國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)

林常春 張迎霞

1 北京舜土規(guī)劃顧問有限公司 北京 100070

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正文：

1 國土規(guī)劃的相關(guān)概述

國土規(guī)劃是針對國土資源展開的一項綜合部署活動，包括對其開發(fā)利用、建設(shè)以及保護(hù)治理，以在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步過程中實現(xiàn)國土資源的可持續(xù)發(fā)展。國土規(guī)劃具有基礎(chǔ)性、綜合性、戰(zhàn)略性，其對于國土空間的開發(fā)、治理、保護(hù)有著指導(dǎo)和控制的重要意義，同時相關(guān)專項規(guī)劃工作還可以發(fā)揮協(xié)調(diào)引領(lǐng)作用。例如，2017年1月國務(wù)院批準(zhǔn)并印發(fā)了《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》，綱要中要求基于資源環(huán)境保護(hù)，切實貫徹區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略以及落實“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的三大戰(zhàn)略，整體部署與統(tǒng)籌規(guī)劃國土空間的開發(fā)利用、資源環(huán)保和有效治理，從而優(yōu)化并形成國土空間開發(fā)保護(hù)的新格局。

2 分析現(xiàn)階段的國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

首先，主體功能區(qū)規(guī)劃方面，需要立足于總體的區(qū)域發(fā)展要求，結(jié)合不同功能劃分進(jìn)行相應(yīng)的戰(zhàn)略部署和空間規(guī)劃，以發(fā)揮其在區(qū)域國土空間規(guī)劃中的宏觀指導(dǎo)性作用以及相應(yīng)的約束功能。政府宏觀管控主體功能區(qū)規(guī)劃的過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)指標(biāo)來具體實施，與此同時設(shè)立負(fù)面清單以及績效考評方案。然而其規(guī)劃指標(biāo)不具有實效性，沒有真正落實的情況下對空間布局的指導(dǎo)性不夠強(qiáng)，空間上沒有切實嚴(yán)抓規(guī)劃執(zhí)行。

其次，土地利用總體規(guī)劃方面，利用國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級規(guī)劃管理體系，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃起到指導(dǎo)作用，下級嚴(yán)格執(zhí)行落實上級規(guī)劃，逐層分解土地利用規(guī)劃指標(biāo)，促進(jìn)耕地尤其是基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地的管控實施。可是具體落實中存在剛性強(qiáng)、彈性弱的問題，不能良好的處理其中出現(xiàn)的無法預(yù)期的線性工程以及獨立選址項目，另外地方?jīng)Q策對于空間規(guī)劃布局有著一定的影響，造成“甲方規(guī)劃”現(xiàn)象的發(fā)生。

另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃有利于提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源的利用效率，提升城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的合理性。然而在城鄉(xiāng)規(guī)劃中較多的注重的是城市發(fā)展，通過人口發(fā)展現(xiàn)狀規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地，進(jìn)而出現(xiàn)空間規(guī)劃擴(kuò)張的趨勢，呈現(xiàn)出無序的規(guī)劃管理局面。

3 國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建與完善策略

3.1 重構(gòu)規(guī)劃體系

規(guī)劃體系方面，應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的從部門利益角度出發(fā)的規(guī)劃模式，考慮全局、全域發(fā)展，通過對各類空間規(guī)劃定位和特點的分析，激發(fā)其優(yōu)勢的發(fā)揮，構(gòu)建具有活力性的空間規(guī)劃體系。將統(tǒng)籌規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃結(jié)合起來，構(gòu)建“1+X+X”模式的空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌規(guī)劃中，注重頂層設(shè)計與指導(dǎo)性規(guī)劃，發(fā)揮其基礎(chǔ)、綱領(lǐng)、戰(zhàn)略引導(dǎo)的重要作用；專項規(guī)劃中兼顧各類型規(guī)劃，例如區(qū)域功能、土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展等要素，進(jìn)而結(jié)合統(tǒng)籌規(guī)劃與具體需求編制科學(xué)合理的規(guī)劃方案；詳細(xì)規(guī)劃中將統(tǒng)籌規(guī)劃與專項規(guī)劃的各項任務(wù)和指標(biāo)予以落地，并加強(qiáng)管控實施，通過測繪形成大比例尺規(guī)劃圖落實到具體細(xì)節(jié)。

3.2 重構(gòu)指標(biāo)體系

在各級政府落實實施國土空間規(guī)劃以及監(jiān)督實施效果中，指標(biāo)體系發(fā)揮了重要作用，成為相關(guān)工作績效考核的參考依據(jù)。所以，提高指標(biāo)體系建立的科學(xué)性、適用性有利于推動區(qū)域發(fā)展，提高國土空間規(guī)劃水平。在重構(gòu)指標(biāo)體系的過程中，需要關(guān)注生態(tài)文明、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、資源環(huán)保與可持續(xù)化等方面，通過設(shè)立合理的指標(biāo)使規(guī)劃體系更加完善。

具體來講：（1）根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，遵循綠色可持續(xù)發(fā)展，加大生態(tài)保護(hù)力度，對山水林木湖草系統(tǒng)強(qiáng)化綜合整治，在體系中增加水土保持等規(guī)劃指標(biāo)；（2）規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展策略，指標(biāo)體系中設(shè)置相應(yīng)的增量考核指標(biāo)，例如農(nóng)業(yè)人均收入方面、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面、投資發(fā)展方面、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增值方面、農(nóng)村環(huán)境宜居治理方面等的改善增量指標(biāo)；（3）為了積極促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，對貧困人口降低比例指標(biāo)進(jìn)行增設(shè)；（4）地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展中，設(shè)置符合本地區(qū)實際情況的平衡指標(biāo)，包括固定資產(chǎn)投資規(guī)劃平衡、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)平衡；（5）資源環(huán)保與可持續(xù)化方面，注重用地規(guī)劃的節(jié)約化、集約化（如人均城鎮(zhèn)工礦用地、城鎮(zhèn)低效用地改造規(guī)模、單位GDP地耗下降率），使產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地規(guī)劃實現(xiàn)減量化。

3.3 重構(gòu)管理體系

（1）進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃法律法規(guī)。抓住國家機(jī)構(gòu)改革的良好契機(jī)，重構(gòu)國土空間規(guī)劃的法律法規(guī)，通過完善法律體系和充實法律架構(gòu)，進(jìn)一步統(tǒng)一和明確國土空間規(guī)劃的功能定位，提高國土空間規(guī)劃的規(guī)范性。制定國土空間規(guī)劃中的各層級的職能工作范圍，在規(guī)劃規(guī)則中將相應(yīng)的期限、類別標(biāo)準(zhǔn)、管理職能和權(quán)限進(jìn)行清晰的界定，嚴(yán)格實施規(guī)劃程序中的編制、修改、審批、監(jiān)管等措施，增強(qiáng)規(guī)劃管理力度，保證規(guī)劃落實的有序性。

（2）構(gòu)建完善的層級管理體系。在從國家到縣級的空間規(guī)劃管理工作中，雖然有著上級指導(dǎo)下級規(guī)劃的規(guī)則，然而相應(yīng)的分級管理機(jī)制是不可或缺的。重構(gòu)層級分級體系中，需要加強(qiáng)國家、省級的約束性管控能力，市級、縣級嚴(yán)格貫徹上級的約束指標(biāo)，同時能夠選擇符合自身區(qū)域發(fā)展特色的規(guī)劃指標(biāo)，以滿足生態(tài)、文明發(fā)展和實現(xiàn)功能規(guī)劃。

（3）建立國土空間規(guī)劃管理信息平臺。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息技術(shù)的發(fā)展，云計算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用在各大研究領(lǐng)域中，當(dāng)前國土空間規(guī)劃中也可以收集各種自然資源、測繪地形等數(shù)據(jù)信息，整合構(gòu)成政府與社會各類國土空間數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，建立形成各層級、各行業(yè)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、專家知識庫、模型庫，從而提供給規(guī)劃編制、審批、管控、決策等環(huán)節(jié)工作以有價值的參考依據(jù)和服務(wù)，推動國土空間開發(fā)、保護(hù)、整治工作實現(xiàn)現(xiàn)代化水發(fā)展。

4 結(jié)語

綜上所述，重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系的過程中，應(yīng)當(dāng)立足于實際發(fā)展現(xiàn)狀，從規(guī)劃體系、指標(biāo)體系、管理體系三個方面進(jìn)行完善，從而推動各類規(guī)劃的有效落實，提升政府治理能力。