淺析水利工程代建制存在的問題及建議

(1.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250013;2.山東省肥城市水利局，山東 肥城 271600)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和水利工程建設(shè)的不斷發(fā)展，政府投資水利項目建設(shè)力度和規(guī)模不斷加大，項目類別也越來越多，投資與建設(shè)、管理與監(jiān)督、責(zé)任制和專業(yè)性之間的矛盾也隨之突顯。為提高水利工程建設(shè)管理水平和充分發(fā)揮投資效益的目標(biāo)，從2015年開始，山東省在泰安、萊蕪、德州等三市開展了公益性水利工程代建制試點(diǎn)工作。

1 水利工程代建制

水利工程建設(shè)項目代建制，是指政府投資的水利工程建設(shè)項目通過招標(biāo)等方式，選擇具有水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗、技術(shù)和能力的專業(yè)化項目建設(shè)管理單位作為項目代建單位，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)實(shí)施，竣工驗收后移交運(yùn)行管理單位的制度。水利工程建設(shè)項目代建制為建設(shè)實(shí)施代建，代建單位對水利工程建設(shè)項目施工準(zhǔn)備至竣工驗收的建設(shè)實(shí)施過程進(jìn)行管理，并按照合同約定，履行工程代建相關(guān)職責(zé)，對代建項目的工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度和資金管理負(fù)責(zé)。地方政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)地方配套資金和征地移民等工作，為工程建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

2 代建制試點(diǎn)情況

2.1 試點(diǎn)范圍

2014年8月，山東省水利廳出臺了《山東省公益性水利工程代建制試行辦法》(魯水建管[2014]12號)，要求在本省行政區(qū)域內(nèi)概算投資2000萬元以上的公益性水利工程中推行代建制。2015—2017年，陸續(xù)在泰安市肥城市農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程、萊蕪市農(nóng)高區(qū)寨里河綜合治理工程、泰安市肥城市農(nóng)田水利項目縣2017年度項目、德州市寧津縣地下水綜合治理工程、萊蕪市萊城區(qū)小型水庫除險加固工程、泰安市肥城市田山灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造工程中實(shí)行代建制。這些項目總投資都在3000萬以下，工期都在6個月以內(nèi)。

2.2 具體做法

首先，由各地市水行政主管部門向省水利廳上報項目實(shí)施方案，待項目實(shí)施方案批復(fù)和建設(shè)資金下達(dá)后，由省水利廳依據(jù)《山東省公益性水利工程代建制試行辦法》選擇試點(diǎn)項目。然后，由項目建設(shè)單位根據(jù)項目規(guī)模、特點(diǎn)編制代建招標(biāo)文件，采取公開招標(biāo)的方式選擇代建單位，并由建設(shè)單位與代建單位簽訂代建合同。代建單位按照合同約定和建設(shè)單位的授權(quán)開展項目建設(shè)管理工作，具體包括前期工作、開工審查、三控制、三管理、一協(xié)調(diào)、項目驗收、綜合管理等。

2.2.1 前期工作

全過程代建從初步設(shè)計階段開始，代建單位通過實(shí)地調(diào)查、訪談、專題會議等方式優(yōu)化設(shè)計方案，重點(diǎn)在構(gòu)筑物設(shè)計優(yōu)化、工程概算；協(xié)助建設(shè)單位選定招標(biāo)代理單位，審查招標(biāo)文件，包括分標(biāo)方案、招標(biāo)計劃安排、投標(biāo)人資質(zhì)(資格)條件、評標(biāo)方法、評標(biāo)委員會組建方案以及開標(biāo)、評標(biāo)的工作具體安排等；招標(biāo)前向水行政主管部門提交招標(biāo)報告?zhèn)浒?，招?biāo)后提交評標(biāo)報告；選擇和確定各種合同文本，參與監(jiān)理、施工、供貨、檢測等合同談判、簽訂合同。

2.2.2 開工審查

辦理開工備案、工程質(zhì)量與安全監(jiān)督、安全生產(chǎn)方案備案、項目劃分上報等手續(xù)。組織項目啟動會議、設(shè)計技術(shù)交底會議。協(xié)助建設(shè)單位做好征地拆遷工作，做好數(shù)據(jù)整理和后勤保障工作。協(xié)調(diào)和安排設(shè)計單位、施工單位做好測量基準(zhǔn)點(diǎn)移交。核查參建各方人員進(jìn)場符合性等情況。

2.2.3 質(zhì)量、投資、進(jìn)度控制

質(zhì)量、投資、進(jìn)度控制主要依靠監(jiān)理單位來實(shí)施，代建單位有重點(diǎn)地開展工作。質(zhì)量控制主要關(guān)注隱蔽工程、重要部位、關(guān)鍵部位，有特別需求時聯(lián)系檢測單位，依據(jù)檢測結(jié)果監(jiān)督各方的質(zhì)量行為。投資控制主要嚴(yán)控設(shè)計變更、嚴(yán)審單價合理性、原材料價格變動提前研判和提醒、關(guān)注國家政策和行業(yè)政策變動、嚴(yán)格要求監(jiān)理單位和設(shè)計單位履行各自的職責(zé)。進(jìn)度控制主要關(guān)注重要部位和節(jié)點(diǎn)、解決標(biāo)段交叉施工、原材料和設(shè)備供應(yīng)不及時、地方阻礙施工、設(shè)計圖紙滯后等問題，并要求各參建采取相應(yīng)措施。

2.2.4 信息、合同、安全管理

信息管理主要是要求參建各方資料及時完成，確保資料的規(guī)范性、完整性、齊全性、一致性，按時按量按質(zhì)完成建設(shè)單位資料。合同管理主要是要求參建各方按照各自合同約定完成自身的工作，督查各方履行合同的情況；有違約情況發(fā)生時，按照合同約定采取各種措施。安全管理主要是督查參建各方的安全行為，日常安全巡查、節(jié)假日專項安全檢查。有安全事故發(fā)生時采取應(yīng)急措施，并按照“四不放過”原則協(xié)助建設(shè)單位做好事故調(diào)查處理工作。

2.2.5 關(guān)系協(xié)調(diào)

代建單位主要負(fù)責(zé)內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，如標(biāo)段交叉施工、甲供原材料和設(shè)備的供應(yīng)、設(shè)計圖紙變更等。外部關(guān)系如地方人員阻礙施工、征地遷占等問題，代建單位主要做好記錄、整理并及時向建設(shè)單位匯報。

2.2.6 項目驗收

制定驗收工作計劃、審核工程驗收申請、參加隱蔽工程及分部工程驗收、組織單位工程驗收和合同完工驗收，協(xié)助建設(shè)單位做好竣工驗收和遺留問題處理等工作。

2.2.7 綜合管理

代建單位的綜合管理主要有迎接上級單位和有關(guān)部門對工程的檢查、審計、稽查、評審，文明工地創(chuàng)建，以及有關(guān)進(jìn)度、投資信息系統(tǒng)的填報等工作。

3 代建制的優(yōu)勢

從近4年來山東省中小型水利工程代建效果來看，代建項目以其質(zhì)量好、進(jìn)度快、投資省、檔案全、安全可控等證明了代建制管理模式的優(yōu)越性。

3.1 解決了建設(shè)單位人員不足的問題

目前，政府投資的公益性水利工程的建設(shè)單位實(shí)際上是政府的臨時辦事機(jī)構(gòu)，一般由地方水行政主管部門組建并實(shí)施。由于地方水行政主管部門承擔(dān)著大量的管理任務(wù)，可以用在工程項目現(xiàn)場管理的人員十分缺乏。實(shí)行代建制后，代建單位可以根據(jù)工程規(guī)模和項目特點(diǎn)調(diào)派人員，解決了建設(shè)單位人員不足的問題。

3.2 解決了建設(shè)單位人員專業(yè)不全的問題

項目建設(shè)單位一般需要工程技術(shù)、質(zhì)量控制、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、合同、檔案、綜合管理等多方面人才。目前大部分的公益性水利工程建設(shè)單位，由于人員專業(yè)不全、業(yè)務(wù)不精等原因，往往難以滿足工程建設(shè)管理的需要。而代建單位是專業(yè)性技術(shù)服務(wù)單位，具有各方面管理人才儲備。實(shí)行代建制后，代建單位可以根據(jù)工程規(guī)模、項目特點(diǎn)、工程進(jìn)展等隨時調(diào)派各種管理人員，從而解決了建設(shè)單位人員專業(yè)不全的問題。

3.3 使工程施工現(xiàn)場管理工作更加規(guī)范有效

相比原有的公益性水利工程的建管模式，代建制將工程項目建設(shè)交由專業(yè)性技術(shù)團(tuán)隊管理，技術(shù)人員能夠做到隨時隨地、全天候、無縫隙地對工程施工現(xiàn)場進(jìn)行管理，從而更好地做好質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制、安全控制、信息管理、合同管理、檔案管理等方面工作，確保了工程建設(shè)質(zhì)量和施工進(jìn)度。

4 目前代建制存在的主要問題

目前，水利工程代建制還處于發(fā)展探索階段，根據(jù)近幾年來山東省中小型水利工程的代建制試點(diǎn)工作的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為還有許多需要進(jìn)一步改進(jìn)和細(xì)化的地方。

4.1 代建單位企業(yè)資格認(rèn)定需要細(xì)化

2015年2月16日水利部出臺的《水利部關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項目代建制管理指導(dǎo)意見的通知》(水建管[2015]91號)中規(guī)定，代建單位應(yīng)具有滿足代建項目規(guī)模等級要求的水利工程勘測設(shè)計、咨詢、施工總承包一項或多項資質(zhì)以及相應(yīng)的業(yè)績。但在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，具備這些資質(zhì)的企業(yè)，有相當(dāng)一部分并沒有施工現(xiàn)場管理的經(jīng)驗。建設(shè)單位選擇合格的代建單位存在著一定的困難。

4.2 代建項目負(fù)責(zé)人的資格認(rèn)定需細(xì)化

代建負(fù)責(zé)人是項目管理的主要責(zé)任人，在項目管理中具有十分重要的作用。代建項目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)的知識和技能、分析判斷和處理問題的能力、協(xié)調(diào)溝通能力、及時應(yīng)變能力、組織管理能力等?，F(xiàn)有的法律法規(guī)、規(guī)章制度等文件中，對代建項目負(fù)責(zé)人的資格認(rèn)定不明確。如果選擇了一個不合格的代建項目負(fù)責(zé)人，往往會給項目實(shí)施帶來不利影響，甚至導(dǎo)致項目的失敗。

4.3 建設(shè)項目代建費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需制定

目前，水利工程代建費(fèi)用并未在概算中列支，水利工程建設(shè)項目代建制，按階段可分為全工程代建和建設(shè)實(shí)施代建兩種方式。國家和水利行業(yè)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度等文件中，對代建費(fèi)用的規(guī)定只有總體性、輪廓性要求，并無具體細(xì)則。建設(shè)單位制定代建費(fèi)用的控制價時，隨意性較大，往往是建設(shè)管理費(fèi)下壓一部分作為招標(biāo)時代建費(fèi)用的控制價。如果建設(shè)單位將代建費(fèi)壓得過低，就會影響代建單位在項目上的人員、資源等投入。

4.4 無代建合同的標(biāo)準(zhǔn)文本

目前，我國還沒有水利工程代建制合同示范文本，基本上都是由建設(shè)單位和代建單位經(jīng)過協(xié)商自行擬定代建合同，往往在雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍等方面界定不全面、不細(xì)致、不規(guī)范。這樣，在合同執(zhí)行過程中，就會經(jīng)常發(fā)生事故責(zé)任難以認(rèn)定，遇到問題相互推諉、扯皮等現(xiàn)象。

4.5 代建風(fēng)險的轉(zhuǎn)移規(guī)定不明確

國家法律法規(guī)賦予了建設(shè)單位在建設(shè)工程項目上的重大責(zé)任與義務(wù)，并且，不會因?qū)嵭写ㄖ贫l(fā)生轉(zhuǎn)移。目前，還沒有建設(shè)單位、代建單位的風(fēng)險分擔(dān)細(xì)則。同時，代建單位是技術(shù)性服務(wù)企業(yè)，一般為有限責(zé)任公司，如果本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，一旦項目有重大損失，往往無法全部補(bǔ)償或追責(zé)。因此，急需從國家或行業(yè)層面規(guī)定相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)或經(jīng)濟(jì)擔(dān)保機(jī)制。

5 關(guān)于代建制的幾點(diǎn)建議

5.1 盡快制定代建制有關(guān)法律、法規(guī)

為積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)水利工程建設(shè)項目代建制，近年來，各地政府或行業(yè)管理部門陸續(xù)制定了相應(yīng)的制度和管理辦法，但這些制度僅從微觀上對代建制進(jìn)行了規(guī)定，在水利工程上的應(yīng)用并不廣泛。國家或行業(yè)需盡快從法律層面上明確代建制實(shí)施范圍、代建單位的法律地位、代建單位的權(quán)利和義務(wù)、代建項目風(fēng)險分擔(dān)等具體細(xì)節(jié)。

5.2 盡快明確代建單位、代建項目負(fù)責(zé)人的資格條件

代建單位屬于“智力技術(shù)性服務(wù)業(yè)”，代建單位需要一定的技術(shù)積累、人員儲備、資金保障等，從業(yè)人員尤其是代建項目負(fù)責(zé)人要具備專業(yè)的知識和技能、分析判斷和處理問題的能力、協(xié)調(diào)溝通能力、及時應(yīng)變能力、組織管理能力等。國家或行業(yè)層面急需明確代建單位、代建項目負(fù)責(zé)人的資格認(rèn)定辦法。

5.3 盡快制定代建單位各階段的代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國水利工程批復(fù)的概算中沒有對代建費(fèi)的單列，現(xiàn)在的水利工程建設(shè)項目代建費(fèi)都是從建設(shè)管理費(fèi)中支付，這樣建設(shè)單位的代建費(fèi)招標(biāo)控制價隨意性較大。建議盡快在概算編制中增加代建費(fèi)編制的相關(guān)規(guī)定，并明確全過程代建、建設(shè)實(shí)施代建的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

5.4 盡快制定代建合同的標(biāo)準(zhǔn)范本

規(guī)范的代建合同是代建項目順利實(shí)施的重要保障。代建合同需明確規(guī)定項目建設(shè)過程中合同雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍，規(guī)范各方職責(zé)、任務(wù)、權(quán)限等，確定各方在協(xié)議中的風(fēng)險，以及風(fēng)險發(fā)生時的處理，內(nèi)容應(yīng)包括協(xié)議書、通用條款、專用條款，并覆蓋項目從立項到竣工驗收全過程。

6 結(jié) 語

水利工程代建制順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了“投資、建設(shè)、使用、監(jiān)管”的分離，是當(dāng)前工程建設(shè)項目投融資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，是我國水利工程建設(shè)管理體制與國際接軌的具體體現(xiàn)，必將在推動水利工程建設(shè)大發(fā)展中發(fā)揮重要作用。但是，目前在推行水利工程代建制過程中還存在著一些問題，需我們在實(shí)踐中不斷探索和完善。