(shuō)全國(guó)的PPP項(xiàng)目中普遍存在的問(wèn)題，亟需解決。

3.2 雙方風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)低

在發(fā)生利益不平衡的情況下，風(fēng)險(xiǎn)因素也被放大。從張家界近幾年的PPP項(xiàng)目來(lái)看，公共基礎(chǔ)項(xiàng)目部分在實(shí)施過(guò)程中雙方都出現(xiàn)了不同程度的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。政府方面，就張家界而言，引進(jìn)PPP模式不到兩年時(shí)間，從管理體制到相關(guān)法律法規(guī)都處于探索階段，政府缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，相關(guān)部門(mén)管理體系尚不完善，存在許多經(jīng)驗(yàn)不足、績(jī)效評(píng)估體系不完善等問(wèn)題，在應(yīng)對(duì)未來(lái)發(fā)展過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)的可能性增加；由于對(duì)社會(huì)資金缺乏有效監(jiān)督，在未達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的情況下，政府也會(huì)面臨信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。私營(yíng)企業(yè)方面，相關(guān)法律的不完善會(huì)讓私營(yíng)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)；張家界經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，政府承擔(dān)能力有限，在發(fā)生較大風(fēng)險(xiǎn)以致政府無(wú)力承擔(dān)時(shí)，作為合作方的私營(yíng)企業(yè)將要承受巨大風(fēng)險(xiǎn)。但是經(jīng)驗(yàn)的缺乏局限了政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的重視，本地私營(yíng)企業(yè)也把重心放在了后期運(yùn)營(yíng)，整體風(fēng)險(xiǎn)不受重視，合作雙方風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)低，不利于項(xiàng)目發(fā)展。

3.3 政府規(guī)劃不全面

政府既是PPP模式規(guī)則的制定者，也在PPP項(xiàng)目中扮演著推動(dòng)者的角色。在分析張家界市PPP項(xiàng)目過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目預(yù)可及工可階段，在公共和私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、投資比重、項(xiàng)目施工組織、項(xiàng)目監(jiān)管體系、技術(shù)應(yīng)用等存在缺陷，導(dǎo)致后期PPP項(xiàng)目損失重大。PPP項(xiàng)目落地實(shí)施，在沒(méi)有具體現(xiàn)實(shí)依據(jù)以及預(yù)備方案的情況下，完全復(fù)制國(guó)內(nèi)外或者原來(lái)PPP項(xiàng)目的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)便直接實(shí)施，不重視對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行定性、定量的分析論證，這些因素都對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施有影響。

4 張家界采用PPP融資模式的政策建議

4.1 制定相關(guān)法律法規(guī)

政府習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)者的身份，在合作過(guò)程中，私人企業(yè)必然有所顧慮，可能會(huì)影響決策。私人企業(yè)希望在合作項(xiàng)目過(guò)程中，包括前期策劃、組織、資本投入，后期運(yùn)營(yíng)盈利及交付等都能夠有法律可依，在保障權(quán)益的同時(shí)能有效提高項(xiàng)目進(jìn)度，加快資本周轉(zhuǎn)期，減輕城市公共建設(shè)融資壓力。目前，我國(guó)雖然已有相關(guān)法律和規(guī)范文件，但是在現(xiàn)實(shí)操作中還有更多的方面需要進(jìn)行完善。工程項(xiàng)目的具體實(shí)施在很大程度上會(huì)受到地方法律法規(guī)的影響，而大多數(shù)項(xiàng)目策劃不會(huì)考慮到這一點(diǎn)，這種限制性可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤脚c外來(lái)方產(chǎn)生沖突，對(duì)項(xiàng)目總體不利。更重要的是，由于當(dāng)前的法律并不完善，相關(guān)法規(guī)條例沒(méi)有細(xì)化，過(guò)于單一的法律條文可能不再適用于多方合作的經(jīng)營(yíng)模式，當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，無(wú)法對(duì)癥下藥，只能退而參考其他方面的規(guī)定，這種權(quán)宜之計(jì)始終過(guò)于表面化，無(wú)法從根本解決問(wèn)題。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)PPP模式的法律研究，根據(jù)實(shí)際需要，制定出適應(yīng)張家界發(fā)展PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律條文。

4.2 加強(qiáng)政府的職能轉(zhuǎn)變和角色轉(zhuǎn)換

政府的推動(dòng)作用對(duì)PPP模式的發(fā)展至關(guān)重要，政府需要適當(dāng)轉(zhuǎn)變其作用，協(xié)調(diào)各方的合作。根據(jù)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，在國(guó)家宏觀調(diào)控下更多地發(fā)揮資源配置在市場(chǎng)中的基礎(chǔ)性作用，最終確立市場(chǎng)導(dǎo)向投資、企業(yè)自主決策、銀行信貸審核、多元化的融資方式、中介服務(wù)規(guī)范和有效的宏觀調(diào)控投資新體制。這一新概念無(wú)疑將改變政府在項(xiàng)目建設(shè)中的地位，政府不再是主導(dǎo)作用，與私營(yíng)企業(yè)合作，提供公共服務(wù)的監(jiān)督、指導(dǎo)和合作者的作用。在這一過(guò)程中，政府應(yīng)積極推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，創(chuàng)新管理體制。政府制定了維護(hù)民間資本合法權(quán)益的相關(guān)政策和具體措施，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，形成政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享和商業(yè)資本合作模式[4]。

4.3 建立規(guī)范合理的監(jiān)督管理機(jī)制

PPP項(xiàng)目管理必須有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，雖然張家界的PPP項(xiàng)目數(shù)不多，但發(fā)展勢(shì)頭迅猛，提前建立合理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以為以后的項(xiàng)目打好基礎(chǔ)。

監(jiān)管政策相對(duì)健全的標(biāo)準(zhǔn)就是應(yīng)該與部門(mén)政策互不影響，應(yīng)該在汲取我國(guó)已建立的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)后，因地制宜，提出更本土化的監(jiān)管政策，以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確，提高監(jiān)管效率，將創(chuàng)新社會(huì)治理能力和PPP項(xiàng)目監(jiān)管有效結(jié)合。目前張家界需要的是一套標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)流程。一是根據(jù)項(xiàng)目的特征、管理類(lèi)別，確定適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)模式，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)，讓私人企業(yè)自我評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目本身有更深刻的認(rèn)識(shí)，讓社會(huì)公眾也參與進(jìn)來(lái)，在消費(fèi)之余提供更實(shí)際的評(píng)價(jià)。二是政府管理模式要與時(shí)俱進(jìn)，摒棄滯后于時(shí)代發(fā)展的舊方法，推陳出新，充分發(fā)揮績(jī)效考核等指標(biāo)在決策過(guò)程中的實(shí)際指導(dǎo)意義，讓政權(quán)得到合理分配，管理范圍更廣，層次更深。三是結(jié)合實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，盡快制定出適合使用PPP模式的項(xiàng)目判別標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)功能，促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。

5 研究結(jié)論與展望

我國(guó)在21世紀(jì)初期，才開(kāi)始將PPP模式引入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，隨著近些年我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，PPP模式項(xiàng)目越來(lái)越多應(yīng)用到我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施中。在張家界的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目中，不成熟的運(yùn)營(yíng)方式產(chǎn)生了一些問(wèn)題，但不可否認(rèn)的是，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目選擇PPP模式是明智之舉，有效解決了當(dāng)?shù)刎?cái)政問(wèn)題，還在一定程度上拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)，基礎(chǔ)建設(shè)也進(jìn)一步提高，加快了張家界的發(fā)展。

作為頗有知名度國(guó)際旅游城市，張家界的旅游產(chǎn)業(yè)自然是一大經(jīng)濟(jì)支柱。旅游項(xiàng)目相較于其他公共設(shè)施項(xiàng)目而言，具有高收益，資金回轉(zhuǎn)更快，不易受外界可抗因素影響等特點(diǎn)，因此張家界本地私企投資意愿明顯強(qiáng)烈，把PPP模式的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮到旅游產(chǎn)業(yè)上已經(jīng)是必然趨勢(shì)，張家界這兩年也發(fā)展了張家界天門(mén)仙境小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目、張家界旅游商品產(chǎn)業(yè)園綜合廣場(chǎng)及基礎(chǔ)設(shè)施配套PPP項(xiàng)目，這些旅游項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)也是順應(yīng)了大趨勢(shì)?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，張家界市經(jīng)濟(jì)在新模式的推動(dòng)下將會(huì)達(dá)到新的高度。

而在另一方面，近幾年全國(guó)各地都出現(xiàn)了大量PPP項(xiàng)目被退庫(kù)，原因是原本用于減少地方債務(wù)的PPP模式，由于不正當(dāng)操作反而嚴(yán)重加大了地方債務(wù)，這與中央提倡的初衷背道而馳，這是張家界在以后開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)警惕的地方。關(guān)于如何避免在PPP項(xiàng)目中地方債務(wù)出現(xiàn)異常情況，也是我們將來(lái)研究的重要方向。