濰坊市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革現(xiàn)狀及建議對(duì)策

董永慶，華維娜，仇 強(qiáng)

（濰坊市水利局，山東 濰坊 261061）

近年來，濰坊市委、市政府高度重視農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，市政府將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革列為重點(diǎn)督查事項(xiàng)。2016年10月市政府成立了濰坊市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市水利局。2017年3月市政府辦公室印發(fā)了《濰坊市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》，同時(shí)安排部署各縣（市、區(qū)）出臺(tái)縣級(jí)實(shí)施方案。按照實(shí)施方案要求，濰坊市先后完成改革任務(wù)如下：一是按照省市方案要求，將全市2017年改革面積3萬hm2，分解落實(shí)到有關(guān)縣（市、區(qū)）。二是編制完成了2020年全市區(qū)域用水總量行業(yè)分配方案，對(duì)用水總量控制指標(biāo)進(jìn)行了行業(yè)分解，生產(chǎn)用水控制在18.7359億m3以下。三是探索建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，取得明顯成效。

1 推進(jìn)措施和主要做法

1）開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)。2014年在安丘市開展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)。試點(diǎn)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標(biāo)、以完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心、以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，形成可復(fù)制、易推廣的改革模式為目標(biāo)，對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配、農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、工程產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了探索，取得了一定經(jīng)驗(yàn)。

2）不斷完善農(nóng)業(yè)水價(jià)制度體系。市委、市政府超前謀劃，一是印發(fā)了《濰坊市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉規(guī)劃》，提出了到2020年全市基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水化的目標(biāo)；二是市政府出臺(tái)了《濰坊市農(nóng)田水利管理辦法》，規(guī)范農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理，為農(nóng)田水利建設(shè)有序開展?fàn)I造良好的政策環(huán)境；三是市政府印發(fā)了《濰坊市節(jié)約用水集中行動(dòng)工作方案》，制定了《濰坊市節(jié)約用水辦法》，創(chuàng)新增加建設(shè)計(jì)量設(shè)施、建立管護(hù)運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)基層水利服務(wù)組織建設(shè)、建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、加大農(nóng)業(yè)節(jié)水財(cái)政投入、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、推進(jìn)水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)等多項(xiàng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的政策措施。四是市水利局、財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)的實(shí)施意見》，規(guī)范了小型農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)。五是在青州市、臨朐縣開展了農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制改革試點(diǎn)，實(shí)行了“兩證一書一臺(tái)帳”管護(hù)制度，共發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書和使用證書6798份，取得了預(yù)期效果，為開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革探索了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。

3）分類制定灌區(qū)改革模式。針對(duì)濰坊市灌區(qū)類型復(fù)雜及地表水用水實(shí)際情況，在編制改革方案時(shí)，制定不同灌溉類型改革模式，同時(shí)要求各縣（市、區(qū)）根據(jù)歷史、現(xiàn)狀及用水實(shí)際，科學(xué)界定灌區(qū)類型，選擇適宜的改革模式。

2 存在的主要問題

1）灌區(qū)類型界定困難。濰坊市地形復(fù)雜、種植業(yè)結(jié)構(gòu)不一，水源多樣并相互交叉；全市有大中小型水庫灌區(qū)、引河灌區(qū)、小水源灌區(qū)、井灌區(qū)，各類灌區(qū)既有自流，又有提水；水庫灌區(qū)、引河灌區(qū)與井灌區(qū)交叉重疊，造成灌區(qū)類型確定困難。

2）農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)難。近年來，濰坊市農(nóng)業(yè)用水占總用水量的比例一直呈下降的趨勢(shì)，同時(shí)工業(yè)用水和城市生活用水則呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，大量農(nóng)業(yè)用水通過不同途徑轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，然而非農(nóng)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)水源沒有形成補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)難，保障更難。

3）農(nóng)業(yè)取水許可尚未全面實(shí)施。一是按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)業(yè)取水不征收水資源費(fèi)。二是2016年開始實(shí)施大中型水庫灌區(qū)取水許可，2018年開始實(shí)施小型水庫灌區(qū)和地下水農(nóng)業(yè)用水取水許可，到2020年完成，時(shí)間安排上與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革不協(xié)調(diào)，造成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革從根本上難以同時(shí)推進(jìn)。

4）小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)效力不足。青州市、臨朐縣按照國家和省試點(diǎn)要求明晰了產(chǎn)權(quán)，頒發(fā)了小型農(nóng)田水利工程 《產(chǎn)權(quán)證》、《使用證》，但實(shí)際使用過程中由于無法達(dá)到房產(chǎn)證、林權(quán)證等不動(dòng)產(chǎn)證書效力，無法進(jìn)行融資、交易。

5）各部門工程建設(shè)項(xiàng)目區(qū)重疊。隨著各部門涉地涉水項(xiàng)目的實(shí)施，部分縣已經(jīng)出現(xiàn)了沒有耕地可規(guī)劃的問題，致使無法再進(jìn)行農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程建設(shè)。從2016年開始國家進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)考核，對(duì)項(xiàng)目區(qū)重疊的問題要求非常嚴(yán)格，部分縣（市、區(qū)）面臨節(jié)水灌溉任務(wù)還沒有完成，而無耕地可規(guī)劃的問題，造成工程設(shè)施無法達(dá)到農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的要求，從而導(dǎo)致無法完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)。

6）各部門建設(shè)資金缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。水利、農(nóng)業(yè)開發(fā)、國土、發(fā)改農(nóng)業(yè)等部門均有涉水項(xiàng)目，用于農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉建設(shè)，但各部門對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)資金都是分別規(guī)劃、分別招標(biāo)，部門間缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，且各部門間投資標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)質(zhì)量也有很大差異，甚至存在工程形式選擇不合理，水源保證率低等問題，造成重復(fù)投資或資金實(shí)際使用效果較差，難以形成合力。

3 對(duì)策建議

1）完善產(chǎn)權(quán)制度改革和維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制。這幾年，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制進(jìn)行了試點(diǎn)。2016年底試點(diǎn)完成后上級(jí)未出臺(tái)明確的制度安排，造成市（縣）難以落實(shí)，尤其表現(xiàn)在財(cái)政資金安排上，難以納入財(cái)政預(yù)算，直接影響農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的推進(jìn)。因此，建議盡快制定出臺(tái)明晰農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制相關(guān)的制度，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革打好產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

2）完善農(nóng)業(yè)取水許可及有償使用制度。水權(quán)在調(diào)節(jié)水資源供需和水資源轉(zhuǎn)移過程中扮演著重要角色，建立農(nóng)業(yè)用水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償機(jī)制是農(nóng)業(yè)水資源管理的重要趨勢(shì)和方向。因此，建議國家層面修改相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)政策制度，明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，確權(quán)到地、到水源，與取水許可結(jié)合，頒發(fā)水權(quán)證書，加快農(nóng)業(yè)取水許可步伐，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)用水有效可控。

3）出臺(tái)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制配套文件。目前，對(duì)于農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制具體怎么落實(shí)拿不準(zhǔn)，不好操作，尤其是涉及到財(cái)政預(yù)算安排和建立儲(chǔ)蓄式滾動(dòng)使用的基金專戶方面。因此，建議國家和省級(jí)盡快制定出臺(tái)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制配套政策，明確資金來源、籌集渠道、配套比例等問題，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革打好保障運(yùn)行基礎(chǔ)。

4）完善農(nóng)業(yè)水價(jià)政策體系。一是在國家層面完善法律法規(guī)，建立明確的農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)和交易制度，供水計(jì)量體系、農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和維護(hù)基金等制度，做到真正破題。二是出臺(tái)支持農(nóng)業(yè)節(jié)水的相關(guān)政策措施，在金融、稅收、產(chǎn)權(quán)交易等方面提供相關(guān)優(yōu)惠政策。三是逐步將農(nóng)田水利設(shè)施納入不動(dòng)產(chǎn)登記交易范圍，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革打好政策基礎(chǔ)。

5）加大涉水涉地資金整合，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。一是加大涉水涉地資金整合力度，由各級(jí)政府牽頭，建立發(fā)改、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、國土等相關(guān)部門參與的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度，采用自上而下的模式，各部門之間及早銜接摸清底數(shù)。二是涉水項(xiàng)目以農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)要求。三是要大規(guī)模實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，集中建設(shè)一批農(nóng)業(yè)節(jié)水示范基地。四是按照先易后難，先集中后分散的原則，適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的大環(huán)境，各級(jí)分別建設(shè)一批農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范園（區(qū)），為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革打好工程基礎(chǔ)。