淺論基于PPP模式的工程造價(jià)

申 培 云

(山西高明工程造價(jià)咨詢(xún)有限公司，山西 太原 030002)

0 引言

PPP(Public Private Partnership)，各國(guó)表述不一，我國(guó)稱(chēng)為“政府和社會(huì)資本合作模式”，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常是由社會(huì)承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”獲得合理的投資收益；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益最大化。說(shuō)到底就是政府與社會(huì)資本的一場(chǎng)聯(lián)姻，是必須遵從法制環(huán)境下“契約精神”的伙伴關(guān)系。PPP模式的核心就是合作共贏(yíng)，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。我們通過(guò)對(duì)PPP的現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)與研究熱點(diǎn)的分析，不難發(fā)現(xiàn)其核心均與造價(jià)管理密不可分。下面我們將從造價(jià)的角度來(lái)理解和感受PPP模式對(duì)造價(jià)計(jì)價(jià)及造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)的影響。

1 PPP概述

1.1 PPP的歷史沿革

PPP模式最早出生于英國(guó)，20世紀(jì)80年代早期，以撒切爾夫人為首相的英國(guó)政府大規(guī)模出售國(guó)有企業(yè)，啟動(dòng)私有化運(yùn)動(dòng)，于1995年出版了民間主動(dòng)融資(PFI)操作手冊(cè)，注重“公共設(shè)施建設(shè)效率”，后逐步轉(zhuǎn)為關(guān)注“公共服務(wù)的提供效率”，也即采用PPP模式較之于傳統(tǒng)模式是否提高了運(yùn)維效率，這就是通常所說(shuō)的“效率進(jìn)路”。土耳其提出了BOT概念，政府與社會(huì)資本關(guān)注的重點(diǎn)是資金的回收周期、資金回報(bào)率及投資成本，此即“融資進(jìn)路”。我國(guó)早在20世紀(jì)80年代中期也已經(jīng)開(kāi)始應(yīng)用PPP模式，具體分為三個(gè)階段：20世紀(jì)80年代至2003年為引入探索階段，2004年至2013年為快速發(fā)展階段，2014年至今為大力推廣階段。通過(guò)近幾十年的發(fā)展和不斷完善，我們發(fā)現(xiàn)PPP是調(diào)節(jié)政府和市場(chǎng)關(guān)系的一種方式，是市場(chǎng)的必然選擇，其本質(zhì)特征是“融資+管理”。

1.2 PPP的發(fā)展原則、目標(biāo)及政策支持

PPP在我國(guó)的發(fā)展不能搞簡(jiǎn)單的復(fù)制，也不能照搬，只能根據(jù)我國(guó)國(guó)情及自身實(shí)際，加以吸收利用，因地制宜，以公眾受益為目標(biāo)，優(yōu)化治理為手段，加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)作，打破政府對(duì)公共建設(shè)領(lǐng)域的壟斷，摸索出一條本土化的、適合中國(guó)國(guó)情的有中國(guó)特色的PPP模式。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的提出和“一帶一路”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，公共建設(shè)項(xiàng)目必須加快步伐，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。但由于資金缺乏，效率低下，客觀(guān)上抑制了公共建設(shè)前進(jìn)的步伐。通過(guò)利用PPP模式，創(chuàng)新融資平臺(tái)，拓寬融資渠道，減輕政府負(fù)擔(dān)，使財(cái)政資金的作用得到更有效的利用。為此，政府出臺(tái)了數(shù)十部PPP部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件，保障了PPP項(xiàng)目高效有序地運(yùn)行。

1.3 PPP的發(fā)展模式及規(guī)模現(xiàn)狀

政府設(shè)立PPP示范項(xiàng)目，打樣板，樹(shù)標(biāo)桿，起到帶頭引領(lǐng)作用。2014年11月30日財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》，公布首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車(chē)、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等諸多領(lǐng)域。國(guó)家發(fā)改委更是在2015年7月27日公布了PPP模式的13個(gè)典型案例，意在通過(guò)示范項(xiàng)目起到引領(lǐng)作用。還可以以引導(dǎo)資金為動(dòng)員，加快PPP的發(fā)展。通過(guò)引導(dǎo)資金這種吸引社會(huì)資本的模式，不僅調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本建設(shè)公共項(xiàng)目的積極性，還解決了公共項(xiàng)目資金不足的問(wèn)題，從另一方面促進(jìn)了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。現(xiàn)在，我國(guó)PPP項(xiàng)目分為國(guó)家示范項(xiàng)目和全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目?jī)煞N規(guī)模，據(jù)PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月末，國(guó)家示范項(xiàng)目已簽訂PPP項(xiàng)目合同進(jìn)入執(zhí)行階段的示范項(xiàng)目464個(gè)，投資額達(dá)11 900億元，落地率66.6%；全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)12 287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬(wàn)億元。其中，已簽約落地項(xiàng)目1 729個(gè)，投資額2.9萬(wàn)億元，落地率34.5%。

1.4 PPP的造價(jià)管理熱點(diǎn)

造價(jià)計(jì)價(jià)是核心關(guān)注點(diǎn)之一。項(xiàng)目估價(jià)一定程度上直接影響政府的補(bǔ)貼額度及公眾的支出數(shù)額，估價(jià)的精確度是至關(guān)重要的，如果估價(jià)失實(shí)，數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，就可能引起公眾不滿(mǎn)，破壞社會(huì)和諧穩(wěn)定。核心關(guān)注點(diǎn)之二是投資控制。目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本出資人大多數(shù)是施工企業(yè)，他們?cè)赑PP項(xiàng)目中往往扮演著投資者和施工承包方的雙重角色，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，投資的控制變得尤為重要。核心關(guān)注點(diǎn)之三是咨詢(xún)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。PPP項(xiàng)目的蓬勃發(fā)展為造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)，工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍將不再局限于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，一定會(huì)出現(xiàn)一大批以造價(jià)咨詢(xún)?yōu)楹诵?，兼顧?xiàng)目策劃、前期咨詢(xún)、中期項(xiàng)目管理及后期運(yùn)維的全過(guò)程工程造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)企業(yè)。

2 PPP模式對(duì)造價(jià)計(jì)價(jià)的影響

自2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》以來(lái)，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域迅速推進(jìn)，PPP模式不可避免地對(duì)計(jì)價(jià)活動(dòng)產(chǎn)生重要影響。

2.1 投資估算的影響

投資估算是指以方案設(shè)計(jì)或科研文件為依據(jù)，按照規(guī)定的程序、方法和依據(jù)，對(duì)擬建項(xiàng)目所需總投資及其構(gòu)成進(jìn)行的預(yù)測(cè)和估計(jì)。作為物有所值評(píng)價(jià)(Value for Money，VFM)和測(cè)算財(cái)政支出的基礎(chǔ)，投資估算的準(zhǔn)確性，對(duì)PPP實(shí)施方案編制的精度產(chǎn)生重要的影響，直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗。投資估算的編制方法一般分為匡算法和指標(biāo)估算法兩種?？锼惴òㄉa(chǎn)能力指數(shù)法、系數(shù)估算法、比例估算法、混合法等。在編制PPP實(shí)施方案時(shí)，我們應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要采用不同的編制方法，其中指標(biāo)估算法具有更高的精度，精準(zhǔn)的投資估算指標(biāo)對(duì)PPP項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施提供有力的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。招標(biāo)估算法一般用于基于PPP的交通運(yùn)輸及市政工程投資項(xiàng)目。編制過(guò)程中應(yīng)注意不同類(lèi)型的項(xiàng)目的特點(diǎn)及有關(guān)建筑參數(shù)(如建筑高度、建筑層數(shù)、管廊斷面積、隧道巖石類(lèi)別等)對(duì)投資估算的影響。

2.2 設(shè)計(jì)概算的影響

設(shè)計(jì)概算是指以初步設(shè)計(jì)文件作為依據(jù)，按照規(guī)定的程序、方法和依據(jù)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目總投資及其構(gòu)成進(jìn)行的概略計(jì)算。PPP設(shè)計(jì)概算往往用作投資控制的參考。設(shè)計(jì)概算的編制方法大致有概算定額法、概算指標(biāo)法和類(lèi)似工程預(yù)算法等三種，我們根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)選用不同的編制方法，其中類(lèi)似工程預(yù)算法編制PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算時(shí)，所需材料容易取得，時(shí)間上也能節(jié)約許多，不失為一種較好的方法。類(lèi)似工程預(yù)算法編制PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算時(shí)，主要包括建筑結(jié)構(gòu)差異調(diào)整和價(jià)差調(diào)整兩部分，因此擬建PPP項(xiàng)目與數(shù)據(jù)庫(kù)里儲(chǔ)存的已有項(xiàng)目是否有很高的相似度和可比性就顯得尤為重要，它直接影響PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算的精度。

2.3 PPP估價(jià)精度

PPP項(xiàng)目范圍廣、內(nèi)容多、跨度大、實(shí)施周期長(zhǎng)、利益關(guān)聯(lián)方多，決定了對(duì)估價(jià)精度的要求更高。由于我們當(dāng)前對(duì)PPP項(xiàng)目估價(jià)的內(nèi)涵和外延界定模糊，對(duì)PPP項(xiàng)目估價(jià)的重要性認(rèn)識(shí)不足，再加上估價(jià)制度設(shè)計(jì)層面的薄弱，造成估價(jià)精度較低。對(duì)此，我們通過(guò)在PPP項(xiàng)目可研階段增加精度認(rèn)證環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目全壽命周期不同階段采用不同的編制原則和編制方法，明確編制深度，保持計(jì)價(jià)依據(jù)一致等措施，保證編制成果的精度，也為物有所值評(píng)價(jià)(即VFM)和財(cái)政承受能力論證(即PPP)的科學(xué)性提供了基本保障。

3 PPP模式對(duì)造價(jià)咨詢(xún)業(yè)的影響

1)PPP模式的出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)意義上的造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)提出新要求。

當(dāng)前，項(xiàng)目實(shí)施階段的咨詢(xún)業(yè)務(wù)與竣工結(jié)算審核還是造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)的主業(yè)，占總收入的比重達(dá)到了約53%，而影響總投資的前期決策咨詢(xún)服務(wù)與全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)收入所占比重基本保持在34%左右，并沒(méi)有上升，說(shuō)明造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)并沒(méi)有隨著PPP模式的強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭而進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，這樣將導(dǎo)致很多企業(yè)無(wú)法抓住PPP模式帶來(lái)的新機(jī)遇，最終被市場(chǎng)淘汰。

2)造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)在PPP項(xiàng)目中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

截止到2017年1月31日，我國(guó)已有11 576個(gè)項(xiàng)目入庫(kù)，而入庫(kù)項(xiàng)目大多為實(shí)力較強(qiáng)的造價(jià)咨詢(xún)公司所承攬。入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量還在急劇上漲，同時(shí)，政府部門(mén)也急需專(zhuān)業(yè)的PPP項(xiàng)目的決策支持和前期策劃，社會(huì)資本急需專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目投資輔助決策，由此可見(jiàn)，PPP項(xiàng)目的咨詢(xún)需求是巨大的。當(dāng)前造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)是，由于PPP項(xiàng)目的數(shù)量及種類(lèi)增多造成企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)加劇，由于全壽命周期咨詢(xún)服務(wù)增多導(dǎo)致咨詢(xún)企業(yè)人才技術(shù)等面臨挑戰(zhàn)。

3)造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)的新出路。

PPP專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)迫在眉睫，無(wú)論是政府，還是社會(huì)資本，都仰賴(lài)PPP專(zhuān)業(yè)人才協(xié)助他們完成PPP項(xiàng)目?，F(xiàn)有的造價(jià)專(zhuān)業(yè)人員必須不斷學(xué)習(xí)，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，才能趕上時(shí)代的步伐。尹貽林教授成立的“公共項(xiàng)目管理與工程造價(jià)研究所”給我們提供了一個(gè)很好的學(xué)習(xí)、咨詢(xún)、研究和服務(wù)的平臺(tái)。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，工程造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)應(yīng)該加速管理信息化及網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，結(jié)合BIM技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，以此作為基本工具，最終實(shí)現(xiàn)全壽命周期的造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”的必然產(chǎn)物，隨著我國(guó)反腐打黑工作的強(qiáng)力推進(jìn)，也為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施鋪平了道路。特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式的飛速發(fā)展，對(duì)造價(jià)計(jì)價(jià)與造價(jià)咨詢(xún)企業(yè)提出了更高的要求。我們只有通過(guò)不斷學(xué)習(xí)，提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，企業(yè)通過(guò)不斷創(chuàng)新，緊跟時(shí)代發(fā)展的步伐，才能在造價(jià)咨詢(xún)行業(yè)中站穩(wěn)腳，服好務(wù)。